論水權(quán)交易的功能導(dǎo)向與優(yōu)化措施

摘 要：為解決水資源短缺問(wèn)題、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，我國(guó)推行水權(quán)市場(chǎng)化交易。以當(dāng)前水權(quán)交易的政策理論和地方改革實(shí)踐為研究對(duì)象，歸納得出當(dāng)前水權(quán)交易制度具有促進(jìn)水資源有償使用、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理、保護(hù)私有權(quán)利的功能導(dǎo)向。采用實(shí)證分析法研究發(fā)現(xiàn)，這些功能在邏輯性、兼容性和實(shí)用性方面存在不足，可能導(dǎo)致水權(quán)交易偏離正確導(dǎo)向，使公眾產(chǎn)生交易方式不合法與不安全、公眾知情權(quán)與參與權(quán)被剝奪、交易價(jià)格不合理的質(zhì)疑。研究認(rèn)為：水權(quán)交易的功能應(yīng)當(dāng)重新定位，推行優(yōu)化舉措，宏觀層面從維護(hù)國(guó)家所有權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展３ 個(gè)角度重新定位，微觀層面推進(jìn)水權(quán)登記數(shù)據(jù)電子化與動(dòng)態(tài)化、水權(quán)交易規(guī)則合法化與合理化、擴(kuò)大公眾和利害關(guān)系方參與、科學(xué)評(píng)估交易價(jià)格。

關(guān)鍵詞：水權(quán)交易；功能導(dǎo)向；水資源配置；優(yōu)化措施

中圖分類(lèi)號(hào)：ＴＶ２１３．４ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０４．０１０

引用格式：張澤．論水權(quán)交易的功能導(dǎo)向與優(yōu)化措施［Ｊ］．人民黃河，２０２２，４５（４）：５８－６２，６９．

水權(quán)交易是水資源供需雙方以市場(chǎng)化手段流轉(zhuǎn)水資源使用權(quán)。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署。２０１４ 年３月，習(xí)近平總書(shū)記提出要推動(dòng)建立水權(quán)制度、明確水權(quán)歸屬、培育水權(quán)交易市場(chǎng)。２０１６ 年４ 月，水利部印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，對(duì)水權(quán)交易的范圍和類(lèi)型、交易主體和期限、價(jià)格以及交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等作出了具體規(guī)定。２０２２ 年８ 月，水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次提出推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易。

水權(quán)交易為促進(jìn)水資源有償使用、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理、保護(hù)私有權(quán)利做出了積極貢獻(xiàn)，但目前的功能能否回應(yīng)公眾對(duì)交易方式、交易過(guò)程、交易價(jià)格的質(zhì)疑？ 上述問(wèn)題對(duì)于我國(guó)水權(quán)交易制度的建設(shè)和水資源優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，這就使得對(duì)我國(guó)水權(quán)交易的功能進(jìn)行重新定位并提出優(yōu)化舉措變得尤為迫切。本文以不同學(xué)科對(duì)水權(quán)交易的理論闡釋和部分地方對(duì)水權(quán)制度的改革實(shí)踐為對(duì)象，在歸納現(xiàn)有學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步反思其邏輯性、兼容性和實(shí)用性，針對(duì)我國(guó)水權(quán)交易發(fā)展現(xiàn)狀分析其困境與挑戰(zhàn)，從宏觀層面和微觀層面對(duì)水權(quán)交易的改革方向進(jìn)行探討，以期為推進(jìn)我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考。

１ 水權(quán)交易現(xiàn)有功能導(dǎo)向歸納

當(dāng)前水權(quán)交易的前提是國(guó)家對(duì)地方政府、取用水戶(hù)、灌溉用水戶(hù)、公共供水管網(wǎng)內(nèi)的主要用水戶(hù)所享有的水權(quán)予以明晰，進(jìn)行確權(quán)登記，進(jìn)而引導(dǎo)權(quán)利人在統(tǒng)一水權(quán)交易平臺(tái)分別按照區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶(hù)水權(quán)的交易要求流轉(zhuǎn)水權(quán)，實(shí)現(xiàn)水資源在地區(qū)、行業(yè)、用水戶(hù)之間優(yōu)化配置。關(guān)于水權(quán)交易的研究文獻(xiàn)已有很多，但專(zhuān)門(mén)對(duì)功能導(dǎo)向進(jìn)行的研究比較少見(jiàn)。有關(guān)水權(quán)交易功能的論述和觀點(diǎn)零散地分布于大量文獻(xiàn)中，可以歸納為水資源有償使用、最嚴(yán)格水資源管理、保護(hù)私有權(quán)利３ 類(lèi)學(xué)說(shuō)。

１．１ 水資源有償使用學(xué)說(shuō)

２０１８ 年２ 月，水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見(jiàn)》，將開(kāi)展水權(quán)交易作為水資源有償使用的要求之一。在理論層面，從水資源有償使用的角度對(duì)水權(quán)交易制度進(jìn)行詮釋的研究較多。曹明德［１］ 認(rèn)為水權(quán)交易的基礎(chǔ)是建立水資源有償使用制度，摒棄過(guò)去把水資源當(dāng)作自然物無(wú)償取用的觀念，確立水資源有價(jià)和有償使用原則，通過(guò)水市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源有償轉(zhuǎn)讓制度；向朝暉［２］ 認(rèn)為水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓是水市場(chǎng)形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度才可形成真正意義上的水市場(chǎng)。在實(shí)踐層面，銀川市西夏區(qū)最早開(kāi)展水權(quán)交易試點(diǎn)，將征收用水權(quán)有償使用費(fèi)、建立用水權(quán)交易收儲(chǔ)分配機(jī)制、引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)展用水權(quán)交易作為２０２２年的重點(diǎn)工作；山西省將培育水市場(chǎng)作為完善水資源有償使用機(jī)制的工作措施，要求下級(jí)單位積極開(kāi)展水權(quán)核定、認(rèn)定、授予和有償轉(zhuǎn)讓工作，建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和水權(quán)交易市場(chǎng)管理制度。

１．２ 最嚴(yán)格水資源管理學(xué)說(shuō)

２０１２ 年１ 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”?！敖⒔∪畽?quán)制度，積極培育水市場(chǎng)，鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理配置水資源”是“嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量”的具體舉措，從屬于用水效率控制的第二條“紅線”。此后，各地紛紛出臺(tái)措施落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。山東省修訂《山東省水權(quán)交易管理辦法》，出臺(tái)配套制度，完善水權(quán)交易機(jī)制，不斷擴(kuò)大水權(quán)交易示范區(qū)，拓展區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)等不同類(lèi)型的市場(chǎng)化交易模式，培育壯大水市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，一方面要求嚴(yán)控用水總量、強(qiáng)化水資源剛性約束，另一方面要求盤(pán)活存量、優(yōu)化水源配置［３］ ；江西省出臺(tái)水權(quán)交易管理辦法，規(guī)定水權(quán)交易要符合最嚴(yán)格水資源管理制度要求、有利于水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)。李生潛［４］ 認(rèn)為，最嚴(yán)格水資源管理的關(guān)鍵是明晰水權(quán)，只有明晰水權(quán)，強(qiáng)化水的商品價(jià)值，才能有效減少爭(zhēng)水或浪費(fèi)水現(xiàn)象，促進(jìn)水資源高效使用。何艷梅［５］ 認(rèn)為落實(shí)用水效率控制制度需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，建立水權(quán)交易機(jī)制，改革水價(jià)，健全節(jié)水管理制度。劉高峰等［６］ 認(rèn)為，效率與公平的失衡普遍存在于我國(guó)當(dāng)前供水、用水與治污的各環(huán)節(jié)中，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度最難解決的問(wèn)題，采用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段進(jìn)行最嚴(yán)格水資源管理可以提高管理的靈活性、降低監(jiān)督成本。

１．３ 保護(hù)私有權(quán)利學(xué)說(shuō)

《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》規(guī)定水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，行使主體為國(guó)務(wù)院，依法取得的取水權(quán)受法律保護(hù)，具有用益物權(quán)的屬性。這些規(guī)定表明水權(quán)具有私權(quán)的屬性。裴麗萍［７］ 認(rèn)為水權(quán)首先是一種私權(quán)，建立在水資源的效用性、稀缺性、可控制性之上，水權(quán)人可以將水資源作為私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行排他性的支配，為個(gè)人創(chuàng)造財(cái)富；崔建遠(yuǎn)［８］ 認(rèn)為盡管水權(quán)較一般民事權(quán)利具有更濃厚的公權(quán)性質(zhì)，但水權(quán)在總體上屬于民事權(quán)利，應(yīng)按民法思維界定水權(quán)；孟濤［９］ 從取水權(quán)的私權(quán)角度，建議構(gòu)建物權(quán)防御請(qǐng)求權(quán)和侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)體系，以保護(hù)個(gè)體水權(quán)；王洪亮［１０］ 從對(duì)抗第三人、損害賠償以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面論述水權(quán)的私法效力。

２ 水權(quán)交易功能實(shí)現(xiàn)的潛在障礙

２．１ 對(duì)水權(quán)交易功能認(rèn)識(shí)的回應(yīng)

以上３ 種學(xué)說(shuō)從不同角度闡釋了水權(quán)交易制度的功能，都有其內(nèi)在合理性，但在邏輯性、兼容性和實(shí)用性上稍顯不足。

（１）水資源有償使用學(xué)說(shuō)與初始水權(quán)取得的原則不完全一致?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了水資源的國(guó)家所有權(quán)，承認(rèn)國(guó)家可以行使對(duì)水資源占有、使用、收益、處分的全部權(quán)能。國(guó)家作為水資源所有權(quán)人向區(qū)域、單位和個(gè)人讓渡部分權(quán)能權(quán)利，使其獲得水資源的使用或開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，取得水資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)“以有償為原則，以無(wú)償為例外”。目前我國(guó)水權(quán)分為區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)和灌溉用水戶(hù)水權(quán)３ 類(lèi)，這３ 類(lèi)水權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了有償交易，但除取水權(quán)外，其余兩類(lèi)初始水權(quán)的取得卻并沒(méi)有向水資源所有權(quán)人———國(guó)家繳納水資源稅或水資源費(fèi)。我國(guó)推行的水資源有償使用制度僅適用于取水權(quán)，修訂后的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，取用水資源的單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)。目前，作為區(qū)域水權(quán)人的地方政府以及使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘及其修建管理水庫(kù)中水的用水戶(hù)則無(wú)償取得初始水權(quán)。這兩類(lèi)水權(quán)人無(wú)償用水固然和中央與地方事權(quán)劃分以及“三農(nóng)”政策相關(guān)，但在邏輯層面卻導(dǎo)致__水權(quán)交易建立在“以無(wú)償使用為原則，以有償使用為例外”的悖論之上，區(qū)域水權(quán)與灌溉用水戶(hù)水權(quán)的交易可能遭到“薅國(guó)家羊毛”的詬病。

（２）最嚴(yán)格水資源管理學(xué)說(shuō)與水權(quán)交易并不能完全兼容。行政審批和受讓取得是權(quán)利人獲得取水權(quán)的兩條通道。最嚴(yán)格水資源管理制度要求嚴(yán)格控制取水許可審批，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或列入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目錄中淘汰類(lèi)的、產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的、地下水已嚴(yán)重超采的地區(qū)取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。這條通道的嚴(yán)格審查可能導(dǎo)致不符合資格的用水人試圖繞到另一條通道，違規(guī)企業(yè)可能假借自由交易而突破最嚴(yán)格水資源管理制度。在相對(duì)自由的水市場(chǎng)中，價(jià)格是交易的決定性因素，有緊急用水需求的中小企業(yè)可能在與大型企業(yè)競(jìng)購(gòu)中因資金不足而落敗，財(cái)力雄厚的大企業(yè)甚至可能大量收購(gòu)水權(quán)成為“水寡頭”，或者將購(gòu)入水權(quán)用于非必要的生產(chǎn)活動(dòng)造成水資源浪費(fèi)。

（３）保護(hù)私權(quán)學(xué)說(shuō)難以與國(guó)家水權(quán)改革的實(shí)際貼合。就區(qū)域水權(quán)而言，初始水權(quán)的取得并不按照物權(quán)創(chuàng)設(shè)規(guī)則要求權(quán)利人登記，而是以區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)的政策文件為依據(jù)。就取水權(quán)而言，取水權(quán)人并不一定是實(shí)際水資源使用人，如取水許可證發(fā)放的對(duì)象是水庫(kù)管理單位，水庫(kù)管理單位再與用水戶(hù)簽訂用水協(xié)議。就用水權(quán)而言，目前水權(quán)改革試點(diǎn)的確權(quán)工作絕大多數(shù)并沒(méi)有到農(nóng)戶(hù)，如：寧夏回族自治區(qū)僅對(duì)生產(chǎn)用水進(jìn)行確權(quán)，生活和生態(tài)用水分配到縣級(jí)行政區(qū)域而不是確權(quán)到戶(hù)，農(nóng)業(yè)用水權(quán)主要確權(quán)到村（組）；陜西省白水縣水權(quán)確權(quán)工作原計(jì)劃是發(fā)放用水權(quán)證到最基層用戶(hù)手中，但擔(dān)心引發(fā)社會(huì)矛盾而僅發(fā)放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)的灌溉用水戶(hù)用水權(quán)人為鎮(zhèn)、村、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)等組織，而非個(gè)體農(nóng)戶(hù)［１１］ 。保護(hù)私權(quán)學(xué)說(shuō)的要義在于圍繞自然人和營(yíng)利性法人建構(gòu)個(gè)體權(quán)利體系，水權(quán)主體只有極少數(shù)為自然人，實(shí)踐中相當(dāng)一部分的水權(quán)人是機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人等特別法人和非營(yíng)利性法人，保護(hù)私權(quán)學(xué)說(shuō)并不足以改變水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)。民法學(xué)者崔建遠(yuǎn)［１２］ 認(rèn)為“既有的物權(quán)法乃至民法的理論在抽象、概括物權(quán)現(xiàn)象時(shí)對(duì)水權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)的本質(zhì)及其要求未予以足夠的重視，致使有些原則、原理不適合它們，犯有以偏概全的錯(cuò)誤”。

２．２ 對(duì)水權(quán)功能實(shí)現(xiàn)的質(zhì)疑

任何制度的功能都有積極的一面，但運(yùn)用不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生不良后果。水權(quán)交易雖然尚處于起步階段，交易量較小，卻受到廣泛關(guān)注，公眾質(zhì)疑這項(xiàng)制度在實(shí)施中是否可能侵害國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的利益。實(shí)踐中，人們對(duì)水權(quán)交易的質(zhì)疑主要有以下３ 點(diǎn)。

（１）質(zhì)疑交易方式不合法、不安全。通過(guò)確權(quán)取得的水權(quán)以權(quán)屬憑證作為物權(quán)依據(jù)，以寧夏、山東、陜西等地為例，灌溉用水戶(hù)通過(guò)確權(quán)獲得了“水資源使用權(quán)證”或“用水權(quán)證”，按照物權(quán)變更的原則，灌溉用水戶(hù)進(jìn)行水權(quán)交易既需要有效的轉(zhuǎn)讓合同，還需要以權(quán)屬憑證的變更登記為生效要件。然而《水權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定：“灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易期限不超過(guò)一年的，不需審批，由轉(zhuǎn)讓方與受讓方平等協(xié)商，自主開(kāi)展；交易期限超過(guò)一年的，事前報(bào)灌區(qū)管理單位或者縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)備案。”這一規(guī)定并沒(méi)有要求雙方就用水權(quán)證進(jìn)行變更登記，有違《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于物權(quán)變更的原則?，F(xiàn)實(shí)中，灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易呈現(xiàn)無(wú)序的發(fā)展趨勢(shì)，例如：甘肅省張掖市農(nóng)戶(hù)自發(fā)買(mǎi)賣(mài)政府發(fā)行的水票，用水時(shí)先交水票后放水，超額用水者購(gòu)買(mǎi)水票；陜西省三原縣農(nóng)戶(hù)與當(dāng)?shù)厮畮?kù)管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，出讓農(nóng)業(yè)用水使其變?yōu)槌青l(xiāng)生活用水［１３］ 。缺乏統(tǒng)一、完備的交易規(guī)則可能出現(xiàn)一水多賣(mài)、無(wú)權(quán)處分問(wèn)題，難以保障交易安全。

（ ２）質(zhì)疑公眾知情權(quán)、參與權(quán)被剝奪。水權(quán)是具有公權(quán)屬性的私權(quán)，水權(quán)交易往往涉及公眾、第三方的利益。東陽(yáng)－義烏水權(quán)交易作為水權(quán)交易第一案，就曾引發(fā)公眾對(duì)知情權(quán)、參與權(quán)被剝奪的質(zhì)疑。東陽(yáng)市政府決定出讓?zhuān)?９９９．９ 萬(wàn)ｍ３ 優(yōu)質(zhì)水資源的永久使用權(quán)，有人質(zhì)疑該交易與我國(guó)水資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定相違背，屬于無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)J(rèn)為永久性出讓大量水權(quán)會(huì)影響該市企業(yè)和居民對(duì)水資源的可持續(xù)使用。這起交易在事前、事中均沒(méi)有向公眾披露，引起東陽(yáng)市民以及利害關(guān)系方的不滿(mǎn)，附近的磐安縣農(nóng)民參與了東陽(yáng)橫錦水庫(kù)的建設(shè)并承擔(dān)了保護(hù)水庫(kù)的責(zé)任，卻并未享受到東陽(yáng)市出讓水權(quán)的收益，臨近的嵊州市政府認(rèn)為東陽(yáng)市出讓水權(quán)減少了嵊州市對(duì)長(zhǎng)樂(lè)江可用的水資源量［１４］ 。

（３）質(zhì)疑交易價(jià)格不合理。價(jià)格是影響水權(quán)交易的關(guān)鍵因素，水資源受季節(jié)性、地域性限制顯著，現(xiàn)有制度對(duì)水權(quán)交易價(jià)格做了原則性規(guī)定，即根據(jù)成本投入、市場(chǎng)供求關(guān)系等確定交易價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。倘若缺乏基準(zhǔn)價(jià)格的指引和科學(xué)的價(jià)格評(píng)估方法，價(jià)格畸低或畸高都會(huì)制約水權(quán)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。以灌溉用水戶(hù)為例，價(jià)格過(guò)低會(huì)引發(fā)集體組織成員對(duì)集體水權(quán)被賤賣(mài)的質(zhì)疑，影響供方市場(chǎng)的可交易水量；價(jià)格過(guò)高會(huì)挫傷買(mǎi)方生產(chǎn)積極性，水權(quán)交易價(jià)格會(huì)作為農(nóng)作物生產(chǎn)成本影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，甚至威脅國(guó)家糧食安全。

３ 重新定位水權(quán)交易的功能導(dǎo)向

鑒于目前水權(quán)交易功能存在的不足，應(yīng)當(dāng)對(duì)水權(quán)交易的功能導(dǎo)向進(jìn)行重新定位。制度是為了規(guī)制各種權(quán)利和義務(wù)而作出的設(shè)計(jì)與安排，有效的制度應(yīng)建立在合理性基礎(chǔ)上。如果缺少合理性基礎(chǔ)，公眾將難以認(rèn)同并自覺(jué)遵從，制度將被虛置為紙面上而非行動(dòng)中的設(shè)計(jì)與安排。不同的功能決定不同的政策延伸路徑，深入研究和分析各種利益關(guān)系，重新定位制度功能，通盤(pán)考慮并回應(yīng)各方關(guān)切是制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義。鑒于水資源有償使用、最嚴(yán)格水資源管理、保護(hù)私有權(quán)利３ 個(gè)學(xué)說(shuō)解釋水權(quán)交易存在不足，可以從維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展３個(gè)角度重新定位水權(quán)交易的功能導(dǎo)向。

３．１ 維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)

維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)成為水權(quán)交易的首要功能。世界上絕大多數(shù)國(guó)家都確立了水資源國(guó)家所有權(quán)，水權(quán)的市場(chǎng)化改革應(yīng)將水資源的國(guó)家所有權(quán)落到實(shí)處。水權(quán)交易劃分為一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)是指國(guó)家向水權(quán)人有償出讓水資源使用權(quán)的交易場(chǎng)所，二級(jí)市場(chǎng)是指水權(quán)人之間互相買(mǎi)賣(mài)水權(quán)的交易場(chǎng)所。二級(jí)市場(chǎng)遵循《水權(quán)交易管理暫行辦法》開(kāi)展交易，一級(jí)市場(chǎng)除遵循《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》外還需增加有關(guān)規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院授權(quán)流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)政府負(fù)責(zé)水資源使用權(quán)的出讓?zhuān)〖?jí)以下政府及其授權(quán)的單位、組織取得區(qū)域水權(quán)應(yīng)當(dāng)向地方財(cái)政部門(mén)繳納水權(quán)出讓金或水資源稅／ 費(fèi)，或者效仿土地管理制度中劃撥性質(zhì)的土地交易后繳納出讓金的做法，在二級(jí)市場(chǎng)完成區(qū)域水權(quán)交易后將所得價(jià)款的一部分補(bǔ)繳至省級(jí)財(cái)政，作為有償獲得初始水權(quán)的對(duì)價(jià)；流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)政府可以利用出讓金興修水利設(shè)施，形成水利高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。對(duì)于灌溉用水戶(hù)無(wú)償取得水權(quán)的問(wèn)題，在法律上固然有先占原則、沿岸權(quán)原則等依據(jù)，但仍可以通過(guò)細(xì)化規(guī)則的方式激勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水，對(duì)在限額內(nèi)用水的農(nóng)戶(hù)減免收費(fèi)、限額外征收水資源費(fèi)；或者同樣采用二級(jí)市場(chǎng)交易后補(bǔ)繳的方式，要求灌溉用水戶(hù)之間達(dá)成水權(quán)交易后向政府繳納一定比例的費(fèi)用作為獲得初始水權(quán)的對(duì)價(jià)。

３．２ 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

水權(quán)交易是以市場(chǎng)化手段代替行政手段配置水資源，政府在水權(quán)交易中扮演多重身份，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)職能。在區(qū)域水權(quán)交易中，探索政企分開(kāi)，由政府依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)企業(yè)或其他組織代表政府進(jìn)行交易。在取水權(quán)交易中，從事前審批、事中引導(dǎo)到事后變更登記都需要政府參與。為了避免職能高度集中，可以考慮內(nèi)部分權(quán)制衡，取水權(quán)交易后涉及取水許可證新辦或變更登記的，由地方政府派出的行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)受理，水利部門(mén)負(fù)責(zé)事前審批并引導(dǎo)取水權(quán)人通過(guò)交易而非審批獲得取水權(quán)，監(jiān)督檢查取水權(quán)人的取用水情況并對(duì)違法取用水等行為予以處罰。在灌溉水權(quán)交易中，政府以柔性的行政指導(dǎo)作為主要手段，及時(shí)發(fā)布交易信息，鼓勵(lì)并引導(dǎo)用水戶(hù)參與交易。此外，地方政府應(yīng)改變身兼水權(quán)交易的立法者、執(zhí)法者、司法者三職的做法，將立法、司法職能交給其他主體，宏觀立法由地方人大制定地方性法規(guī)，微觀立法由各個(gè)水權(quán)交易平臺(tái)按照法律法規(guī)的要求制定交易細(xì)則，人民法院負(fù)責(zé)審理水權(quán)交易糾紛，人民檢察院則負(fù)責(zé)監(jiān)督水權(quán)交易的法律監(jiān)督以及公益訴訟。

３．３ 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是水權(quán)交易的第三項(xiàng)功能。無(wú)論是行政配置還是市場(chǎng)配置水資源，都服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展這一宏觀目標(biāo)，尊重和保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)。“兩山論”為可持續(xù)發(fā)展指明了方向，只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益而罔顧水資源系統(tǒng)的內(nèi)在和諧，會(huì)對(duì)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展造成不可估量的損害。在時(shí)間維度，短期調(diào)節(jié)水資源在豐水期與枯水期之間的配置，長(zhǎng)期調(diào)節(jié)代際間水資源的合理配置，做好水權(quán)收儲(chǔ)，不透支出讓水資源。在征收水資源費(fèi)和指導(dǎo)水權(quán)交易價(jià)格時(shí)，除了考慮供水設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用和國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收益外，還應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償、流域價(jià)值、環(huán)境水價(jià)等與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的要素［１５］ 。在空間維度，秉持可持續(xù)發(fā)展理念，通過(guò)水權(quán)交易平衡不同流域、地域的水資源分配，嚴(yán)格水資源總量控制，避免因水權(quán)交易而破壞生物多樣性甚至導(dǎo)致物種滅絕。在用途維度，水權(quán)權(quán)屬憑證所載明的水資源具體用途不得因交易而變更，確需改變用途的必須交由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格論證，防止居民生活用水、基本生態(tài)需水和合理農(nóng)業(yè)用水被擠占。

４ 水權(quán)交易制度功能優(yōu)化的具體舉措

４．１d末_澳 水權(quán)數(shù)據(jù)電子化、動(dòng)態(tài)化

首先，搭建水權(quán)登記的電子數(shù)據(jù)庫(kù)，細(xì)化用水權(quán)證登記、取水權(quán)登記等功能模塊。用水權(quán)證登記模塊應(yīng)包括水權(quán)人名稱(chēng)、地點(diǎn)、灌溉總面積、年水權(quán)分配額、水源類(lèi)型、證書(shū)狀態(tài)等信息，取水權(quán)登記模塊應(yīng)包括取水權(quán)人名稱(chēng)、取水許可證編號(hào)、年取水總量、審批機(jī)關(guān)、水源類(lèi)型、取水方式、取水地點(diǎn)、取水用途等信息。其次，動(dòng)態(tài)登記生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等不同方面的用水信息，與水權(quán)交易系統(tǒng)互聯(lián)互通，若發(fā)現(xiàn)工業(yè)用水通過(guò)交易擠占農(nóng)業(yè)、生態(tài)、生活用水，或水權(quán)人以不合理價(jià)格頻繁交易水權(quán)，應(yīng)及時(shí)預(yù)警、全面審查。最后，建設(shè)國(guó)家—省—市—縣一體化交易信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)范圍的水權(quán)交易數(shù)據(jù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在線監(jiān)測(cè)水權(quán)分配數(shù)據(jù)、已用水量、轉(zhuǎn)讓水量等基礎(chǔ)信息以及業(yè)務(wù)模塊中產(chǎn)生的過(guò)程狀態(tài)數(shù)據(jù)、外部交換數(shù)據(jù)。交易平臺(tái)應(yīng)及時(shí)發(fā)布交易信息、公開(kāi)成交價(jià)格、提供水權(quán)供需信息咨詢(xún)，為交易提供居間服務(wù)，從而增加水權(quán)交易量，活躍水市場(chǎng)。

４．２ 水權(quán)交易規(guī)則合法化、合理化

一方面，解決交易規(guī)則不協(xié)調(diào)的矛盾。當(dāng)前我國(guó)水權(quán)交易規(guī)則既有中央層面的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，還有地方層面的大量規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)考慮建立以國(guó)家水權(quán)交易規(guī)則為主、地方性水權(quán)交易規(guī)則為輔的水權(quán)交易規(guī)則體系，將《水權(quán)交易管理暫行辦法》作為全國(guó)各地水權(quán)改革的法律依據(jù)。另一方面，解決交易規(guī)則內(nèi)容不銜接的矛盾?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》中灌溉用水戶(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則與《中華人民共和國(guó)民法典》銜接不暢，應(yīng)修訂該辦法，保障水權(quán)交易安全。同時(shí)，應(yīng)增加政府授權(quán)性規(guī)則，賦予政府實(shí)質(zhì)審查權(quán)，防范市場(chǎng)配置水資源可能產(chǎn)生的盲動(dòng)性、逐利性和滯后性。

４．３ 推進(jìn)公眾和利害關(guān)系方參與水權(quán)交易

水權(quán)交易除了涉及交易雙方的權(quán)利和義務(wù)之外，還可能涉及第三方利益和公共利益，因此需要引入公眾參與機(jī)制。區(qū)域水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)提前公布交易信息，征求當(dāng)?shù)鼐用翊砗推髽I(yè)的意見(jiàn)，尤其是作為賣(mài)方的地方政府應(yīng)當(dāng)披露預(yù)留水資源量等信息，消除人們對(duì)地方可持續(xù)發(fā)展的憂慮。區(qū)域水權(quán)交易信息還應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開(kāi)的內(nèi)容，供公眾查詢(xún)。取水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)征求取水口、退水口、建設(shè)項(xiàng)目所在地附近公眾的意見(jiàn)；公共管網(wǎng)、水庫(kù)管理單位轉(zhuǎn)讓取水權(quán)的，應(yīng)當(dāng)征求終端用水戶(hù)的意見(jiàn)；灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)征求實(shí)際用水農(nóng)戶(hù)的意見(jiàn)。公眾可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、調(diào)查問(wèn)卷等方式參與水權(quán)交易過(guò)程，利害關(guān)系方可以依照聽(tīng)證程序?qū)灰滋岢霎愖h，政府應(yīng)予以回應(yīng)。利害關(guān)系方還可以參與水權(quán)交易利益分配，例如農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在水權(quán)交易后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向農(nóng)戶(hù)成員公開(kāi)交易所得的使用情況，并補(bǔ)償實(shí)際用水權(quán)益受損的農(nóng)戶(hù)。

４．４ 科學(xué)評(píng)估交易價(jià)格

科學(xué)評(píng)估水權(quán)交易價(jià)格是促進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以緩解人們對(duì)水權(quán)交易價(jià)格畸高或畸低的疑慮。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)加快建設(shè)供用水計(jì)量體系，新建或改擴(kuò)建水利工程的同時(shí)建設(shè)計(jì)量設(shè)施。灌區(qū)和渠系應(yīng)細(xì)化計(jì)量單元，有條件的可以計(jì)量到戶(hù)。在成本確定方面，可以參考取水權(quán)的取得應(yīng)繳納水資源稅／ 費(fèi)的做法，區(qū)域水權(quán)與灌溉用水戶(hù)初始水權(quán)的取得以有償為原則，將取得初始水權(quán)所繳納的稅／ 費(fèi)作為成本納入二級(jí)市場(chǎng)交易價(jià)格的評(píng)估。此外，可持續(xù)發(fā)展的功能定位要求將水資源在流域生態(tài)保護(hù)、生物多樣化等方面的資源價(jià)值作為水權(quán)交易價(jià)格評(píng)估的獨(dú)立要素，納入成本考量。在評(píng)估方式方面，應(yīng)采用動(dòng)態(tài)模型進(jìn)行水資源配置，運(yùn)用科學(xué)計(jì)算模型和博弈論，允許不同區(qū)域、不同時(shí)間、不同用途的交易價(jià)格在一定基準(zhǔn)上浮動(dòng)［１６］ 。對(duì)再生水、礦井疏干水等非常規(guī)水權(quán)交易，以及政府以外主體大量收儲(chǔ)水權(quán)等可能涉及社會(huì)公共利益的交易，應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，必要時(shí)應(yīng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，以確保交易價(jià)格合理。

５ 結(jié) 語(yǔ)

水權(quán)交易可緩解水資源在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶(hù)間分布不均衡的問(wèn)題，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的重要作用。目前學(xué)界把水權(quán)交易的功能歸納為促進(jìn)水資源有償使用、實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理、保護(hù)私有權(quán)利三大功能，這些觀點(diǎn)具有合理性，但在邏輯性、兼容性、現(xiàn)實(shí)性上稍顯不足，難以為未來(lái)的水權(quán)交易提供正確導(dǎo)向。公眾對(duì)這一新生事物會(huì)產(chǎn)生交易方式不合法和不安全、公眾知情權(quán)和參與權(quán)被剝奪、交易價(jià)格不合理等質(zhì)疑。

為了解決這些問(wèn)題，可以從維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展３ 個(gè)角度出發(fā)，改革水資源使用權(quán)初始取得方式，將剛性審批轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝灾笇?dǎo)，將生態(tài)環(huán)境價(jià)值納入交易監(jiān)管的考量指標(biāo)。優(yōu)化措施包括：加快水權(quán)登記數(shù)據(jù)電子化、動(dòng)態(tài)化建設(shè)；制定更加合理、與現(xiàn)行法律體系相適應(yīng)的水權(quán)交易規(guī)則；擴(kuò)大公眾參與權(quán)，賦予利害關(guān)系方分享交易利益的權(quán)利；科學(xué)評(píng)估交易價(jià)格，保障交易公平。

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