淺析城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資模式

摘要：城區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資能夠充分調(diào)動(dòng)民間資本的投資積極性，緩解金融主管部門的資金壓力，并取得較為理想的效果。為了有效推動(dòng)城市化進(jìn)程，相關(guān)部門需要轉(zhuǎn)變思想觀念，加強(qiáng)渠道建設(shè)，促進(jìn)投融資快速增長，為城市綜合發(fā)展提供可靠的資金保障?；诖耍疚姆治隽水?dāng)前的區(qū)域一體化發(fā)展項(xiàng)目的投資模式、資金來源、采購模式和運(yùn)營難點(diǎn)，并提出新的融資模式，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市片區(qū)；綜合開發(fā)；投融資模式

一、城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目投融資模式概述

（一）PPP模式

1.傳統(tǒng)的PPP式

傳統(tǒng)的PPP模式主要針對(duì)投資規(guī)模小、財(cái)政承受能力強(qiáng)、符合財(cái)稅〔2019〕10號(hào)文件規(guī)定的項(xiàng)目。在此背景下，一些項(xiàng)目需要引入相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。

2.開發(fā)性PPP模式

與傳統(tǒng)的PPP模式相比，財(cái)政部〔2019〕10號(hào)文發(fā)布前的PPP模式以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為中心，償還資金的主要來源是新的稅收收入和使用者的支出。這一模式的執(zhí)行是以財(cái)稅〔2016〕90號(hào)文件為基礎(chǔ)的，根據(jù)國家相關(guān)的政策法規(guī)，部分地區(qū)財(cái)政預(yù)算可以支持該P(yáng)PP模式的運(yùn)行。

根據(jù)財(cái)政部〔2019〕10號(hào)文件的規(guī)定，新建合同項(xiàng)目的建設(shè)資金不能從國家財(cái)政預(yù)算和國有資本運(yùn)營預(yù)算中扣除。文件發(fā)布后，在PPP項(xiàng)目中如何將土地出讓金作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入成為業(yè)內(nèi)的難題。根據(jù)現(xiàn)有的公開信息，可以得出：財(cái)政年度的財(cái)政撥款有盈余，可以在第二年轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算；10%的金融投資仍然受到限制。

（二）專項(xiàng)債

在項(xiàng)目收益和融資自平衡報(bào)告中，大多通過出售土地的收益來達(dá)到項(xiàng)目的資金平衡。在項(xiàng)目資金平衡、專項(xiàng)債券監(jiān)管更嚴(yán)格、額度有限的情況下，專項(xiàng)債券不再是主要的項(xiàng)目實(shí)施方式，而成為可以發(fā)揮輔助作用的投融資模式。

（三）ABO模式

ABO模式是指地方政府對(duì)特定領(lǐng)域或特定領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行行政審批，并將其委托給國有企業(yè)完成項(xiàng)目。ABO模式是一種創(chuàng)新和探索性的方法，是以上市企業(yè)為主體，有效隔離隱性負(fù)債的一種方式。

ABO模式與“投資者+EPC”模式是兩種不同的運(yùn)作方式，運(yùn)作主體也不盡相同，但是兩者在運(yùn)作方式上有相同之處。在目前存在的主要問題有：基礎(chǔ)設(shè)施不健全，資金缺乏，資金來源不暢，財(cái)政支出渠道不暢，地方開發(fā)區(qū)的負(fù)債難以管理等。

目前，無論是PPP模式、專項(xiàng)債還是地方政府直接投資，都不能完全滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需求，創(chuàng)新投資和金融方法是市場(chǎng)的迫切需求。隨著地方政府融資平臺(tái)企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，ABO已成為區(qū)域一體化建設(shè)的熱點(diǎn)問題。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)很難明確界定，是否符合法律也眾說紛紜。

（四）“股權(quán)合作+EPC”模式

在ABO模式中，“股權(quán)合作+EPC”模式通常同時(shí)運(yùn)用。該模式由政府指派國有企業(yè)作為區(qū)域?qū)嵤┲黧w，且實(shí)施主體根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。大部分的工程都是按照“總審批，封閉運(yùn)營，滾動(dòng)開發(fā)，自我平衡”的原則實(shí)施的。本地區(qū)的稅收和支出按照國家、省市的規(guī)定和財(cái)政制度的規(guī)定實(shí)施。負(fù)責(zé)全地區(qū)規(guī)劃和財(cái)政支出單位，包括各個(gè)項(xiàng)目公司參加一個(gè)或幾個(gè)公開投標(biāo)，同時(shí)參加一個(gè)或幾個(gè)項(xiàng)目的建造。雖然ABO與“股權(quán)合作+EPC”模式存在著諸多問題，但這種模式在實(shí)際操作中是十分常見的。粗略統(tǒng)計(jì)，根據(jù)2020～2021年的數(shù)據(jù)，至少有50個(gè)項(xiàng)目案例。

（五）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)營方式

某些具有良好現(xiàn)金流動(dòng)的基礎(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡，可以不使用財(cái)政資金，以市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)嵤┻\(yùn)營。

二、案例分析

（一）項(xiàng)目背景

M市是位于我國東海岸的一座城市。目前，規(guī)劃重點(diǎn)是將土地綜合利用向城市發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)綜合整治，通過城市片區(qū)綜合開發(fā)控制“城市病”，從而有效改善城市環(huán)境。在對(duì)M市進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和分析后發(fā)現(xiàn)，市政府作為重要投資者，計(jì)劃對(duì)M市進(jìn)行城市片區(qū)綜合開發(fā)，開發(fā)項(xiàng)目占地為146.25萬平方米，項(xiàng)目內(nèi)容包括：橋梁、商業(yè)配套設(shè)施、公共建筑、住房等，總投資為90.38億元，這一項(xiàng)目將采用政府財(cái)政與社會(huì)資金協(xié)作方式。

（二）城市片區(qū)綜合開發(fā)規(guī)劃流程

1.項(xiàng)目總體定位

為了確保片區(qū)順利發(fā)展，首先要深入該地區(qū)，充分了解其地形地質(zhì)條件、水文特征和自然環(huán)境，然后以此為依據(jù)制訂一份科學(xué)的城市片區(qū)綜合開發(fā)方案，并對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算與可行性分析，為項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

2.滾動(dòng)開發(fā)

在城市片區(qū)綜合開發(fā)中，尤其在以商業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)為基礎(chǔ)的開發(fā)項(xiàng)目中，設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、竣工和運(yùn)營等各方面都具有一定的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性能夠有效提升城市的核心競爭力，還能吸引更多的投資者，進(jìn)而提升項(xiàng)目的社會(huì)效益。因此，在具體的城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，可以通過政策的支持，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在一定程度上促進(jìn)城市發(fā)展。

3.聯(lián)動(dòng)開發(fā)

項(xiàng)目在整體城市定位的基礎(chǔ)上，參考其他城市區(qū)域的綜合發(fā)展，與社會(huì)資本合作，爭取到項(xiàng)目所需的資金，從而以最小的代價(jià)達(dá)到城市片區(qū)開發(fā)的目的。

（三）城市片區(qū)開發(fā)內(nèi)容及模式

1.城市片區(qū)開發(fā)內(nèi)容

城市發(fā)展的重點(diǎn)是城市片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)劃和準(zhǔn)備，并將根據(jù)未來的商業(yè)模式、投資管理和社會(huì)資金制訂計(jì)劃和完善的項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制。根據(jù)城市建設(shè)投資和建設(shè)的內(nèi)涵，城市建設(shè)的重點(diǎn)是土地資源整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，以城市重建、新城建設(shè)、旅游資源和扶貧開發(fā)為主要目標(biāo)。

2.開發(fā)模式

從區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，開發(fā)模式可分為國家開發(fā)、社會(huì)資本和政府部門合資、完全外包和混合型開發(fā)模式等。其中，國家開發(fā)是指通過國家開發(fā)企業(yè)的協(xié)助，對(duì)城市區(qū)域進(jìn)行合理的調(diào)整，從而保證并預(yù)防政府和社會(huì)的資金流失。社會(huì)資本與政府部門合資，是由地方政府向社會(huì)資本、政府出資的SPV企業(yè)出資，并由政府出資的SPV企業(yè)來承擔(dān)城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的施工作業(yè)。在項(xiàng)目開發(fā)結(jié)束后，各方按照一定的比例進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益的分配。完全外包是指政府將城市區(qū)域的開發(fā)委托給第三方，通過對(duì)第三方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而減輕其沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)?；旌闲湍Ｊ绞侵刚块T將部分工程委托給第三方的一種方式。這種模式既能為政府減少資金壓力，又能使各部門對(duì)工程進(jìn)展有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

三、城市片區(qū)開發(fā)投融資存在的問題

（一）片區(qū)開發(fā)內(nèi)容劃分不明確

雖然已經(jīng)對(duì)開發(fā)區(qū)的地形、地質(zhì)、水文、自然環(huán)境做了全面的調(diào)查，但是目前我國工程項(xiàng)目投資中還存在著一些實(shí)際問題，比如，開發(fā)內(nèi)容的界定尚不明朗。在工程前期，當(dāng)?shù)卣?、社?huì)資本等有關(guān)單位因工程所處的地形、地質(zhì)等因素，僅從工程施工的角度考慮工程的整體效果，并未對(duì)工程的整體規(guī)劃做出科學(xué)安排，致使工程的投入嚴(yán)重不足，為工程的順利開展帶來了極大的困難。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，面臨著如何運(yùn)營城市片區(qū)開發(fā)，如何解決城市片區(qū)運(yùn)營具體問題等問題，而如何解決城市片區(qū)運(yùn)營具體問題直接影響項(xiàng)目的投資與融資的效率與質(zhì)量。

（二）社會(huì)資本缺乏足夠的投資經(jīng)驗(yàn)

由于城市發(fā)展的特殊性，盡管在項(xiàng)目建設(shè)過程中社會(huì)資本被授予項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)力，但是在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)過程中卻存在著一些具體的運(yùn)營問題。例如，只注重項(xiàng)目建設(shè)，忽略項(xiàng)目總體的規(guī)劃和管理，從而忽略城市綜合區(qū)域的未來發(fā)展，進(jìn)而造成了項(xiàng)目的行業(yè)定位不明確，項(xiàng)目的發(fā)展效果和作用沒有得到最大限度的發(fā)揮，這就使得投資管理工作難以開展下去。因此，在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)中，政府主管部門應(yīng)充分利用自身職能，嚴(yán)格審查建設(shè)能力、信譽(yù)、環(huán)境和環(huán)境，并根據(jù)社會(huì)資本的資金和其他條件，制訂適合項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的投融資計(jì)劃。

四、城市片區(qū)綜合開發(fā)中存在的投融資問題及對(duì)策

（一）制訂投融資規(guī)劃方案

在城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)過程中，確保城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的投融資規(guī)模，確定項(xiàng)目的開發(fā)模式、流程和內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，提出一種新的投資方式：一是以項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度為依據(jù)，確定投資規(guī)模，并確定項(xiàng)目的開發(fā)模式、流程和內(nèi)容。這就需要社會(huì)資本通過不斷地經(jīng)驗(yàn)積累構(gòu)建、健全、完善、有效的投資與融資方式。二是通過引入社會(huì)資本來進(jìn)行工程建設(shè)，減少政府對(duì)城市發(fā)展的投入，確保城區(qū)在預(yù)定時(shí)間內(nèi)按時(shí)完成各項(xiàng)工作。三是完善項(xiàng)目投融資計(jì)劃，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）建構(gòu)土地資源開發(fā)機(jī)制

在城市片區(qū)綜合開發(fā)過程中，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的投融資特點(diǎn)，明確區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)中的優(yōu)先順序。但是城市的發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，對(duì)特定的資源的開發(fā)與使用，往往會(huì)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面的制約。在城市整體發(fā)展進(jìn)程中，房地產(chǎn)開發(fā)是一個(gè)重要的發(fā)展方向，應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)的整體布局與發(fā)展理念，對(duì)城市建設(shè)用地的出讓情況進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)做科學(xué)定價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的有效利用，為城市建設(shè)與城市規(guī)劃建設(shè)、城市施工建設(shè)、城市運(yùn)營建設(shè)等提供科學(xué)依據(jù)。

（三）制定片區(qū)投融資規(guī)劃措施

城市片區(qū)綜合開發(fā)的資金、人力和物力資源巨大，投資資金回收周期長。有效解決工程建設(shè)中存在的資金使用不合理、規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠精確的問題可以從以下兩個(gè)方面著手：第一，城市建設(shè)投融資的主體是政府財(cái)政和社會(huì)資本。在特定開發(fā)階段，實(shí)際開發(fā)價(jià)格將偏離計(jì)劃開發(fā)價(jià)格。要解決上述問題，必須將資本投資等問題放在首位，并在當(dāng)?shù)卣拇罅φ咧С窒麓_保該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，在特定的城區(qū)綜合發(fā)展中，當(dāng)?shù)卣鳛橥顿Y方要發(fā)揮好自身優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建與社會(huì)資本平等對(duì)話的機(jī)制，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心能力。

（四）建立資金使用規(guī)劃體系

在規(guī)劃城市綜合發(fā)展時(shí)，應(yīng)結(jié)合具體的規(guī)劃目標(biāo)，制定出具有科學(xué)性和實(shí)用性的規(guī)劃。城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的重大工程，其融資方式有如下特點(diǎn)：一是將主體融資用于一般收益性工程，發(fā)揮其杠桿作用，能夠較好地反映城市綜合發(fā)展的運(yùn)作方式、資本流動(dòng)情況，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。二是在具體發(fā)展階段，要以文化、體育、公用事業(yè)等項(xiàng)目為重點(diǎn)，結(jié)合自身特點(diǎn)籌集資金，實(shí)現(xiàn)城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資的基本目標(biāo)。

（五）通過政企合作完成開發(fā)

新舊小區(qū)改造、完善老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、盤活老舊小區(qū)閑置土地資源、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是城市片區(qū)綜合開發(fā)的重點(diǎn)。政府與企業(yè)應(yīng)共同努力，促進(jìn)城市區(qū)域的發(fā)展。政府主管部門應(yīng)在城市區(qū)域內(nèi)對(duì)一些大型的項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，從投標(biāo)者中挑選出具有相當(dāng)規(guī)模社會(huì)資本的公司，并嚴(yán)格遵守各項(xiàng)協(xié)議，對(duì)其投資比例進(jìn)行合理的分配。然后，通過與政府簽訂PPP項(xiàng)目的方式，組建SPV公司，并按照約定的比例進(jìn)行股權(quán)配置。SPV公司主要負(fù)責(zé)城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)。項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目管理權(quán)移交給相關(guān)部門。政府對(duì)社會(huì)資本的反饋可以用來填補(bǔ)城市片區(qū)綜合開發(fā)的資金缺口。當(dāng)社會(huì)資本建設(shè)資金不足時(shí)，由政府補(bǔ)貼可行性缺口。但是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)將支付給社會(huì)資本的年度資金缺口費(fèi)用納入年度城市片區(qū)綜合開發(fā)的項(xiàng)目預(yù)算，并在此基礎(chǔ)上通過各方合作降低項(xiàng)目建設(shè)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。通過PPP模式，既能保證政府和社會(huì)投資者的經(jīng)濟(jì)利益，又能最大限度地優(yōu)化政府和社會(huì)資金的配置，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資金的作用。在城市片區(qū)綜合開發(fā)過程中，社會(huì)資本能夠?yàn)楣こ探ㄔO(shè)提供更多的技術(shù)支持，而政府能夠發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)工程建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

五、結(jié)語

在我國城市綜合開發(fā)過程中，合理整合資源，通過城市整體規(guī)劃可有效實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展。本文主要對(duì)城市開發(fā)進(jìn)行一些有益的探索，意在為以城市開發(fā)為核心的新城市發(fā)展拓展思路。在城市投融資過程中綜合考慮各方面因素，保障各項(xiàng)工作符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，助力經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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