我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與對策探析

[摘要]伴隨著政府采購養(yǎng)老模式在我國公共養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中的廣泛推行，與之相關(guān)的政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題應(yīng)該得到及時關(guān)注與解決。觀察中國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的實際狀況，我國在政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的法律規(guī)制、監(jiān)督體系等比較匱乏。反思我國在該行業(yè)存在的問題，我國應(yīng)重點關(guān)注“完善相關(guān)立法、確立統(tǒng)一的服務(wù)合同購買模式、建立健全獨立的監(jiān)督體系、拓寬社會組織的資金投入渠道”這幾個方面。對我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題進(jìn)行解決和預(yù)防，以更好地發(fā)揮政府采購在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的積極作用。

[關(guān)鍵詞]政府采購；社區(qū)養(yǎng)老；老齡化；監(jiān)督體系

[中圖分類號]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.08.003

一、我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的背景分析

根據(jù)我國第七次全國人口普查報告，我國的人口增長率再次下降，人口老齡化問題再度引人擔(dān)憂。老年人群體數(shù)量龐大，如何解決老年人的養(yǎng)老是我們亟待面對的問題。為此，我國政府正在積極探索政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)[1]，我國政府是承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任者，我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是提供養(yǎng)老服務(wù)的基本方式。

（二）我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程

我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)最早起源于上海，上海于2000年首次開始提供政府采購社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)：以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，上海市民政局在黃浦、長寧等6個區(qū)、12個街道進(jìn)行試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動。2013年，浙江省烏鎮(zhèn)市國際生態(tài)產(chǎn)業(yè)園展區(qū)上，健康養(yǎng)老的觀點在中國被首次提出。2022年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》，提出發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，培育一批以照護(hù)為主業(yè)、輻射社區(qū)周邊、兼顧上門服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動集中管理運營和標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展[2]。

（三）我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的概念界定

筆者檢索到不同的主體對政府采購有不同的理解。政府采購在維基百科中的含義如下：政府采購是指政府機(jī)構(gòu)采購商品、服務(wù)和工程的行為。政府采購在美聯(lián)邦政策辦公室公布的政策中的概念如下：“所謂政府采購是指直接來自于政府部門的購買，包括政府部門獲得的商品和勞務(wù)合同，并且最終保證完全執(zhí)行的全過程?！?014年公布施行的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！?/p>

社區(qū)養(yǎng)老是指通過社區(qū)相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士提供上門服務(wù)或托老服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老的主要責(zé)任承擔(dān)者仍然是家庭，家庭是養(yǎng)老資源的主要提供者，社區(qū)的有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)及人士是養(yǎng)老服務(wù)的第二提供者。

綜上所述，政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是指政府主要提供資金，民間組織主要提供養(yǎng)老服務(wù)，由政府及民間組織兩大主體訂立民事合同，關(guān)愛老年人群體的行為。該項服務(wù)面向的對象是“三無”老人（失去勞動能力、沒有確定的生活來源、沒有贍養(yǎng)人）。

二、我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

為更好地推動政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，需要明晰政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題，主要包括：缺乏針對性的立法，未形成統(tǒng)一的購買模式，未形成獨立的監(jiān)督體系，養(yǎng)老服務(wù)資金匱乏。

（一）針對性的立法缺位

目前主要由2014年公布實施的《中華人民共和國政府采購法》來規(guī)范我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這一行為，但大部分條款與貨物及工程有關(guān)，缺乏有關(guān)公共服務(wù)的實質(zhì)性規(guī)定。目前保障老年人權(quán)益的主要是2018年修正實施的《老年人權(quán)益保障法》，但是該項法律文本中解決老年人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府三方主體的法律糾紛的內(nèi)容幾乎沒有。除此之外，國務(wù)院還下發(fā)了一些《意見》《指導(dǎo)》，但是下達(dá)到各個層級的地方政府之后，又缺乏統(tǒng)一度和執(zhí)行度，從上到下的養(yǎng)老規(guī)范并不統(tǒng)一。缺乏政府購買公共服務(wù)的實質(zhì)性規(guī)定以及從上而下統(tǒng)一實施的效力會導(dǎo)致老年人與機(jī)構(gòu)組織發(fā)生糾紛時，難以解決糾紛。案件發(fā)生在2015年，一位70多歲的老太太將上海某家日間托管中心的老板告上法庭，理由是老太太在日間托管中心摔了一跤，導(dǎo)致髖關(guān)節(jié)碎裂。老太太請求被告賠償9000多元的醫(yī)療費和6萬余元的家人誤工費、老人照料費等。案件告至法庭，糾紛難以解決。由此可以看出，一些養(yǎng)老服務(wù)商陷入政府購買服務(wù)困局[3]。

（二）未形成統(tǒng)一的采購模式

目前，我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的模式并不明晰，主要包括：委托購買模式、形式購買模式、補貼模式和直接資助模式。實施模式過于復(fù)雜，實施模式的不統(tǒng)一會導(dǎo)致上層制度在設(shè)計時難上加難，同時復(fù)雜的實施模式仍然會導(dǎo)致監(jiān)督政府行為的困難，因為復(fù)雜的實施模式會導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。同時委托購買模式及形式購買模式實質(zhì)上是指定主體，而并非讓主體來競爭。這必然導(dǎo)致養(yǎng)老市場缺乏競爭活力，不利于調(diào)動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供者的積極性。

（三）未形成獨立的監(jiān)督體系

國務(wù)院于2019年下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》和2020年下發(fā)的《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》雖然作出了有關(guān)建立健全監(jiān)督體系的規(guī)定，但是這些規(guī)定都不夠詳細(xì)具體，在實踐層面上缺乏指導(dǎo)性和可操作性。比如，政府采購養(yǎng)老服務(wù)的實際所需資金與賬目明面上的資金相比，仍有一定的出入；政府在購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)之時，亦有可能會存在采購數(shù)量不合格、質(zhì)量上不達(dá)標(biāo)的問題，無法實際對接養(yǎng)老服務(wù)的需求。在具體的操作流程中，有些政府雖然委派了專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所，但是由于這些審計機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所是由政府下發(fā)委派薪酬的，難免會出現(xiàn)雙方串通一氣的狀況[4]。實際上，這也是沒有實現(xiàn)監(jiān)督獨立，具有很大的改善空間。

（四）養(yǎng)老服務(wù)資金匱乏

2021年5月，國家統(tǒng)計局公布了第七次全國人口普查結(jié)果，我國總?cè)丝跀?shù)為合計1430695萬人，較上次人口普查的增長率再度下降。而2021年中國的老齡化現(xiàn)象再度引發(fā)社會各界的擔(dān)憂，中國老齡化人口持續(xù)攀升，老年群體的規(guī)模亦愈發(fā)龐大。目前我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)模式下，采購資金主要來源于政府。而此種方式下，資金來源渠道單一、經(jīng)費不足，服務(wù)群體龐大等種種原因，都會導(dǎo)致難以支撐養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營的問題發(fā)生。所以，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金嚴(yán)重匱乏，會導(dǎo)致缺乏足夠人力、物力、財力維系機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展。

三、完善我國政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的對策

（一）完善相關(guān)立法

筆者建議應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的“政府購買公共服務(wù)法”?！罢徺I公共服務(wù)法”的內(nèi)容應(yīng)包括政府購買公共服務(wù)的概念界定、政府購買公共服務(wù)所遵循的基本原則、相關(guān)管理機(jī)關(guān)的確定、供給與購買雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督機(jī)制等方面。政府是提供公共養(yǎng)老服務(wù)的最重要的主體，通過制定統(tǒng)一的“政府購買公共服務(wù)法”。不僅可以明晰政府的職責(zé)，還可以為以后處理相關(guān)糾紛提供解決方案。其中有一點需要特別注意，在我國現(xiàn)行的稅法體制下，為老人們提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)仍需向國家繳納一定數(shù)額的企業(yè)所得稅，這不利于調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性。因此，筆者建議，將企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)這一事項不征收企業(yè)所得稅，這樣不僅可以調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，還可以提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而推動我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

（二）統(tǒng)一合同模式

前文所提及的政府采購養(yǎng)老服務(wù)的四種模式中，最符合民生民情的模式是服務(wù)合同購買模式。在該模式下，我國政府和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都是平等的民事法律關(guān)系主體，不存在相互之間的行政隸屬關(guān)系。政府發(fā)出采購養(yǎng)老服務(wù)的需求，各大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公開、公平、公正進(jìn)行競標(biāo)，在此期間，不存在違背雙方意愿的合同的訂立。在各大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的競標(biāo)過程中，政府開始選標(biāo)，實惠而質(zhì)量又好的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以中標(biāo)。中標(biāo)之后，政府吸納社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為老人們提供服務(wù)，政府和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雙方行使各自的權(quán)利，履行各自的義務(wù)。一旦發(fā)生相關(guān)糾紛，可以向人民法院提起訴訟[5]。如果能在全國建立統(tǒng)一的服務(wù)合同購買模式，不僅可以減輕政府購買養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)，還可以增加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的中標(biāo)率，還可以為家庭養(yǎng)老實現(xiàn)最佳化的選擇。

（三）健全監(jiān)督體系

在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督中，要實現(xiàn)內(nèi)部與外部的監(jiān)督融合機(jī)制，不僅要重視政府自身的內(nèi)部監(jiān)督，還要建立健全外部的第三方監(jiān)督機(jī)制，讓政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這項工作在陽光下運行。在政府自身的內(nèi)部監(jiān)督下，從政府的上級到下級，要建立起層層監(jiān)督的體制，政府下級工作人員要向上級工作人員匯報采購工作，政府上級工作人員要監(jiān)督下級工作人員的工作情況。在政府的外部監(jiān)督下，政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要實現(xiàn)全面的信息公開：政府采購服務(wù)目錄公開、政府采購服務(wù)時間公開、政府采購服務(wù)經(jīng)費公開、政府采購服務(wù)對象公開等。只有把權(quán)力放在陽光下，才能實現(xiàn)最大化的監(jiān)督[6]。同時還可以引入第三方監(jiān)督：這些第三方由專家、審計人員、律所工作人員構(gòu)成，這樣的人員更加具備專業(yè)水平；這些第三方的薪酬應(yīng)當(dāng)由另一方政府頒發(fā)，即A政府與B政府都是C政府的下級政府，A政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，薪酬由B政府給付，而并非由A政府給付，這樣有助于保證監(jiān)督的獨立性，避免互相溝通的情況[7]。

（四）拓寬資金渠道

解決資金來源匱乏的問題，可以從兩個方面入手。一是加大財政撥款力度，為政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供更多的財政資金。在年度財政預(yù)算里為政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)留足充足的資金，并且健全監(jiān)督體系保障資金下達(dá)至社區(qū)，設(shè)置政府采購明細(xì)，擴(kuò)大政府采購范圍，增加政府撥款。二是成立公益組織，采取線上線下結(jié)合的方式進(jìn)行募集資金，進(jìn)而拓寬資金的收集渠道。同時鼓勵企業(yè)組織、事業(yè)組織等其他機(jī)構(gòu)資本的注入，并以減稅降費的優(yōu)惠給與這些機(jī)構(gòu)回報，從而鼓勵這些機(jī)構(gòu)注入資金的積極性。綜上所述，從社會組織自己募集資金和政府為其提供更多資金這兩方面入手，進(jìn)而為政府采購社區(qū)養(yǎng)老來保障充足的資金供應(yīng)[8]。

參考文獻(xiàn)：

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[3]李鳳芹.中國城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老中政府購買醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)研究[D].湖北：武漢大學(xué)，2015.

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[7]雷美霞.政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究：現(xiàn)狀、問題與對策——以F市為例[J].新西部，2019（17）：22-24.

[8]祁雪瑞，牛琳.完善法律制度規(guī)范政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)[J].法制博覽，2019（11）：61+63.

作者簡介：

田雅鑫（2001.1-），女，漢族，河南焦作人，本科在讀，研究方向：法學(xué)；

黃延峰（1975.7-），女，漢族，河南南陽人，博士，副教授，研究方向：刑事法學(xué)。