低碳建筑法制化歷程：日本的經(jīng)驗與啟示

[摘要]2011年日本發(fā)生福島核泄漏事件，核能被質疑，低碳社會建設勢在必行。推廣強制性法律制度以及稅收與金融優(yōu)惠、財政補貼等優(yōu)質機制可以促進低碳建筑的建設，公正的低碳建筑認定與評價制度可以確保低碳建筑的質量，日本低碳建筑法律制度具有規(guī)范密度高、可操作性強、賞罰分明的特點。

[關鍵詞]低碳社會；低碳城市；低碳建筑；法制化

[中圖分類號]D996.9 [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.08.005

引言

低碳社會（low-carbon society）是指碳排放很少的社會，也可稱為“脫暖化社會”。隨著能源大量消耗、全球氣候變暖等問題越來越嚴重，低碳社會建設日漸成為全球性議題。2011年3月11日日本發(fā)生了東日本大震災引起的福島第一核電站7級的核泄漏事故，2013年8月29日該核電站再次發(fā)生3級核泄漏事件，核能開始被質疑，建設低碳社會、緩解全球暖化已成為當務之急，特別是“住”的低碳化的低碳建筑更是成為當前的熱門話題[1]。

一、低碳社會背景下日本低碳建筑法制化的路徑選擇

2004年日本環(huán)境省提出的《面向2015年的日本低碳社會前景》的研究計劃中首次出現(xiàn)“低碳社會”[2]。國土交通省適用2008年修訂的《節(jié)能法》進行規(guī)制以及利用減稅的政策來積極推進建設低碳建筑。2012年發(fā)布的《城市低碳化促進法》將“低碳建筑”定義為“有助于抑制二氧化碳排放的建筑物”，這一定義積極回應了產(chǎn)業(yè)界期待開發(fā)高效絕熱、天然空調、自然采光的超節(jié)能建筑物的愿景。

二、日本低碳建筑法制化模式

（一）強制性法律制度

強制性法律需要規(guī)制大型建筑（建筑面積2000m2以上，稱作“第一種特定建筑物”）以及中小型的建筑（建筑面積300m2-2000m2，稱作“第二種特定建筑物”），因此《節(jié)能法》對于大型建筑要求：一方面必須提交建筑節(jié)能報告；另一方面公示沒有采取全面的節(jié)能措施、而不進行修改的開發(fā)商，命令開發(fā)商修改的同時要求該住宅采用技術措施，必須提高節(jié)能功能。而中小型建筑在新建或改建時，必須向主管部門提出節(jié)能報告以及保養(yǎng)節(jié)能設備維護的相關報告。《城市低碳化促進法》第56條規(guī)定，開發(fā)商有義務向相關行政管理機關提交新建的低碳建筑物狀況的報告；第57條規(guī)定，相關行政管理機關在認為開發(fā)商未按照低碳建筑物新建等計劃進行建造時，可以命令該開發(fā)商在一定期限內(nèi)采取必要的整改措施；第58條規(guī)定，在開發(fā)商違反整改命令時，相關行政管理機關可以取消其低碳建筑物新建等計劃的認定。

（二）誘致機制

推進低碳建筑的過程中，日本采取了一系列行政補貼、行政獎勵、金融支持及稅收優(yōu)惠等激勵性政策。

1.行政補貼與行政獎勵制度

首先，日本對于低碳建筑給予行政補貼，其目的在于推進建筑的節(jié)能減排，推廣減排技術，研發(fā)高性能住宅，推進并鼓勵住宅、建筑的節(jié)能改造事業(yè)，高額補貼也適用在科研機構開發(fā)節(jié)能技術以及國民購買節(jié)能產(chǎn)品。其次，日本對于適用減排技術改造和新建的住宅給予生態(tài)積分，這種積分可以兌換商品券、預付卡等等，也可以用在改造施工的工程中。最后，先進的碳排放技術可以提高建筑的壽命，日本鼓勵開發(fā)隔熱設施以及自然能源等碳減排技術。

2.金融支持

日本的高樓層建筑一般都在大城市中，大部分日本人都選擇一戶型，因此住民購置或翻新舊住宅的時候，有利于鼓勵用戶購置優(yōu)良住宅產(chǎn)品。日本的住宅金融支援機構運用證券化框架，一定期間內(nèi)對購置節(jié)能、抗震以及耐久的優(yōu)良住宅的用戶下調貸款利率。金融機構對于開發(fā)低碳建筑的開發(fā)商投資提供特別利率的貸款優(yōu)惠，對于購買、安裝和使用低碳設施的用戶提供減息等優(yōu)惠政策。

3.稅收優(yōu)惠

低碳建筑的新建或改建計劃得到認定達標之后，可以得到稅收上的一系列優(yōu)惠政策。首先，日本政府放寬了被認定低碳建筑的房屋貸款減稅的排除對象的上限，跟一般住宅相比，被認定為低碳建筑的房屋貸款減稅制度（10年內(nèi)排除年末貸款余額的1%）的所得稅和個人住民稅的減免對象會擴大；2013年到2014年3月之間開始居住的話其減免對象為3000萬日元（一般住宅為2000萬日元），2014年4月到2017年12月之間開始居住的話其減免對象上漲為5000萬日元（一般住宅為4000萬日元）；如果減免對象額超過所得稅額，就規(guī)定可以在次年的個人住民稅額中排除，以此推算，2013年1月至2014年3月為止最高減免對象為9.75萬日元，2014年4月至2017年12月為止最高可以減免對象為13.65萬日元。其次，日本政府放寬了被認定為低碳建筑的所得稅（投資型）排除對象限度額，跟一般住宅相比，被認定為低碳建筑的所得稅（投資型）（從收入中排除建設費用的10%）排除對象限度額會擴大，2014年4月到2017年12月之間開始居住的話其排除對象上漲為650萬日元（一般住宅為500萬日元）。再次，降低了被認定為低碳建筑的所有權保存登記、所有權轉讓登記的登記許可稅的稅率，被認定為低碳住宅者，其所有權的保存登記及轉賣登記，登記稅均可享受0.1%的優(yōu)惠和稅費扣除，依照這個優(yōu)惠政策還貸款的話，35年之后會減免最初10年的利息的0.3％。最后，日本國土交通省制定了舊房改造裝修的減稅和補助金制度，在享受政府補貼的同時，也可享受地方的住宅修繕補貼和減稅優(yōu)惠政策[3]。

（三）低碳建筑認證和評價制度

低碳建筑認定標準是行政許可的前置條件，要新建或改建低碳建筑的個人或企業(yè)可以制定計劃，并向行政主管機關申請行政許可?！兜吞汲鞘谢龠M法》第53條規(guī)定了相關行政機關在城市建設中認定符合先進低碳技術標準建筑的制度，以及低碳建筑新建等計劃中必須記載的事項；第54條規(guī)定了低碳建筑的認定標準，要求申請相關的建筑能源使用效率和其他性能，該規(guī)定超過《節(jié)能法》第73條第1款規(guī)定的判斷標準，且在建筑相關能源使用進一步合理化及其他促進建筑低碳化等方面，符合經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣、國土交通大臣及環(huán)境大臣設定的標準?！冻鞘械吞蓟龠M法實施細則》（2012年12月3日國土交通省令第85號）規(guī)定了低碳建筑新建或改建計劃的許可申請的樣板，依照該樣板所被認定的低碳建筑，與《省能源法》的省能源標準相比，其能源消費量必須少于10%以上等。這些措施為了確保認證項目的質量，采取評價員必須考核和登記，認證機構及評審程序必須嚴格按照程序、建立公正的認證制度等方式。

低碳建筑的評價采用2001年由日本可持續(xù)建筑協(xié)會（JSBC）開發(fā)的建筑綜合環(huán)境性能評價體系（CASBEE）。日本的新建建筑評價標準是2003年發(fā)布的，其內(nèi)容包括各種建筑的評價標準。2004年開始實施的第三方機構評價審查制度追求公開透明，“CASBEE評價認證書”是由日本建筑環(huán)境及節(jié)能協(xié)會（IBEC）與該協(xié)會認證的11個民間機構向認證合格的項目發(fā)給的證書，一是獲得CASBEE認證的項目可以向日本各大銀行申請低息貸款，二是地方政府有機結合該低碳建筑評價體系與針對低碳建筑的補貼、稅收及金融實施優(yōu)惠措施，三是2008年開始國土交通省對于獲得CASBEE高度評價以及有效減排的住宅都給予50%的補貼。

日本運用“軟硬兼施”的方法規(guī)制低碳建筑。《節(jié)能法》和《城市低碳化促進法》等強制性法律制度能夠通過高門檻的行政許可與嚴厲的罰則強制推行低碳建筑；稅收、金融優(yōu)惠與行政補貼等誘致機制則鼓勵低碳建筑主體積極作為；低碳建筑的認定與評價制度可以確保低碳建筑的質量。

三、日本低碳建筑法制化的啟示

（一）從政策宣導走向法制保障

2012年12月以后，各開發(fā)商配套政府的稅收優(yōu)惠政策，提出了“節(jié)能”“蓄能”“創(chuàng)能”“建筑全生命周期節(jié)能減排”等先進理念，并成立專門機構來保障推進低碳建筑建設；客戶也在各項經(jīng)濟優(yōu)惠的制度激勵下，優(yōu)先選擇購買綠色低碳建筑，申請建造符合低碳標準的獨門獨戶的住宅、樓房、復合建筑物（一樓辦公，二樓以上是住宅）和寫字樓的總件數(shù)，2015年11月低碳建筑物申請已達到11449件。從政策宣導走向法制保障的過程中，日本促進低碳建筑發(fā)展的政策和法律在生態(tài)和經(jīng)濟兩方面獲得雙贏效果。

我國制定《節(jié)約能源法》等法律之后，先后發(fā)布了《關于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》《“十二五”建筑節(jié)能專項規(guī)劃》《關于轉發(fā)發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部綠色建筑行動方案的通知》《“十二五”綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等推進綠色建筑發(fā)展的政策文件，我國可以逐步形成協(xié)調銜接的低碳建筑法律體系[4]。

（二）低碳建筑示范城市試點

日本低碳建筑建設經(jīng)歷了從環(huán)境示范城市逐步推展到全國的漸進式發(fā)展道路，資源循環(huán)低碳導向的城市建設是對建筑物、交通、林木管理等整個城市的一個重新規(guī)劃過程。柏市[5]就以城市功能的省能源化、支援交通和充實網(wǎng)絡、建設舒適并有魅力的屋外環(huán)境的三個基本方針為基礎，城市結構、能源、交通、綠色環(huán)境的四個領域中制定并逐一實現(xiàn)各種計劃。我國如果推行低碳城市建設，首先需要通過立法規(guī)定其實施方案，然后選擇若干試點城市建設低碳建筑示范城市，在取得成效后再循序漸進向全國推廣。

（三）多元化手段并用，產(chǎn)、政、學相結合

日本通過相關法律以及法規(guī)政策不斷提高低碳建筑標準，并加強對非節(jié)能建筑的約束和懲罰；在嚴格管制的同時采用貸款優(yōu)惠來鼓勵提高高能源效果的建筑，對于開發(fā)節(jié)能住宅、使用節(jié)能設備的住宅提供貸款擔保等方式，鼓勵購買低碳建筑。我國可以采用多元化經(jīng)濟激勵措施來推廣節(jié)能建筑以及節(jié)能建筑產(chǎn)品，提供特別利率的貸款優(yōu)惠來鼓勵開發(fā)商開發(fā)節(jié)能建筑項目，對于購買低碳建筑的住民適用公積金優(yōu)惠制度，提供高額補貼和稅收優(yōu)惠等多元化的經(jīng)濟鼓勵措施，安裝和使用節(jié)能設備提供住宅附屬品貸款貼息和貸款擔保，同時將低碳建筑的行政補貼、稅收和金融優(yōu)惠等措施上升到法律的高度，以確保其權威性、可操作性和執(zhí)行性。

日本采用產(chǎn)、政、學相結合，共同研制低碳建筑認定標準體系。我國依據(jù)2006年出臺的原建設部《綠色建筑評價標識管理辦法》以及2014年住房和城鄉(xiāng)建設部正式修訂并頒布的《綠色建筑評價標準》，采用政府主導的認證標準；可以以行業(yè)協(xié)會為主體，搭建產(chǎn)、政、學相結合的認證標準研發(fā)平臺；政府主導第三方評價機構可以通過公平、公正、公開的評價機制，規(guī)制低碳建筑市場，促進低碳建筑行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、結語

日本低碳城市立法在行政許可、稅收優(yōu)惠、財政補貼及罰則等方面規(guī)定的非常細致，這種法律法規(guī)和政策相配合的制度設計有利于低碳建筑行業(yè)的長期發(fā)展。由于低碳建筑的成本很高，建設資金高于普通建筑，如果沒有相應的經(jīng)濟激勵措施，難以推行低碳建筑。

我國將來設計低碳建筑法律制度的時候應當考量法律明確規(guī)定政府資助和稅收減免等方式，對低碳建筑的發(fā)展施以經(jīng)濟誘導。唯其如此，低碳城市與低碳建筑立法才會具有實效性，從而在構建低碳社會的進程中發(fā)揮規(guī)范和引導作用。

參考文獻：

[1][日]兼平裕子著，許順福，譯.日本低碳社會的政策與法律[M].中國社會科學出版社，2021-10.

[2][日]遠州尋美＝柏原誠編《低炭素社會への道程－ドイツの経験と地球溫暖化の政治·経済學－》，法律文化社，2011.3.

[3][日]都市計畫法制研究會編《都市の低炭素化促進法Ｑ＆Ａ》，ぎょうせい，2013，5.

[4]田云，林子娟.巴黎協(xié)定下中國碳排放權省域分配及減排潛力評估研究[J].自然資源學報，2021，36（4）：921-933.

[5][日]《第180回國會 都市の低炭素化の促進に関する法律案（內(nèi)閣提出第43號）參考資料》，衆(zhòng)議院調査局國土交通調査室，2012.4.

作者簡介：許順福（1972.8-），女，朝鮮族，吉林延吉人，博士，研究方向：法學。