行政黑名單制度的發(fā)展與完善

[摘要]黨的十八大以來，我國信用體系的發(fā)展十分迅速，行政黑名單制度作為信用體系重要一環(huán)也被廣泛使用，但目前在其立法屬性及其操作的規(guī)范性中還是存在著不少的問題。我國關(guān)于行政黑名單的學(xué)說有很多，但是筆者認(rèn)為應(yīng)將其基于行政過程論的學(xué)說角度上考慮將更為適合。在行政過程論的觀點(diǎn)中，行政黑名單應(yīng)當(dāng)適用我國《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而來解決我國行政黑名單制度中出現(xiàn)的立法層級過低、沒有明確法律依據(jù)和程序失衡問題，從而更好地為社會信用體系良性發(fā)展提供制度保障。

[關(guān)鍵詞]行政黑名單制度；行政法學(xué)；社會信用體系

一、問題的提出

近些年來，我國大力推動社會誠信制度建立，黑名單制度作為一種有效的行政管理手段被廣泛應(yīng)用。2014年，國務(wù)院政府辦公室在發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃大綱（2014-2020）》推動了行政黑名單制度的發(fā)展，也促進(jìn)了行政黑名單制度在我國實踐中的應(yīng)用。在實踐中，各行各業(yè)甚至關(guān)乎民眾生命的重要領(lǐng)域，從中央到地方、從上級到下級所制定的規(guī)范文件中，行政黑名單目前已然成為了我國社會主義誠信制度建設(shè)及其營造和諧社會的重要一環(huán)。[1]

行政黑名單制度在社會中所發(fā)揮的巨大作用，使其已經(jīng)成為一種不可缺少的行政執(zhí)法手段。通過對關(guān)于行政黑名單制度理論的查詢我們不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于行政黑名單制度的理論研究成果還比較少，更多的是在研究失信時對制度的探討上面。隨著行政黑名單制度在實踐中的廣泛應(yīng)用，其所帶來的問題也日益凸顯，如缺少上位法的依據(jù)、創(chuàng)設(shè)主體不明、相對人權(quán)益受到損害時、救濟(jì)相對人的手段也規(guī)定不明，由此在給行政相對人做出損害時其權(quán)益也無法得到賠償。這些都是亟需解決的關(guān)鍵問題，是進(jìn)一步完善社會主義信用體系以建立和保持全面依法治國制度的必然需要。

二、行政黑名單的發(fā)展脈絡(luò)

行政黑名單制度源自黑名單制度。黑名單制度最早來源于英國高等院校的的校規(guī)之中，在校內(nèi)，不遵守校規(guī)校紀(jì)的學(xué)生將會被記錄在名單上，學(xué)校以此來規(guī)范他們的行為。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一制度也被廣泛應(yīng)用于商業(yè)行為之中，當(dāng)商人們發(fā)現(xiàn)一些不講誠信的顧客，會將這些顧客記錄在黑名單之中，是為了規(guī)范顧客的不良行為。從此，黑名單制度開始廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域。目前在很多國家和地區(qū)都廣泛地應(yīng)用了黑名單制度，這極大地促進(jìn)了黑名單制度的進(jìn)步與發(fā)展。

黑名單制度雖源起于國外，但其在進(jìn)入我國之后便被廣泛的應(yīng)用，出現(xiàn)了一種遍地開花的現(xiàn)象。之前一些無良企業(yè)為了追求利益不斷地侵犯人民的生命健康安全，出現(xiàn)了很多的惡性事件，如"地溝油""瘦肉精"等。我國行政部門為了加強(qiáng)對市場的監(jiān)管，使黑名單制度成為了新的利器。目前，行政黑名單制度在我國行政領(lǐng)域已經(jīng)被廣泛使用，從中央到地方，各個層級的行政監(jiān)管部門都在使用行政黑名單制度。在這個大環(huán)境下雖然面臨著不少困難，但這也是國家行政機(jī)構(gòu)在監(jiān)督體系上的創(chuàng)新嘗試，在社會信用系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用。

三、行政黑名單制度的法律分析

（一）既有學(xué)說觀點(diǎn)

目前，對行政黑名單制度的法律屬性，主流觀點(diǎn)包括：行政行為說，行政處罰說，行政強(qiáng)制說。

有學(xué)者提出，行政黑名單的公布是一種行政行為。因行政黑名單的執(zhí)行主體主要為政府機(jī)構(gòu)以及法律授權(quán)的部門或社會團(tuán)體，故其具備了政府行為主體的特點(diǎn)。再者，行政黑名單的執(zhí)行主體主要是利用政府黑名單機(jī)制去更好地履行社會職能，最終達(dá)到利用行政黑名單這種新型監(jiān)管手段達(dá)到為公共利益服務(wù)的目的。行政黑名單是一種柔性手段，并不具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，它減少了違法者與行政主體的碰撞，使得失信者不得不去自覺遵守相關(guān)的法律規(guī)定，故將其分為行政行為說。[2]

把行政黑名單制度歸類到行政處罰說之中，究其原因是因為行政黑名單的類型中包括懲罰懲戒型行政黑名單。顧名思義，懲罰懲戒類行政黑名單具有懲戒性，通過對失信者加大監(jiān)管力度，如提高市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻等，違法者在此行業(yè)或者今后的商業(yè)活動中將寸步難行。此類行政黑名單并不是為了懲戒而懲戒，而是為了使失信者認(rèn)識到自己違法行為的嚴(yán)重性，并通過行政黑名單這種制度加以改正，從而起到對失信者的警示作用。故有學(xué)者將行政黑名單制度歸為行政處罰說。

堅持將行政黑名單劃分到行政強(qiáng)制學(xué)說的學(xué)者大多都認(rèn)為行政黑名單之中的部分黑名單屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的范疇。原因是行政黑名單的設(shè)立要符合法定性，在實踐過程中，達(dá)到的效果往往是比行政強(qiáng)制執(zhí)行的間接手段要更強(qiáng)勁的；有一部分行政黑名單是具有強(qiáng)制性的，是在行政主體發(fā)布黑名單之后迫使失信違法主體主動履行，利用行政黑名單的發(fā)布予以失信主體壓力，使其完成具體行政行為所予其設(shè)定的義務(wù)。故有學(xué)者認(rèn)為行政黑名單制度具有間接強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)。

（二）行政過程論視野下的行政黑名單

針對上述觀點(diǎn)，筆者主張以行政過程界定行政黑名單制度。由于行政行為說在解釋方面的不足，開始產(chǎn)生了一個全新的解釋理論——行政過程論。行政過程論的專家們把行政黑名單制度分成擬錄入、錄入、公示和懲戒四個過程，擬錄入、錄入和公示作為行政事實行為，而處罰行為則屬于行政處罰行為。所以，行政黑名單從其特征上并不能評價為某一個具體的行政過程，把它看作由行政處罰、政府信息公開、行政指導(dǎo)等多重手段所構(gòu)成的復(fù)合行為將更為適合。

1.擬錄入和錄入要保證錄入資料的全面正確，其都是一種行政事實行為。利用擬錄入前置程序的作用可以避免行政管理機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保障相對人的合法權(quán)益。行政管理機(jī)關(guān)在擬錄入和錄入前都應(yīng)對資料進(jìn)行全方位的調(diào)查核實，把錄入狀況告知相對人，行政相對人針對錄入情況擁有闡述事實和申辯的權(quán)利，一旦陳述、申辯的理由被接受，就需要及時調(diào)整行政黑名單。

2.黑名單的公示環(huán)節(jié)是四個環(huán)節(jié)中承前啟后的一環(huán)。對于相對人而言，公布是第一層處罰效果，而后續(xù)的處罰措施的處罰效果很有可能造成重復(fù)處罰，二者的效果和性質(zhì)是不易區(qū)分開的，故將黑名單制度的公示作為一種行政公開行為將更為適宜。最后階段的懲戒行為是公示后的處罰措施，故將其歸為行政處罰行為?？梢钥闯觯姓^程論上雖然把政府黑名單的法律性質(zhì)劃分，但其實質(zhì)上是環(huán)環(huán)相扣，密不可分的。[3]

四、行政黑名單的運(yùn)行狀況和存在的問題

（一）立法層級低

通過統(tǒng)計可以得出，行政黑名單制度在我國法律和行政法規(guī)的立法文件中沒有規(guī)定，都是暫時性的行政性規(guī)范文件。而在地方層面，層級越低，相關(guān)行政黑名單的規(guī)定就越多。這就表明，現(xiàn)階段我國行政黑名單制度的立法層級過低，這就將會導(dǎo)致地方立法沒有統(tǒng)一的上位法依據(jù)，間接導(dǎo)致地方立法的混亂，進(jìn)而導(dǎo)致各地執(zhí)行不一、執(zhí)行難的情況出現(xiàn)。

（二）程序不規(guī)范

因?qū)π姓诿麊沃贫炔⑽催M(jìn)行具體的立法，程序性條款也未進(jìn)行有效列明，導(dǎo)致在實踐中對行政黑名單的錄入產(chǎn)生不少問題，各地對此也有不同的看法和認(rèn)識，極易導(dǎo)致各地錄入程序不一致，侵害相對人的合法權(quán)益。在維護(hù)社會實體正義和法律制度公平的進(jìn)程中，應(yīng)優(yōu)先維護(hù)程序公平，這就需要我們對行政黑名單的程序設(shè)置加以完善。

（三）救濟(jì)手段不明確

行政黑名單的廣泛運(yùn)用，為政府提供一種有效的監(jiān)督方式，使政府部門得以良好地保障公民權(quán)利，確保經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。在行政相對人因行政黑名單機(jī)制受到不法侵害的時候，相對人是能夠采取合理的補(bǔ)償措施來保護(hù)自身的合法權(quán)益的。另外，在行政黑名單帶來的損害賠償方面，我國法律中并沒有明確的規(guī)定，其所帶來的名譽(yù)和社會評價的不可逆性，現(xiàn)行的救濟(jì)手段多是附帶性訴訟請求，對于救濟(jì)方式仍規(guī)定不明。

（四）行政黑名單制度的完善建議

1.明確上位法意見

按照法律位階基本原理，上位法優(yōu)于下位法。當(dāng)下各地區(qū)的行政黑名單制度一直都處于一種制定狀態(tài)，且地區(qū)規(guī)范性文件出臺較多，處于一種混亂不統(tǒng)一的狀態(tài)，但同時也積累了大量的立法經(jīng)驗。故我們可以提高立法層級，進(jìn)一步明確上位法的立法意見，首先，立法層級的提高，可以使得立法更具有可行性與可接受性，真正做到立法與實踐相結(jié)合；其次，可以制定行政黑名單制度各個領(lǐng)域尤其是關(guān)乎各個民生領(lǐng)域?qū)ｉT性法律，完善頂層設(shè)計；最后，如果某些領(lǐng)域的行政黑名單制度并不能在短時間內(nèi)做出立法，還可以用行政法規(guī)的方式加以確定，保證某些急需要立法的領(lǐng)域真正做到有法可依，并在實踐中反復(fù)尋找立法的矛盾點(diǎn)進(jìn)行完善。[4]

2.規(guī)范程序運(yùn)行

行政黑名單的懲戒力度強(qiáng)、涉及范圍廣，所以在實踐中更應(yīng)該慎之又慎，防止相對人合法權(quán)益受到損害，因此應(yīng)當(dāng)從列入程序和移除程序兩方面進(jìn)行規(guī)范。

在錄入過程中，執(zhí)法部門應(yīng)堅持正當(dāng)程序原則，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法相對人違法后必須主動通知相對人；同時傾聽相對人的申辯、陳述和辯論；還可以引入聽證程序，對相對人認(rèn)為不符合列入程序的證據(jù)進(jìn)行審查，避免錯列、漏列行政黑名單的情形發(fā)生。

在移除程序中，行政部門要遵循正當(dāng)程序原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對相對人移除黑名單時，必須將移除信息向社會公布，公示的時限和公開能夠收悉的方式要充分確定，這也能夠提高公民對移除人員名單的監(jiān)督，也有利于提高行政黑名單制度的公信力。

3.建立有效的救濟(jì)機(jī)制

救濟(jì)方式不暢通是政府黑名單系統(tǒng)所面臨的主要困難之一。當(dāng)行政相對人被納入政府黑名單系統(tǒng)以后，法律對其沖擊是極大的，在相對人對該法律并不熟悉的前提下，它極易加劇行政相對人和執(zhí)法部門之間的矛盾沖突，進(jìn)而損害相對人的合法權(quán)益。對此，我們可以通過行政復(fù)議和行政賠償兩種手段來保障相對人的合法權(quán)益。

國家可在行政黑名單體系內(nèi)引入行政復(fù)議制度，當(dāng)相對人認(rèn)為行政主體將自己納入政府黑名單損害自身合法權(quán)益的，相對人有權(quán)提出行政復(fù)議，也可要求作出行政行為的上一級行政主管部門申請復(fù)議，通過上級的糾錯功能來保障相對人通過有效手段保障自身的權(quán)益。故可在救濟(jì)機(jī)制中納入行政復(fù)議，完善相對人的救濟(jì)手段。

對于已經(jīng)遭受損害的行政相對人，可以通過行政賠償彌補(bǔ)自己所受到的損失。在《行政賠償法》中對于可賠償事項做了窮盡式列舉，只在對于行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)方面做出了具體規(guī)定——對于行政黑名單造成的聲譽(yù)和社會評價損害并不進(jìn)行賠償。目前，我國正在大力加強(qiáng)信用體系建設(shè)，而行政黑名單制度對相對人最大的影響恰恰是在名譽(yù)、聲譽(yù)方面，故擴(kuò)大和完善行政賠償?shù)馁r償范圍是完善行政黑名單制度救濟(jì)機(jī)制的有效舉措。

五、結(jié)語

在社會信用體系的建設(shè)下，行政黑名單制度有其存在的必要性，但也存在一些問題和難點(diǎn)。如何使行政黑名單與國家征信體系相銜接，就需要不斷地去研究、完善這一制度，使其更好地為我國社會信用體系的良性發(fā)展提供助力。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙旭東.黑名單制度[M].北京：中國法制出版社，2019：32-33.

[2]王鍇.論行政事實行為的界定[J].法學(xué)家，2018（4）：51-65，192-193.

[3]范偉.行政黑名單制度的法律屬性及其控制-基于行政過程論視角的分析[J]．政治與法律，2018（9）：93-104.

[4]王偉.論失信“黑名單”制度的法治化[J].人民法治，2018（21）：43-45.

基金項目：青海民族大學(xué)創(chuàng)新項目，項目名稱：行政黑名單制度的發(fā)展與完善——基于行政過程論視角的分析（項目編號：04M2022050）

作者簡介：孫鵬飛（1997.11- ），男，漢族，遼寧朝陽人，在讀碩士，研究方向：行政法學(xué)。