主觀公權(quán)利與保護(hù)規(guī)范理論在我國的適用分析

[摘要]主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論作為國外判斷行政訴訟中利害關(guān)系的主要依據(jù)，依托“劉廣明案”的裁判文書出現(xiàn)在我國學(xué)者的視野當(dāng)中。不少學(xué)者主張吸收借鑒該域外學(xué)理，法院也常援引該理論作出判決。然而，該理論無法與我國行政訴訟現(xiàn)有制度和司法實(shí)踐相匹配，能否普遍適用值得商榷。

[關(guān)鍵詞]主觀公權(quán)利；保護(hù)規(guī)范理論

主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論的核心是：只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政行為時(shí)的法律規(guī)范，需要考慮和保護(hù)利害關(guān)系人的私人利益時(shí)，該利害關(guān)系人才具有原告資格?！皠V明案”的最高院裁判文書首次闡釋了該理論并且運(yùn)用于我國案件當(dāng)中，各地方法院也在積極探索相關(guān)理論的補(bǔ)充和應(yīng)用。但是，該理論在我國行政訴訟實(shí)務(wù)中引發(fā)了一定的爭議，也并不具有普適性，僅將其作為一種學(xué)術(shù)性探討可能更為妥當(dāng)。

一、行政訴訟利害關(guān)系人的界定標(biāo)準(zhǔn)在我國的發(fā)展歷程

關(guān)于行政訴訟中利害關(guān)系人的原告資格在我國經(jīng)歷了從無到有，最終廣泛采用“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的過程。1982年《民事訴訟法（試行）》頒布，明確表示行政案件適用該法，行政訴訟制度才慢慢孕育并發(fā)展起來，在此之前并沒有行政訴訟原告資格的認(rèn)定依據(jù)。[1]之后的一段時(shí)間內(nèi)，“合法權(quán)益”成為了判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為當(dāng)合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯時(shí)，該權(quán)益受損的公民、法人、其他組織可以提起行政訴訟。標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2000年的行政訴訟法解釋的出臺(tái)，“利害關(guān)系”成為了框定原告訴訟資格的基準(zhǔn)之一，現(xiàn)行《行政訴訟法》也將“利害關(guān)系人”作為標(biāo)準(zhǔn)明確列出。于是，新的問題產(chǎn)生了，利害關(guān)系的定義究竟是什么？怎樣判斷原告有無利害關(guān)系？理論和實(shí)踐中產(chǎn)生了一定的分歧。

總的來說，對(duì)于利害關(guān)系的定義大致可以按照廣義和狹義分為兩類，[2]兩類標(biāo)準(zhǔn)的劃分依據(jù)體現(xiàn)在實(shí)然和應(yīng)然的層面，狹義的“利害關(guān)系”屬于實(shí)然層面，它表明法律關(guān)系在實(shí)際中、在具體的法律條文中怎樣規(guī)定的，就以怎樣的形態(tài)和內(nèi)容呈現(xiàn)，也被稱作為“法律上的利害關(guān)系”；而廣義的“利害關(guān)系”屬于應(yīng)然層面，它是結(jié)合法理、道德等抽象的原則進(jìn)行綜合分析得出的結(jié)果，更多考慮的是法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)怎樣的利害關(guān)系，也被稱作為“法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”。在司法實(shí)踐中，法院大多數(shù)采用的是狹義上的利害關(guān)系，即在法律明文規(guī)定具有利害關(guān)系的情形下當(dāng)事人才能擁有訴權(quán)。

二、主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論在劉廣明案件中的運(yùn)用

2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”的最高院裁判文書中，創(chuàng)新性地引入和闡述了主觀公權(quán)利概念與保護(hù)規(guī)范理論，不少學(xué)者主張行政訴訟第三人的原告資格可以訴諸保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用。

（一）案情簡介及裁判要點(diǎn)

本案中，基本案情和爭議焦點(diǎn)并不復(fù)雜，原告劉廣明與被告張家港市人民政府主要圍繞原告對(duì)被告對(duì)江蘇金沙洲公司作出的通知，原告是否有利害關(guān)系進(jìn)行爭辯。起因是江蘇金沙洲公司取得了張家港市發(fā)展和改革委員會(huì)作出的旅游觀光項(xiàng)目備案的通知，該通知將劉廣明的土地也納入其中。劉廣明得知后認(rèn)為該通知導(dǎo)致自己的承包地被征收，而征收之后也沒有得到合理的補(bǔ)償，因此接連提起行政復(fù)議和行政訴訟。一審和二審法院都認(rèn)為該案件產(chǎn)生實(shí)體影響的利害關(guān)系人是申請(qǐng)人金沙洲公司，劉廣明并非利害關(guān)系人，所以不具有原告資格。

（二）主觀公權(quán)利、反射利益與保護(hù)規(guī)范理論

主觀公權(quán)利概念建立在主觀訴訟的基礎(chǔ)之上，而主觀訴訟與客觀訴訟相對(duì)應(yīng)，兩者的區(qū)分主要體現(xiàn)在訴訟目的方面，主觀訴訟旨在保護(hù)個(gè)人的利益，只有該個(gè)人利益享有者才能提起訴訟；而客觀訴訟主要是為了規(guī)范行政行為的客觀公正或者維護(hù)公共利益，沒有直接利害關(guān)系的一般民眾也可以提起訴訟。在德國公法中，主觀公權(quán)利在主觀訴訟的基礎(chǔ)上產(chǎn)生：原告提起行政訴訟，必要的前提是他認(rèn)為自己的正當(dāng)權(quán)益受到了損害，而該權(quán)利又有法律上明確的規(guī)定予以保護(hù)，這樣他就可以依據(jù)要求法院依據(jù)法律維護(hù)自己的權(quán)利。

與主觀公權(quán)利相反的是反射性利益，若主張自己受到侵犯的利益是反射性利益，則無法成為行政訴訟法上的原告。反射性利益首先由一定的行政行為產(chǎn)生，此類行政行為是國家為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益而做出的，而該行為又恰好使得個(gè)別公民也附帶享受到了利益。實(shí)際上公民因此獲取的利益并不在行政機(jī)關(guān)起初的考量范圍之內(nèi)，也不是法律和法律行為能夠預(yù)見的，公民的訴權(quán)便也無法得到認(rèn)可。

如何區(qū)分主觀公權(quán)利和反射性利益則需要運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論，該理論本質(zhì)上是一種法解釋的方式，尤其是探究如何解釋行政法律行為是否具有“私益保護(hù)性”，即是否涉及對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。在本案中裁判文書中指出：“以行政規(guī)范，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)” [3]。

三、主觀公權(quán)利概念與保護(hù)規(guī)范理論的利與弊

運(yùn)用主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論推斷利害關(guān)系存在與否，具有其理論上的正當(dāng)性，但是從司法的實(shí)際結(jié)果上來看，往往存在對(duì)概念認(rèn)定不清、解釋不夠充分等問題，需要理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)一步填補(bǔ)理論空白、豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將域外成果進(jìn)一步“本土化”。

（一）納入的意義

在此前以“不利影響”作為識(shí)別依據(jù)的時(shí)期，對(duì)于個(gè)人的何種權(quán)益應(yīng)當(dāng)被納入保護(hù)范圍，一直以來都未曾達(dá)成普遍共識(shí)?！缎姓V訟法》和相關(guān)司法解釋中主要采取列舉的方式明確范圍，缺點(diǎn)在于相當(dāng)一部分利害關(guān)系人的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)因?yàn)闆]有納入被《行政訴訟法》和司法解釋的保護(hù)范圍而得不到應(yīng)有的救濟(jì)。保護(hù)規(guī)范理論的提出便打破了這種列舉式權(quán)利的局限性，提供了一種概括性的認(rèn)識(shí)論和方法論。如果當(dāng)事人訴請(qǐng)的權(quán)利在行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)被合理地考量、且具有被侵害的可能性，那么其訴權(quán)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)可。只要滿足上述條件，就能增加實(shí)體請(qǐng)求權(quán)被納入訴訟的可能，實(shí)體請(qǐng)求權(quán)與訴權(quán)之間的聯(lián)系也更加緊密。

正如前文所述，主觀公權(quán)利以主觀訴訟為基礎(chǔ)，而區(qū)分主觀訴訟和客觀訴訟，就涉及到我國的行政訴訟目的究竟是以救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利為導(dǎo)向，還是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)和監(jiān)督為導(dǎo)向。在國家倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，行政訴訟更多考慮維護(hù)原告的合法權(quán)益具有現(xiàn)實(shí)意義上的邏輯和理性。因此，如果在主觀訴訟的背景下保護(hù)主觀公權(quán)利，能夠拓寬公法保障的權(quán)益范圍，讓更多的合理權(quán)益得到考量和尊重。

（二）存在的沖突

1.加大了利害關(guān)系辨別的復(fù)雜性

既然要引入新的理念用以界定行政訴訟中原告的利害關(guān)系，就意味著該理論既要在概念上具備先進(jìn)性，又要在實(shí)踐中具備應(yīng)用性。在理論上，主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論不能成為合理解釋利害關(guān)系的客觀標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)范是客觀性存在，對(duì)法律規(guī)范的理解則是主觀性的，在法律規(guī)范沒有明確指出的情況下，幾乎難以證明行政機(jī)關(guān)需要考慮哪些人的利益，在實(shí)踐當(dāng)中也不具有效率性。有學(xué)者認(rèn)為主觀公權(quán)利理論可以避免用列舉式對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行限縮性的解釋，而在該案例中，法院在證明利害關(guān)系的時(shí)候也同樣采取了列舉的方式來證明行政機(jī)關(guān)依據(jù)的各個(gè)法律規(guī)范中都不需要考慮劉廣明的利益。因此，在實(shí)務(wù)操作上，為了證明有無利害關(guān)系需要查詢更多的法律依據(jù)，法院審查時(shí)也需要衡量各個(gè)法律規(guī)范之間可能存在的沖突，反而不利于訴訟的進(jìn)行。

2.缺失了主觀訴訟的理論基礎(chǔ)

主觀公權(quán)利和反射利益體現(xiàn)在《德國基本法》第19條第4款，該條直接明確指出人民的主觀權(quán)利受到行政訴訟制度的保護(hù)，提起訴訟需要個(gè)人權(quán)利受到損害，奠定了主觀公權(quán)利的法律基礎(chǔ)。而探究我國行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)，體現(xiàn)在《憲法》第41條上規(guī)定的對(duì)國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，德國的法條中直接出現(xiàn)了“主觀權(quán)利”的詞匯，并且將保護(hù)個(gè)人利益作為行政訴訟的目標(biāo)；而我國《憲法》中并沒有相似的詞匯，無法直接予以該理論以基礎(chǔ)，也無法依據(jù)《憲法》第41條間接推斷出我國以維護(hù)私權(quán)利作為行政訴訟的主要目的，從該條文的價(jià)值理念來看，主要是賦予了人民基本的申訴、檢舉和控告權(quán)，用人民的權(quán)利來監(jiān)督國家的公權(quán)力，個(gè)人權(quán)利在事實(shí)上是否受損并非是絕對(duì)的構(gòu)成要素。

3.限制了個(gè)人的積極能動(dòng)作用

在運(yùn)用主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論的過程中，個(gè)人法律地位的積極性和能動(dòng)性將會(huì)受到一定的打擊。利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)從“不利影響”到“主觀公權(quán)利”，意味著法院在審查原告資格時(shí)的關(guān)注點(diǎn)將從個(gè)人本身受行政行為的影響，轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)作出行為時(shí)的相關(guān)考量。但是依據(jù)我國當(dāng)前的國情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，對(duì)政府依法行政的監(jiān)督和制約需要更多個(gè)人的努力和參與，《憲法》中規(guī)定了人民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利，在相關(guān)行政法律法規(guī)中也有對(duì)投訴舉報(bào)人權(quán)利的支持。這些規(guī)定賦予了個(gè)人發(fā)揮自己共同建設(shè)社會(huì)主義國家的空間，也是貫徹人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。完善法律制定和執(zhí)行要求實(shí)現(xiàn)與公民的良性互動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)公民在提升行政活動(dòng)合理性與合法性中的地位。

4.導(dǎo)致了理論運(yùn)用的模糊性

在長期以來采納保護(hù)規(guī)范理論的德國，關(guān)于如何判斷法律規(guī)范是否需要考慮個(gè)人利益的問題上，經(jīng)歷了從舊規(guī)范理論到新規(guī)范理論的發(fā)展階段。[4]舊規(guī)范理論時(shí)期，判斷標(biāo)準(zhǔn)與立法者的意志息息相關(guān)；而新規(guī)范理論時(shí)期則是一種更加具有綜合性的判斷，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的保護(hù)目的不僅是絕對(duì)地從立法者的角度出發(fā)，而是從“整體的規(guī)范構(gòu)造以及制度性的框架條件下獲得”[5]。這種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是對(duì)法律的解讀不同，究其根本在于法的解釋本就具有多元化和不確定性的特征。 在法解釋理論較為先進(jìn)的德國，保護(hù)規(guī)范理論的適用尚處于變化和爭議當(dāng)中，那么將其引入毫無理論基礎(chǔ)的我國將更加舉步維艱。這種解釋的方法需要司法人員具備一定的理論儲(chǔ)備和嫻熟的司法解釋技巧，否則司法水平的層次不齊會(huì)影響到個(gè)案的裁判結(jié)果。

四、結(jié)語

“劉廣明案”將主觀公權(quán)利概念與保護(hù)規(guī)范理論帶入我國行政法學(xué)者的視野中，是一次嶄新的嘗試和突破，為解釋行政訴訟中的利害關(guān)系提供了新的角度。主觀公權(quán)利概念以及保護(hù)規(guī)范理論必然存在自身的理論價(jià)值和意義，但是作為外國的一種學(xué)說，在我國因?yàn)橐粋€(gè)具體的案例橫空出世顯然沒有辦法找到合適的生存土壤，并且也不適應(yīng)我國的政治體制和行政實(shí)踐；同時(shí)需要法官具有極高的研究能力和法律素養(yǎng)，也需要行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政法律法規(guī)有深刻的認(rèn)知；因此并不適合推廣運(yùn)用。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃學(xué)賢.行政訴訟原告資格若干問題探討[J].法學(xué)，2006（08）：3-11.

[2]張擴(kuò)振.論行政訴訟原告資格發(fā)展之歷程與理念轉(zhuǎn)換[J].政治與法律，2015（08）：87-95.

[3]劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書，（2017）最高法行申169號(hào).

[4]成協(xié)中.保護(hù)規(guī)范理論適用批判論[J].中外法學(xué)，2020，32（01）：88-103.

[5]趙宏.保護(hù)規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用[J].法學(xué)家，2019（02）：7.

作者簡介：張欣煜（1999.4-），女，漢族，江蘇常州人，研究生在讀，研究方向：法務(wù)會(huì)計(jì)。