內(nèi)控視角下高職院校預(yù)算績效管理一體化體系構(gòu)建

鄭海軍

摘 要：高職院校作為全額撥款事業(yè)單位，在新時(shí)代財(cái)政改革進(jìn)程中，需要持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，提升績效意識(shí)，將預(yù)算和績效有效融合，提高資源配置效率，確保高職院校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。立足高職院校預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀，提出在內(nèi)控視角下加強(qiáng)預(yù)算績效管理，構(gòu)建高職院校預(yù)算績效一體化體系。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理；一體化體系；高職院校

Building an Integrated Budget Performance Management Systemin Higher Vocational Colleges from the Perspective of Internal Control

Zheng Haijun

（Baotou Vocational & Technical College，Planning and Finance Department，Inner Mongolia，Baotou 014035）

Abstract：Higher vocational colleges，as full-funding public institutions，need to continually strengthen budget management and enhance performance awareness amidst the financial reforms of the new era.By effectively merging budget and performance，these institutions can enhance resource allocation efficiency，ensuring the smooth realization of the long-term development goals of higher vocational colleges.Based on the current status of budget performance management in higher vocational colleges，this study proposes strengthening budget performance management from the perspective of internal control and building an integrated system for budget performance in higher vocational colleges.

Key words：Budget Performance Management;Integrated System;Higher Vocational College

近年來，各行各業(yè)對(duì)技術(shù)技能人才的需求越來越緊迫，職業(yè)教育的重要地位和作用越來越凸顯。新頒布的《職業(yè)教育法》，以法律形式明確了職業(yè)教育與普通教育具有同等重要地位，職業(yè)教育類型定位、現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)、技能型社會(huì)建設(shè)、推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展意見等國家戰(zhàn)略安排，將帶來職業(yè)教育的深刻變革和加速發(fā)展，政策機(jī)遇空前。職業(yè)教育領(lǐng)域順勢而為開展了一系列重大改革，提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃、“雙高”建設(shè)、職業(yè)本科建設(shè)等將職業(yè)教育帶入重要發(fā)展紅利期。作為重要組成的高職院校要抓住職業(yè)教育發(fā)展前景廣闊、財(cái)政投入持續(xù)增加的有利時(shí)機(jī)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，合理配置使用資金，實(shí)現(xiàn)支出效率和效果的雙提升。

一、高職院校在內(nèi)控視角下實(shí)施預(yù)算績效管理的必要性

2014年行政事業(yè)單位開始實(shí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。2020年10月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》中對(duì)內(nèi)部控制更為重視，明確要求各單位在預(yù)算執(zhí)行中要建立健全內(nèi)部控制機(jī)制。因此，高職院校開展預(yù)算績效管理工作，必須以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照工作流程規(guī)范執(zhí)行，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，確保內(nèi)部控制發(fā)揮作用，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作邁上新臺(tái)階。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一場深刻的歷史性變革，其重要意義不言而喻。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布以來，各地緊跟改革步伐，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念深入人心，客觀上要求高職院校改革現(xiàn)有資金分配模式，提高資源配置效率和使用效益。同時(shí)，相關(guān)改革配套政策的陸續(xù)出臺(tái)，也為高職院校實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化提供了實(shí)施依據(jù)，高職院校要充分利用這一有利契機(jī)，以績效為導(dǎo)向，將績效理念和管理方法融入預(yù)算管理之中，提高績效水平，為高職院校實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平現(xiàn)代化提供助力。

二、高職院校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

一直以來，高職院校積極落實(shí)財(cái)政預(yù)算管理制度改革要求，取得了一定的成效，但由于高職院校財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，精細(xì)化程度不高，保障機(jī)制不健全，使得預(yù)算績效在推進(jìn)過程中不同程度的存在“兩張皮”現(xiàn)象。

（一）財(cái)務(wù)管理與配保機(jī)制方面的問題

就高職院校財(cái)務(wù)管理層面而言，實(shí)施全面預(yù)算績效管理配套保障機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是實(shí)施環(huán)境不佳。高職院校預(yù)算績效管理工作相對(duì)起步較晚，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)沒有充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效管理工作的重要性，沒有將其單獨(dú)納入黨政工作要點(diǎn)，沒有在校內(nèi)進(jìn)行宣傳動(dòng)員，沒有單獨(dú)成立職能部門從事相關(guān)工作。在績效評(píng)價(jià)過程中，資金使用部門對(duì)績效評(píng)價(jià)存在誤解，認(rèn)為績效管理不僅浪費(fèi)時(shí)間，而且增加了部門工作量，沒有實(shí)際意義，這些都使得全面預(yù)算績效管理工作推進(jìn)困難。

二是制度流程不健全。目前，高職院校的預(yù)算績效管理流程和制度處于探索階段，還沒有完善的操作規(guī)程和實(shí)施方案，沒有成型的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，也沒有細(xì)化的評(píng)價(jià)過程管理細(xì)則，只是財(cái)務(wù)部門按照財(cái)政文件要求對(duì)涉及的財(cái)政性資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，績效管理工作缺乏制度保障。

三是信息化程度不高。由于績效管理實(shí)施時(shí)間短，相應(yīng)的制度流程不完善，高職院校尚未實(shí)現(xiàn)績效管理信息化，存在與預(yù)算管理脫節(jié)現(xiàn)象。同時(shí)學(xué)院內(nèi)部相關(guān)數(shù)據(jù)信息不能共用共享，信息不暢通，導(dǎo)致績效管理效率低下。

四是專業(yè)性人才缺乏。高職院校沒有專門的預(yù)算績效管理部門，也沒有專業(yè)的工作人員，目前財(cái)政部門要求的績效評(píng)價(jià)工作大多由財(cái)務(wù)人員完成。由于預(yù)算績效管理工作專業(yè)性比較強(qiáng)，而財(cái)務(wù)人員績效管理專業(yè)知識(shí)不夠，無法勝任預(yù)算績效管理工作。

（二）預(yù)算績效與業(yè)務(wù)開展方面的問題

就預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)層面而言，預(yù)算績效工作進(jìn)展較慢，還處于對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行評(píng)價(jià)階段，沒有對(duì)單位（部門）進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，對(duì)相關(guān)政策的評(píng)價(jià)更是無從談起。目前開展的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)，也存在一定的問題。主要有以下幾個(gè)方面。

一是預(yù)算編制與績效目標(biāo)脫節(jié)。高職院校項(xiàng)目資金大多在年中以文件的形式下?lián)?，?cái)政部門對(duì)資金計(jì)劃上報(bào)時(shí)間要求比較緊。為及時(shí)上報(bào)，項(xiàng)目存在可行性研究不充分，績效目標(biāo)不明晰，評(píng)價(jià)指標(biāo)難以細(xì)化量化，預(yù)算編制不精細(xì)，與績效目標(biāo)不契合等問題，影響后續(xù)績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)工作的開展。

二是項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，運(yùn)行監(jiān)控不到位。受傳統(tǒng)“重申報(bào)、輕管理”思想影響，對(duì)進(jìn)入實(shí)施階段項(xiàng)目的管理重視程度不夠，建設(shè)過程控制乏力，監(jiān)控缺失。主要表現(xiàn)在：預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、調(diào)整頻繁，建設(shè)內(nèi)容隨意更改、實(shí)施進(jìn)度滯后，項(xiàng)目建設(shè)缺乏監(jiān)督指導(dǎo)，建設(shè)成果不佳。

三是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)與否，會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生直接影響。現(xiàn)階段，高職院校未能形成系統(tǒng)、科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在績效評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取比較隨意，評(píng)價(jià)結(jié)果公正性及實(shí)用性不足。

四是績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺失。目前，高職院校只是按照財(cái)政部門的要求對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，沒有對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果加以反饋整改，也沒有具體的問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)職能部門和人員的工作積極性，無法將預(yù)算績效應(yīng)用落到實(shí)處。

三、內(nèi)控視角下高職院校預(yù)算績效一體化體系構(gòu)建

高職院校在預(yù)算績效管理過程中，需要以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，將績效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過程，將績效管理實(shí)質(zhì)性嵌入到預(yù)算管理每一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，構(gòu)建高職院校預(yù)算績效管理一體化體系（見圖1）。

（一）構(gòu)建基礎(chǔ)

內(nèi)部控制是預(yù)算績效一體化得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，高職院校要結(jié)合自身業(yè)務(wù)性質(zhì)及預(yù)算績效管理特點(diǎn)，針對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是涉及權(quán)力集中的關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，將內(nèi)部控制要求嵌入預(yù)算績效管理流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)工作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（二）構(gòu)建原則

一是科學(xué)規(guī)范。在財(cái)政部門和主管部門制定的法規(guī)制度框架之內(nèi)，建立健全高職院?？冃Ч芾碇贫龋晟瓶冃繕?biāo)、執(zhí)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等管理流程，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際科學(xué)合理設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)學(xué)院預(yù)算績效管理向“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信”方向發(fā)展。

二是公開透明。依據(jù)信息公開原則，將項(xiàng)目建設(shè)情況、績效評(píng)價(jià)結(jié)果等預(yù)算績效信息通過校園網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)予以公開，自覺接受監(jiān)督，促使相關(guān)部門積極完成績效目標(biāo)，進(jìn)一步提高資金使用效益。

三是約束有力。建立責(zé)任約束制度，明確各個(gè)部門的預(yù)算績效管理職責(zé)，清晰界定權(quán)責(zé)邊界。健全激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌能力，優(yōu)化預(yù)算管理流程，調(diào)動(dòng)職能部門的工作積極性和主動(dòng)性。

四是合理可行。預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建要經(jīng)過充分調(diào)研和論證，符合高職院校的客觀實(shí)際，制定的績效管理制度和流程便于執(zhí)行，設(shè)置的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)結(jié)果能夠全面真實(shí)反映項(xiàng)目情況。

（三）保障機(jī)制

一是優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境。為了保障預(yù)算績效管理工作的順利開展，必須優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境。首先要提高學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算績效管理意識(shí)，讓領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施預(yù)算績效管理的重要意義，需要自上而下推動(dòng)，需要將預(yù)算績效管理工作納入學(xué)院黨政工作要點(diǎn)，作為工作任務(wù)下發(fā)到相關(guān)部門，提高職能部門對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度。其次要成立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)算績效的日常管理及推動(dòng)實(shí)施，為有序開展預(yù)算績效管理工作提供運(yùn)行保障。第三要加大對(duì)相關(guān)政策的宣傳力度，為預(yù)算績效管理的全面實(shí)施營造良好的環(huán)境氛圍。

二是完善管理制度。高職院校要依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，加快制定和完善本單位的預(yù)算績效管理制度，與單位其他管理制度銜接融合，形成完整的制度體系。首先要將預(yù)算、績效工作結(jié)合，制定完善的制度流程及實(shí)施細(xì)則，確保預(yù)算績效工作有據(jù)可依。其次要以制度的形式明確校內(nèi)各部門的職責(zé)和權(quán)力，明確績效評(píng)價(jià)的激勵(lì)與約束措施，從正反兩個(gè)方面調(diào)動(dòng)職能部門和職工工作熱情。

三是建立信息平臺(tái)。信息化建設(shè)在預(yù)算績效管理過程中必不可少。首先高職院校要以政府會(huì)計(jì)改革為契機(jī)，以內(nèi)部控制建設(shè)為基礎(chǔ)，建設(shè)預(yù)算與績效深度融合的一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)二者在系統(tǒng)中的有效銜接。其次將學(xué)院財(cái)務(wù)、科研、資產(chǎn)、學(xué)生、人事、審計(jì)等各部門獨(dú)立的系統(tǒng)接入預(yù)算績效管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高數(shù)據(jù)獲取的全面性及精確性。

四是培養(yǎng)專業(yè)人才。高質(zhì)量的預(yù)算績效管理工作，需要加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。首先要充分利用高職院校師資和人員優(yōu)勢，將具有一定經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)、軟件等方面知識(shí)功底和管理經(jīng)驗(yàn)的人才吸納到預(yù)算績效管理隊(duì)伍中，采用“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”的方式有針對(duì)性地開展理論培訓(xùn)及實(shí)踐指導(dǎo)，使其能夠夯實(shí)理論基礎(chǔ)、提高實(shí)踐能力，為預(yù)算績效管理工作提供更多的思路、方法。其次要建立包括校內(nèi)和校外專家在內(nèi)的績效管理專家?guī)?，為高職院校在完善制度、?yōu)化流程、項(xiàng)目入庫、績效評(píng)價(jià)等方面提供專業(yè)指導(dǎo)，不斷提高預(yù)算績效管理水平。

（四）構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理一體化鏈條

以項(xiàng)目支出為例，結(jié)合高職院校預(yù)算績效業(yè)務(wù)流程中的問題，將預(yù)算與績效管理四環(huán)節(jié)相互融合，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理一體化鏈條，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的“同部署、雙監(jiān)控、共評(píng)價(jià)、強(qiáng)應(yīng)用”。

一是科學(xué)編制預(yù)算，合理設(shè)定績效目標(biāo)。推行以明確績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目庫建設(shè)，遵循“設(shè)立項(xiàng)目有目標(biāo)、設(shè)置目標(biāo)有評(píng)審、評(píng)審?fù)ㄟ^后入庫、入庫項(xiàng)目再預(yù)算”的原則和要求，將項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)審、預(yù)算評(píng)審、立項(xiàng)評(píng)價(jià)等實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)二者無縫銜接。等財(cái)政下?lián)茼?xiàng)目資金后，高職院?？筛鶕?jù)資金使用范圍按照輕重緩急從項(xiàng)目庫中選定項(xiàng)目，有效解決了項(xiàng)目申報(bào)不及時(shí)問題，同時(shí)也為項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)留夠充裕時(shí)間。

二是加快預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化績效監(jiān)控。在項(xiàng)目實(shí)施階段，要做好項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的“雙監(jiān)控”。一是要監(jiān)控項(xiàng)目績效目標(biāo)的完成情況，包括預(yù)計(jì)產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢、預(yù)計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢以及跟蹤服務(wù)對(duì)象滿意度及趨勢。在監(jiān)控過程中，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)量、質(zhì)量、成本、效益、影響、滿意度等方面的指標(biāo)，一旦發(fā)現(xiàn)指標(biāo)有偏離情況，要及時(shí)查找原因，糾正偏差，確保實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。二是要監(jiān)控預(yù)算資金執(zhí)行，時(shí)時(shí)關(guān)注資金的撥付、支出、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等情況，會(huì)同相關(guān)部門及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，加快支出進(jìn)度，確保項(xiàng)目如期完成。

三是制定全面合理的績效評(píng)價(jià)體系。2020年財(cái)政部發(fā)布了《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》，對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，這為高職院校開展績效評(píng)價(jià)工作提供了根本遵循，高職院校預(yù)算績效管理部門可根據(jù)評(píng)價(jià)需要，結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際，組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，分類別設(shè)置通用指標(biāo)體系，形成融合預(yù)算和績效兩方面指標(biāo)的指標(biāo)庫，在具體項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)類別直接從指標(biāo)庫中選取相應(yīng)指標(biāo)體系。同時(shí)為提升績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，有條件的高職院?？蓞⒄铡蛾P(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定，引入第三方參與學(xué)院的績效管理工作，進(jìn)一步提升績效工作水平。

四是建立健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)反饋應(yīng)用機(jī)制。在反饋應(yīng)用階段，必須以結(jié)果為導(dǎo)向，將結(jié)果應(yīng)用落到實(shí)處，否則預(yù)算績效管理就失去意義。一是要建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目執(zhí)行部門，限時(shí)對(duì)存在的問題進(jìn)行整改，整改不到位的不得再次申報(bào)項(xiàng)目。二是加強(qiáng)對(duì)績效管理工作進(jìn)行監(jiān)督考核。將預(yù)算績效結(jié)果納入部門和個(gè)人考核體系。對(duì)部門而言，績效評(píng)價(jià)結(jié)果比較好的，在部門年終考核中獲得相應(yīng)的分值，并且在下一年度項(xiàng)目和部門預(yù)算資金安排上優(yōu)先保障；對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果比較差且整改不到位的，一票否決，取消部門年終評(píng)優(yōu)資格，下一年度不再安排同類項(xiàng)目資金。對(duì)個(gè)人而言，在項(xiàng)目建設(shè)及績效管理工作中表現(xiàn)突出的，在評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、績效考核、職稱職務(wù)晉升方面優(yōu)先考慮；對(duì)于表現(xiàn)較差且造成相應(yīng)損失的個(gè)人，嚴(yán)格按照責(zé)任追究制度進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。通過“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)罰結(jié)合”的方式，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)部門和職工履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性，確保預(yù)算績效管理持續(xù)保持良性循環(huán)。

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［3］劉長泉.高校預(yù)算和績效管理一體化實(shí)施路徑探析［J］.財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2021（10）：76-77.

［4］王愛兵.行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策分析—基于預(yù)算管理一體化［J］.西部財(cái)會(huì)，2022（2）：4-6.

（責(zé)任編輯 郭文斌）