制度背后的歷史邏輯

[摘要]近年，通過(guò)對(duì)憲法、組織法、選舉法等憲法性法律的修改，進(jìn)一步凸顯了人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)。解讀我國(guó)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，要研究堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度背后的歷史邏輯，從探索全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的發(fā)展歷程切入，根據(jù)人民代表大會(huì)制度立法演進(jìn)，分析全國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的特點(diǎn)，反映出時(shí)代背景對(duì)制度建設(shè)和發(fā)展的影響，進(jìn)而研究我國(guó)發(fā)展過(guò)程中制度優(yōu)勢(shì)背后的歷史邏輯及法治意義。

[關(guān)鍵詞]制度優(yōu)勢(shì)；全國(guó)人大；組織法；立法沿革；歷史邏輯

人民代表大會(huì)制度是符合我國(guó)實(shí)際情況的“好制度”，是全世界視角下的全新政治制度，是我國(guó)的根本政治制度。制度的落實(shí)載體是全國(guó)和各地方人民代表大會(huì)，全國(guó)人大組織法對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的組織和工作制度提供法律保障，研究人大制度優(yōu)勢(shì)背后的歷史邏輯要從全國(guó)人大組織法立法演變?nèi)胧?。全?guó)人民代表大會(huì)組織法距離1982年制定以來(lái)，39年后首次迎來(lái)修改，其中進(jìn)行了三十八項(xiàng)修改。制度發(fā)展背后反映出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化以及人民權(quán)利的發(fā)展過(guò)程，根據(jù)人民代表大會(huì)制度立法的發(fā)展，將立法歷程分為四個(gè)階段：初始設(shè)計(jì)階段（1949年-1954年）、探索階段（1954年-1982年）、恢復(fù)重建階段（1982年-2021年）、新發(fā)展階段（2021年-）。

一、《共同綱領(lǐng)》時(shí)期初始設(shè)計(jì)階段

新中國(guó)成立之時(shí)，我國(guó)的法律處于宏觀設(shè)計(jì)階段，各項(xiàng)法律需要逐步建立，人民基本權(quán)利義務(wù)的行使方式等都在根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行初始設(shè)計(jì)和建立。在1949年至1954年間，并沒(méi)有關(guān)于“人民代表大會(huì)”的相關(guān)實(shí)踐，在《共同綱領(lǐng)》中針對(duì)人民代表大會(huì)制度初見(jiàn)雛形，這一階段屬于人民代表大會(huì)初始設(shè)計(jì)階段。

（一）初始設(shè)計(jì)階段相關(guān)立法

在1949年的背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨號(hào)召各界人士、團(tuán)結(jié)群眾力量，共同開(kāi)啟協(xié)商建國(guó)的偉業(yè)。在9月，來(lái)自各個(gè)層面的六百多位代表參加了第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。會(huì)上，代表進(jìn)行民主協(xié)商通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》，還通過(guò)了相關(guān)的基礎(chǔ)性法律，[1]這是我國(guó)對(duì)人民行使權(quán)力形式進(jìn)行的初次探索。同年12月4日，為了更好的讓人民行使權(quán)力，通過(guò)了關(guān)于省、市、縣級(jí)的人民代表會(huì)議的組織制度，這三部法律依據(jù)《共同綱領(lǐng)》針對(duì)各層人民代表大會(huì)的組織和召開(kāi)制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。1953年中央人民政府又進(jìn)一步對(duì)代表的選舉制度進(jìn)行了立法，在3月1日公布了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，這部法律確定“全國(guó)人民代表大會(huì)”作為公民行使權(quán)力的方式，是我國(guó)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)的選舉程序規(guī)范化進(jìn)行的首次探索和嘗試?！豆餐V領(lǐng)》作為臨時(shí)憲法的作用，具有指導(dǎo)性作用，其中關(guān)于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容豐富，根據(jù)共同綱領(lǐng)中對(duì)于人民代表大會(huì)制度的規(guī)定，當(dāng)時(shí)主要職權(quán)還在由政治協(xié)商會(huì)議和人民政府來(lái)行使，人民代表大會(huì)制度還處于理論階段，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際價(jià)值。但是，已經(jīng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的選舉程序、各級(jí)人大組織方式等進(jìn)行了初始設(shè)計(jì)。

（二）初始設(shè)計(jì)階段制度的具體實(shí)施

由于建國(guó)初期，我國(guó)對(duì)人民代表大會(huì)制度處于初始設(shè)計(jì)階段，其中對(duì)制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)主要停留在形式上。主要表現(xiàn)在下面兩個(gè)方面，一方面是全國(guó)人民代表大會(huì)工作時(shí)間不長(zhǎng)，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)價(jià)值，在閉會(huì)期間的工作沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)，只能由其他機(jī)構(gòu)完成。另一方面是全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)劃分導(dǎo)致工作形式化。人民代表大會(huì)只在開(kāi)會(huì)期間發(fā)揮作用、行使職權(quán)，閉會(huì)期間由中央人民政府作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使權(quán)力，所以全國(guó)人民代表大會(huì)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力由人民政府來(lái)行使。人民代表會(huì)議的召集程序需要經(jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn)，參會(huì)的代表以及名額分配確定都需要與人民政府和政治協(xié)商會(huì)議共同商定，所以實(shí)質(zhì)的職責(zé)主要由全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議和人民政府來(lái)完成。直至1953年，公布了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，對(duì)人民代表大會(huì)選舉的系列工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，法律公布后展開(kāi)了歷史上第一次全國(guó)范圍普選，是制度初級(jí)設(shè)計(jì)階段的一大進(jìn)步。

二、制度的探索階段

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和法制建設(shè)的完善，1954年迎來(lái)了第一個(gè)人民代表大會(huì)制度的小高潮，在實(shí)踐中探索發(fā)展，制定了一系列法律和規(guī)定，這一階段屬于人民代表大會(huì)制度的探索階段。

1954年的9月15日至28日，我們迎來(lái)了第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的召開(kāi)，這是關(guān)于人民代表大會(huì)制度的第一次實(shí)踐，具有里程碑式的意義。大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》（即五四憲法），同天，與五四憲法共同起草的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》也公布實(shí)施了。[2]除此之外，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》也隨著全國(guó)組織法的公布而公布實(shí)施。全國(guó)人大組織法的公布實(shí)施奠定了基礎(chǔ)性法律的性質(zhì)，12月21日到25日，全國(guó)政治協(xié)商第二屆第一次會(huì)議舉行。會(huì)上提出第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議已經(jīng)召開(kāi)了，政治協(xié)商會(huì)議不再代行職權(quán)，但是也肯定了政治協(xié)商會(huì)議本身統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。就此，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的性質(zhì)和職權(quán)進(jìn)行了完全的劃分，迎來(lái)了人民代表大會(huì)制度的“小高潮”?！度珖?guó)人大組織法》是第一部關(guān)于全國(guó)人大組織法規(guī)范性的法律，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的巨大進(jìn)步。自1949年初始設(shè)計(jì)制度后到1954年第一次進(jìn)行實(shí)踐，經(jīng)過(guò)這幾年國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度、政治文化制度的確立和完善，我國(guó)對(duì)人民代表大會(huì)制度的具體實(shí)施以及全國(guó)人民代表大會(huì)的召開(kāi)流程摸索出了符合我國(guó)特點(diǎn)的路子，在54年制定的全國(guó)人大組織法中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

三、改革開(kāi)放以后制度的發(fā)展階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)舉行，標(biāo)志著國(guó)家進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，我國(guó)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和制度建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)建設(shè)階段。[3]包括憲法在內(nèi)的各項(xiàng)憲法性法律都跟隨時(shí)代背景的進(jìn)步進(jìn)行重新制定，加快了我國(guó)人民民主和法治建設(shè)的腳步，對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善有著迫切的需求，人民代表大會(huì)的作用得到切實(shí)的發(fā)揮，這一階段屬于制度的發(fā)展階段。

1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)并公布施行了經(jīng)全面修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》（即八二憲法），八二憲法是在五四憲法的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定，參考了五四憲法成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合改革開(kāi)放實(shí)際，也是目前我國(guó)的現(xiàn)行憲法。八二憲法首先將我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)恢復(fù)為“人民民主專(zhuān)政”，強(qiáng)化人民民主原則，擴(kuò)大職權(quán)并對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。此時(shí)，人民代表大會(huì)制度的體系初步建立，形成了以全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為主體、從中央到地方各級(jí)全覆蓋的獨(dú)特體系。公布實(shí)施了1982年《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，[4]本次立法將政府等其他職能機(jī)構(gòu)與全國(guó)人民代表大會(huì)組織劃分開(kāi)，制度建立成熟，此后充分發(fā)揮了作用，展現(xiàn)了制度活力。1987年到1992年，以各級(jí)人民代表大會(huì)（包括村委會(huì)、居委會(huì)）為支持的人民代表大會(huì)制度法律群形成。

四、新時(shí)代下制度的新發(fā)展階段

2020年8月8日，全國(guó)人大常委會(huì)首次通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法（修正草案）》。2021年3月，關(guān)于全國(guó)人大組織法修改的決定通過(guò)，共修改三十八項(xiàng)，本次修改匯聚了三十多年來(lái)人民代表大會(huì)制度實(shí)踐的結(jié)晶，將人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐推向了新的高度和階段。這一階段屬于制度的新發(fā)展階段。

（一）修改的特點(diǎn)和內(nèi)容

本次修改是完成了黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。全國(guó)人民代表大會(huì)制度是上到關(guān)系黨和國(guó)家發(fā)展的制度，下到關(guān)系社會(huì)公民每一個(gè)人日常生活的制度，關(guān)于全國(guó)人大組織法的修改和完善早在加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)中就明確提出，本次修改是符合黨和國(guó)家期盼的，是完成了黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略任務(wù)。[5]

本次修改是緊跟時(shí)代發(fā)展變化的一次修改。這次修改在宏觀思想和具體組織細(xì)節(jié)方面都進(jìn)行了全面修改，結(jié)合了三十多年的實(shí)踐過(guò)程中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合時(shí)代發(fā)展的變化進(jìn)行了完善和修訂。[6]一方面，在1982年制定實(shí)施以來(lái)，隨著實(shí)踐過(guò)程的探索，發(fā)現(xiàn)了一部分規(guī)定在落實(shí)過(guò)程中存在實(shí)施難、程序不符合習(xí)慣等問(wèn)題。在每年大會(huì)的召開(kāi)過(guò)程中，會(huì)議也逐漸摸索出了一套符合我國(guó)實(shí)際情況，符合人們辦事開(kāi)會(huì)習(xí)慣的流程制度，包括在職責(zé)劃分過(guò)程中也存在同樣的問(wèn)題，在這次修改中結(jié)合多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)人大組織法的實(shí)施性，真正做到有法所依、有法必依。另一方面，1982年來(lái)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，全國(guó)人大組織法中的部分條文已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代的需求了，同時(shí)也有些制度需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展增加進(jìn)來(lái)。例如對(duì)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，為了適應(yīng)監(jiān)察制度的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制度要進(jìn)一步進(jìn)行完善，將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為提交議案的主體增加進(jìn)來(lái)。[7]

（二）修改背后的理論支撐

充分體現(xiàn)代表主體地位。修改后的全國(guó)人大組織法對(duì)代表的工作和地位進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，這是對(duì)代表工作的肯定和認(rèn)可，也是鼓勵(lì)代表發(fā)揮職能作用，代表人民，為人民發(fā)聲，將人民關(guān)注和影響人民生活的大事、小事、家常事反映給黨和國(guó)家。我國(guó)代表不是專(zhuān)職制度，大多數(shù)代表是“兼職代表”，這就意味著來(lái)自各個(gè)崗位、各個(gè)層級(jí)的代表，最能發(fā)出人民的聲音，最了解基層群眾的現(xiàn)狀，最理解人民關(guān)注的是什么事，是我國(guó)的一大優(yōu)勢(shì)。但是這種情況也導(dǎo)致在會(huì)議期間，代表的主要業(yè)務(wù)會(huì)受到會(huì)議的影響，這就要求制度要維護(hù)代表的利益、肯定代表的工作和價(jià)值。因此，本次制度的修改是給各位代表打的一劑安心針，充分體現(xiàn)了代表的主體地位，肯定了代表的工作，規(guī)定了在各個(gè)方面對(duì)代表的工作進(jìn)行支持和保障。[8]

對(duì)民主提出更高的要求。全國(guó)人大組織法修訂以來(lái)，“全過(guò)程民主”引發(fā)大家熱議，[9]此概念增加進(jìn)全國(guó)人大組織法標(biāo)志著我國(guó)的民主程度前進(jìn)了一大步，[10]對(duì)全國(guó)人大制度的決議過(guò)程和通過(guò)程序提出了更高的要求，讓全國(guó)人大組織法真正做到為人民服務(wù)，讓全國(guó)人大代表人民的聲音。這就要求從源頭開(kāi)始、在過(guò)程中、結(jié)果中都將人民的聲音和意見(jiàn)充分考慮進(jìn)來(lái)，不僅僅是在結(jié)果上征求民主和發(fā)揮公民的力量，在全流程各個(gè)環(huán)節(jié)都保證民主，讓人民的聲音回響在每一個(gè)文字上。[11]而“全過(guò)程民主”的提出也并不是泛泛之談，“人大代表與人民群眾話家?！钡榷鄠€(gè)案例都在切實(shí)落實(shí)全過(guò)程民主。

五、結(jié)語(yǔ)

全國(guó)人大組織法的發(fā)展歷程也反映了我國(guó)社會(huì)民主的進(jìn)程，也體現(xiàn)了我國(guó)各個(gè)時(shí)期發(fā)展的特點(diǎn)。[12]近年來(lái)，人們對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)組織制度的關(guān)注也越來(lái)越高，全國(guó)人民代表大會(huì)也不再是居于神壇的制度，隨著實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大制度越來(lái)越走進(jìn)人們的生活，解決人民的問(wèn)題，人們對(duì)制度的信任度和依賴(lài)感逐步提高，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治文化生活的穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)制度的每一步完善。梳理和歸納制度背后的歷史邏輯，讓我們更加了解制度在發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，制度在發(fā)展過(guò)程中逐漸形成的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，更好的讓制度為國(guó)家和人民服務(wù)，促進(jìn)法治進(jìn)步。

注釋?zhuān)?/p>

①中國(guó)人大網(wǎng)中公布的第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議議程。

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作者簡(jiǎn)介：曹君嫻（1998.09-），女，河南南陽(yáng)人，漢族，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。