以人民為中心的政策議程設(shè)置：理論闡釋、生成邏輯與實現(xiàn)機制

［收稿日期］2023-08-24

［基金項目］本文為江蘇省社會科學(xué)基金青年項目“江蘇‘放管服改革的政策效能研究”（20ZZC004）和中國博士后基金面上項目“基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的應(yīng)急式議程設(shè)置研究”（2020M671447）的階段性成果

［作者簡介］汪家焰（1989—? ），男，安徽歙縣人，政治學(xué)博士，南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后研究人員。

［摘要］在國家治理的話語體系下，政策議程設(shè)置是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的核心場域?！耙匀嗣駷橹行牡恼咦h程設(shè)置”是以人民為中心的發(fā)展思想在公共政策領(lǐng)域的具體應(yīng)用與實踐展開，在國家治理中發(fā)揮著人民利益表達、政策問題識別、決策共識凝聚等重要治理功能。作為一種“完成式”，以人民為中心的政策議程設(shè)置的生成與發(fā)展，經(jīng)歷了從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”的價值理念升華的歷史邏輯，從“人民同意”到“人民滿意”的合法性構(gòu)建的理論邏輯，從“局部”到“全過程”的人民主體地位確立的實踐邏輯。作為一種“進行式”，以人民為中心的政策議程設(shè)置還應(yīng)當(dāng)在治理話語層面，遵循科學(xué)化、民主化和法治化的基本思路，進一步建構(gòu)完善以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責(zé)任追究機制，更好地實現(xiàn)其治理效能的轉(zhuǎn)化。

［關(guān)鍵詞］以人民為中心；政策議程設(shè)置；國家治理；全過程人民民主

［中圖分類號］D035? ［文獻標(biāo)識碼］A? ［文章編號］1003-7608（2023）06-0069-10

一、問題提出與研究回顧

政策議程設(shè)置是指社會問題被界定為政策問題并納入黨和國家決策議事日程的過程，它是國家治理體系中決策權(quán)力運行最真實的呈現(xiàn)，也是一個容易被忽視的重要因素。2022年10月16日，黨的二十大報告提出了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的使命任務(wù)。為此，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！皥猿秩嗣裰黧w地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”［1］。從公共政策過程的視角來看，在國家治理的實踐過程中，政策議程設(shè)置是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，通過政策議程設(shè)置的民主化運行，實現(xiàn)人民利益表達與政府決策回應(yīng)之間的有效互動，進而將人民的根本利益和對美好生活的向往及時吸納進國家治理的決策議程，保障人民在國家治理中的主體地位。隨著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)這一新時代新征程的開啟，人民日益增長的美好生活需要將對黨和國家決策科學(xué)化、民主化和法治化發(fā)展提出更高要求。就此而言，亟須在以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)下，堅持問題導(dǎo)向的原則，探究政策議程設(shè)置的治理意涵及創(chuàng)新空間。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于政策議程的研究文獻已經(jīng)很豐富，但直接圍繞以人民為中心的政策議程設(shè)置研究尚不多見，相關(guān)研究主要散見于中國政策議程設(shè)置的發(fā)展和經(jīng)驗研究之中。歸納起來，主要集中在以下方面：一是對中國政策議程設(shè)置的經(jīng)驗總結(jié)。中國政策議程設(shè)置經(jīng)過70余年的發(fā)展，積累了許多成功經(jīng)驗，逐漸實現(xiàn)了由“封閉式”到“開放式”的民主化轉(zhuǎn)型［2］，并將進一步在以人民為中心的基調(diào)上形成與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的政策議程設(shè)置模式［3］。二是政策議程設(shè)置的回應(yīng)性研究?；貞?yīng)性對于民主的重要性不言而喻，它連接著公民與權(quán)威決策的過程［4］，制度化的政策回應(yīng)機制是影響政府議程回應(yīng)性的關(guān)鍵變量，人大和政協(xié)兩大制度性機構(gòu)在某些政策領(lǐng)域可以促進政策聯(lián)盟的形成，進而推動政府決策回應(yīng)［5］。在當(dāng)前環(huán)境下，隨著社會轉(zhuǎn)型和政策挑戰(zhàn)的快速積聚，各級政府決策者面臨的社會壓力空前增大，政府為了迅速回應(yīng)一些突發(fā)事件或嚴(yán)重的社會問題而迅速啟動某項政策議程，由此形成一種回應(yīng)式議程設(shè)置模式［6］，但這種以“決策刪減”為典型特征的議程設(shè)置模式也容易造成偏離公眾利益、政策科學(xué)性弱化、政策結(jié)果不確定等負面影響［7］。三是從協(xié)商民主的視角探究政策議程設(shè)置的優(yōu)化思路。協(xié)商民主的價值理念和制度特性與政策議程設(shè)置具有高度契合性，有助于推進政策議程設(shè)置民主化效能的提升［8］。

可以看出，學(xué)界對政策議程設(shè)置的民主性、回應(yīng)性問題作了很好的探索，但更多的是將政策議程設(shè)置作為政策過程的一個環(huán)節(jié)展開探討，很少將政策議程設(shè)置當(dāng)作一種治理工具進行研究，聚焦于“制度話語”層面的闡釋較多，而聚焦于“治理話語”層面的研究尚不足。以人民為中心的政策議程設(shè)置是將政策議程設(shè)置置于國家治理的話語體系中，探究政策議程設(shè)置作為維護和實現(xiàn)人民根本利益的治理工具的可能性。這無論是對于推進政策議程設(shè)置研究的理論話語創(chuàng)新，還是對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義。

二、以人民為中心的政策議程設(shè)置理論闡釋

作為“對全社會的價值所作的權(quán)威性分配”［9］的公共政策，其合法性和有效性的基礎(chǔ)均來自人民在國家治理與公共政策實踐中的獲得感和滿意度。正如馬克思所說，“‘價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”［10］。公共政策作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家最重要的工具，其核心功能就是以人民利益為導(dǎo)向，有效回應(yīng)并解決人民群眾急難愁盼的問題。從公共政策過程的周期性維度來考察，國家治理的實踐活動總是始于以人民利益表達為基礎(chǔ)的政策問題建構(gòu)和議程設(shè)置，這是決定國家治理能否體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力的前置性條件，也是整個國家治理活動合法性和有效性的基礎(chǔ)。顯而易見，“國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個典型領(lǐng)域，即是中國政策議程設(shè)置話語的選擇和構(gòu)建”［3］。因此，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，對政策議程設(shè)置進行理論話語建構(gòu)，是準(zhǔn)確回答“作為一種治理工具的政策議程設(shè)置何以可能”這一基礎(chǔ)性問題，進而發(fā)現(xiàn)政策議程設(shè)置的治理功能優(yōu)勢所必須做的知識性準(zhǔn)備。

（一）以人民為中心的政策議程設(shè)置的概念框架及其內(nèi)涵闡釋

如果遵從“問題導(dǎo)向”的解釋路徑，政策議程設(shè)置實際上是決策者不斷篩選公共問題予以回應(yīng)和解決的過程。按照這一邏輯，本文提出“以人民為中心的政策議程設(shè)置”的概念框架（見圖1），即政府決策者遵循“以人民為中心”的決策理念，主動識別人民利益訴求，精準(zhǔn)篩選出能夠真實反映人民利益訴求的政策問題，科學(xué)配置有限的決策注意力回應(yīng)人民利益訴求，實現(xiàn)政府議程（Governmental Agenda）和公眾議程（Public Agenda）之間的動態(tài)平衡。其中，“人民利益表達”和“政府決策回應(yīng)”是兩個關(guān)鍵變量?！叭嗣窭姹磉_”考察人民群眾能否以適當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩秸鎸嵄磉_自己的利益訴求，它關(guān)乎公眾議程進入政府議程的科學(xué)性和真實性；“政府決策回應(yīng)”考察決策者能否運用制度化機制有效識別并回應(yīng)人民利益訴求，它關(guān)乎政府議程回應(yīng)公眾議程的合法性和有效性。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的情境下，以人民為中心的政策議程設(shè)置應(yīng)該具備這樣的特征：決策者能夠不斷地對廣大人民群眾的選擇做出政治上一視同仁的積極響應(yīng)?；蛘哒f，民主政治在一定程度上和人民表達其政策偏好的能力以及使政府響應(yīng)這些偏好有著很大的關(guān)系。有公共政策學(xué)家則進一步指出，“和偏好的滿足一樣，民主績效的標(biāo)準(zhǔn)還包括對問題的辨識和解決”［11］。由此可見，“偏好—滿足”（Preference-Satisfaction Approach）與“問題—解決”（Problem-Solving Approach）是民主政治的兩個不同的評判標(biāo)尺，也構(gòu)成了以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心內(nèi)涵。一方面，從“偏好—滿足”的角度來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心要義是要準(zhǔn)確識別人民群眾的不同利益訴求和政策偏好，并通過制定精準(zhǔn)性的公共政策予以回應(yīng)和滿足；另一方面，從“問題—解決”的角度來說，以人民為中心的政策議程設(shè)置的核心使命就是要準(zhǔn)確找到需要解決的公共問題，并通過政策問題的精準(zhǔn)建構(gòu)和政策方案的科學(xué)設(shè)計予以有效解決。二者相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成以人民為中心的政策議程設(shè)置的“一體兩面”。

（二）以人民為中心的政策議程設(shè)置的治理功能

根據(jù)上述理論闡釋，以人民為中心的政策議程設(shè)置可以成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效工具，并在國家治理實踐中發(fā)揮多重治理功能。

第一，人民利益表達功能。公共政策過程實質(zhì)上就是一個人民利益表達和利益實現(xiàn)的過程。政策議程設(shè)置處于整個公共政策過程的最前端，是最接近人民群眾的政策環(huán)節(jié)。以人民為中心的政策議程設(shè)置強調(diào)決策者傾聽社會上各種不同的利益需求和政策訴求，是決策者與多元利益主體進行溝通交流的最佳時機。因為，在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，尤其是公眾議程向政府議程發(fā)展的過程中，不是要討論做什么決策和如何決策，而是要討論就什么問題做決策，它更大意義上是一個公民權(quán)利實現(xiàn)的過程。由此，人民群眾可以在決策公開的場域中，更為自由地充分表達自己的真實利益訴求，以引起決策者的注意，為政府決策奠定最基本的民意基礎(chǔ)。

第二，政策問題識別功能。從政府決策者的角度來看，政策議程設(shè)置的過程實際上也是決策者對政策問題進行識別確認(rèn)的過程。依據(jù)“問題—解決”路徑評判，民主的政府需要決策者運用一定的治理技能和手段準(zhǔn)確識別真正需要解決的政策問題。因此，準(zhǔn)確的政策問題識別是民主科學(xué)決策的一個重要前提條件。不過，問題識別是一個“技術(shù)活”，需要決策者具備相應(yīng)的洞察能力和辨別能力，扮演好利益表達輸入政治決策系統(tǒng)的“把關(guān)人”（Gate Keeping）角色。在以人民為中心的政策議程設(shè)置過程中，一方面決策者可以在與廣大人民群眾接觸的過程中了解廣泛存在于人民群眾當(dāng)中的急難愁盼問題，另一方面又可以通過與具備專業(yè)知識的政策專家互動來辨別真正需要解決的問題，從而準(zhǔn)確識別政策問題，采取及時恰當(dāng)?shù)恼呋貞?yīng)行動。

第三，決策共識凝聚功能。共識是現(xiàn)代民主政治有序運行的基礎(chǔ)性條件。作為民主政治與公共政策研究中的一個重要概念，共識包含以下三層含義：“第一，共識被看作一種政治運作方法，其特點是通過妥協(xié)來尋求相互沖突的利益之間的調(diào)和；第二，共識是指對社會中普遍接受的基本原則和信仰系統(tǒng)的一致意見，換言之，是針對某些緊迫的公共政策議題的一致意見；第三，共識也被認(rèn)為是相互競爭的利益群體通過博弈所達至的平衡”［12］。以人民為中心的政策議程設(shè)置除了為廣大人民群眾提供一個利益表達的平臺，同時也為大家提供了一個溝通互動的平臺。持有不同利益訴求的個體可以公開地進行互動討論，正是在討論與商量的過程中實現(xiàn)偏好的相互碰撞，并通過平等理性的交流、說服、妥協(xié)，實現(xiàn)個體利益偏好的轉(zhuǎn)變，在相互尊重對方利益訴求中求同存異，最大限度增進決策共識。

以黨的二十大報告起草過程為例，可以集中觀察以人民為中心的政策議程設(shè)置在國家治理中所發(fā)揮的功能優(yōu)勢。黨的二十大報告起草過程就是一次關(guān)系到未來五年以及更長時間黨和國家發(fā)展的重大決策過程，也是踐行全過程人民民主的一次生動體現(xiàn)。黨的二十大報告的整個起草過程歷時8個月，成立專門的文件起草組，習(xí)近平親自擔(dān)任組長，先后召開四次全體會議，中央政治局及其常委會也召開多次會議審議黨的二十大報告送審稿和決議稿，經(jīng)歷了確定報告議題、課題調(diào)查研究、廣泛征求意見、集中完善定稿等前后銜接、交叉并行的環(huán)節(jié)。報告起草過程充分體現(xiàn)了黨和國家決策體制中的民主集中制原則與問題導(dǎo)向原則，充分彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。按照以人民為中心的政策議程設(shè)置的運行邏輯來看，黨的二十大報告的起草與落實過程就是一個發(fā)現(xiàn)、識別人民需要解決的問題，并將這些問題建構(gòu)為政策問題，進而上升為黨和國家重大決策議程，最后通過一項項具體的政策方案予以落實，回應(yīng)和解決人民需求的過程。

三、以人民為中心的政策議程設(shè)置生成邏輯

中國共產(chǎn)黨成立100余年和新中國成立70余年來，以人民為中心的政策議程設(shè)置是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民在持續(xù)探索中逐漸形成的。厘清以人民為中心的政策議程設(shè)置生成邏輯，是進一步更好運用這一國家治理工具的基本前提。

（一）從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”：政策議程設(shè)置價值理念升華的歷史邏輯

人民是歷史的創(chuàng)造者，也是歷史發(fā)展的主體，發(fā)展的成果也應(yīng)由人民共享。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中就曾說過：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)……這些就是我們的出發(fā)點?！保?3］改革開放以后，隨著工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，鄧小平指出：“社會主義財富屬于人民，社會主義的致富是全民共同致富?！保?4］黨和國家的一切工作都圍繞著如何使廣大人民群眾脫離貧窮、走向富裕而展開。“三個代表”重要思想提出后，“代表最廣大人民的根本利益”更是成為黨和國家工作的首要準(zhǔn)則，江澤民強調(diào)，“我們講政治，離不開人民群眾。實現(xiàn)、維護和發(fā)展人民群眾的利益，始終是我們最大最重要的政治”［15］。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重要思想和建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)，他指出：“堅持以人為本，就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展……讓發(fā)展成果惠及全體人民?！保?6］黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進一步提出了以人民為中心的發(fā)展思想。“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”［17］?？梢?，在歷代中國共產(chǎn)黨人的持續(xù)探索中，“人民”始終是黨執(zhí)政理念的核心構(gòu)成要素，并實現(xiàn)了從“為人民服務(wù)”到“以人民為中心”的內(nèi)涵式升華，成為新時代國家治理的核心理念和根本價值遵循。

當(dāng)然，“以人民為中心”不是一句簡單的口號，而是執(zhí)政者應(yīng)當(dāng)遵循的一種崇高價值理念，體現(xiàn)在國家治理實踐中，就是黨和政府的一切活動必須堅持“以人民為中心”的根本價值標(biāo)準(zhǔn)。以人民為中心的政策議程設(shè)置作為一種治理工具，其最重要的功能就是以人民利益為導(dǎo)向，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上有效回應(yīng)并解決人民群眾普遍關(guān)心的問題。習(xí)近平曾經(jīng)做過一個十分形象的比喻：“調(diào)查研究就像‘十月懷胎，決策就像‘一朝分娩。”［18］調(diào)查研究的過程就是科學(xué)決策、民主決策的過程，這就要求決策者要始終堅持“以人民為中心”的價值準(zhǔn)則，將人民作為國家治理的主體力量，尊重人民的首創(chuàng)精神，通過扎實的實地調(diào)研，充分了解人民群眾真正需要什么，從廣大人民群眾中汲取治理國家的智慧和力量。

（二）從“人民同意”到“人民滿意”：政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建的理論邏輯

從合法性的視角來說，政策議程設(shè)置既是國家治理過程中決策問題的篩選機制，也是人民當(dāng)家作主這一重要政治原則的實現(xiàn)場域。也就是說，面向人民對美好生活需要的國家治理行動正當(dāng)性依據(jù)的獲取，離不開政策議程設(shè)置的權(quán)威引導(dǎo)與積極建構(gòu)，正是通過政策議程設(shè)置的治理功能引導(dǎo)，使政府議程與公眾議程達成一致，為國家治理行動注入合法性資源，反過來也為政策議程設(shè)置本身奠定了合法性基礎(chǔ)。從民主的規(guī)范敘事邏輯來看，政策議程設(shè)置的合法性首先來自人民的“同意”，即所有進入政府決策議程的事項都應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺嗣竦耐??！叭嗣裢狻笔墙F(xiàn)代以來以社會契約論為基調(diào)的代議制民主必須遵循的一個基本原則，人民群眾與政府決策者之間的“委托—代理”關(guān)系正是建立在人民同意的基礎(chǔ)之上的。這樣，古典民主中所強調(diào)的“公民直接參與公共事務(wù)決策”就演變?yōu)椤巴ㄟ^選舉產(chǎn)生代理人民行使權(quán)力的管理者”。正如民主理論家約瑟夫·熊彼特所言：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力?！保?9］然而，在這樣一種民主決策的過程中，民主的意蘊就體現(xiàn)在周期性的政治選舉中，而選舉之后的政治過程往往淪為民主的“真空期”，使民主陷入形式主義的過程性窠臼，“人民同意”的原則也就成為形式大于實質(zhì)的周期性存在。

隨著國家治理進入新時代，僅僅滿足于“人民同意”的基本原則已無法滿足政府決策的合法性要求，因為它已經(jīng)超越了選舉民主對人民作為國家主人這一價值的周期性關(guān)懷，而進一步訴諸人民的主體地位在政府決策中得到全過程響應(yīng)。在這里，“言說民主問題的正當(dāng)性不再定格于合法性，而是擴展至公共性”［20］。換言之，政府的決策行為不僅需要在合法性維度上通過政策議程設(shè)置廣泛引導(dǎo)公眾議程與政府議程的互動，科學(xué)準(zhǔn)確識別人民的利益訴求，還要求最終的決策制定和執(zhí)行能夠在公共性層面真實有效地回應(yīng)和滿足人民的需要。因此，“人民滿意”便成為政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建的一項新的原則，要求政府決策行動的合法性要超越“人民同意”，而邁向“人民滿意”?！皾M意論”要求將“人民”作為政府決策行為的判斷主體，以“人民滿意”作為政府決策行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)［21］。作為公共政策的受益者，人民是一項公共政策好壞與否最為重要的評價主體，這就要求在政策議程設(shè)置之后的決策制定與執(zhí)行階段建立起以“人民滿意”為導(dǎo)向的評價體系和問責(zé)體系。近年，隨著政府“開門決策”的地方實踐不斷興起，“放管服”改革與政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實踐的逐步推進，以及全過程人民民主的實踐展開，以人民滿意作為衡量政府決策與行政體制改革的重要原則和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到中央和地方各級黨政部門的共識性確認(rèn)，以人民為中心的發(fā)展思想彰顯出更加清晰的實踐意義?？梢哉f，從“人民同意”到“人民滿意”的跨越式發(fā)展，既是以人民為中心的政策議程設(shè)置合法性構(gòu)建認(rèn)知取向的積極調(diào)適，也是作為一種治理工具的政策議程設(shè)置理論話語的邏輯重構(gòu)。

（三）從“局部”到“全過程”：政策議程設(shè)置中人民主體地位確立的實踐邏輯

在民主決策過程中，公民個體所處的地位可以概括為：“公民有權(quán)利被聽，而官員有義務(wù)去聽?！保?2］換句話說，人民作為國家治理和決策的重要參與主體，在公共政策過程中應(yīng)當(dāng)扮演的角色絕不僅僅是一個公共服務(wù)和公共政策的被動接受者，而是決定政府應(yīng)該如何提供以及提供什么樣的公共服務(wù)和公共政策的主動參與者。在中國決策體制下，與選舉民主體制下公民通過投票對政府決策施加影響所不同，人民主體主要是通過各種不同形式參與到政府決策的民意表達中，通過表達各自的利益需求來影響政府決策的議程設(shè)置。從本質(zhì)來說，政府決策活動就應(yīng)當(dāng)是政府及其行政官員與人民主體之間有效互動的過程，缺少任何一方的參與都不能稱其為真正意義上的民主決策，正是兩者之間的互動決定了政府決策的民主性和合法性。在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，人民主體通過參與來表達自己的利益訴求和政策偏好，是觸發(fā)政府決策者回應(yīng)民意的直接動力來源。同時，人民主體的積極參與還可以對政府決策權(quán)力的運行形成必要的監(jiān)督，促使決策者正確行使公共權(quán)力，從而使決策結(jié)果更能反映人民意志和公共利益。

在政策議程設(shè)置中，人民主體地位的確立是一個漸進發(fā)展的過程。改革開放之初，隨著村民自治在中國農(nóng)村的興起，人民參與基層公共事務(wù)治理在局部范圍內(nèi)得以展開，并初步彰顯出人民作為基層政治生活主體的角色和地位。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場經(jīng)濟改革的縱深發(fā)展，人民利益需求表達與表達渠道之間不均衡的矛盾就愈發(fā)明顯，政府決策的回應(yīng)能力面臨巨大考驗。在這一現(xiàn)實背景下，由突發(fā)焦點事件或重大矛盾觸發(fā)的被動回應(yīng)式議程設(shè)置成為政府決策過程中一種典型的議程回應(yīng)模式。隨著時代的發(fā)展與進步，人民作為主體全過程、全方位參與國家治理和政府決策的需求越來越強勁，并成為黨和國家決策體制機制變革的重要動力。黨的十八大以來，黨中央提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，在這一總目標(biāo)下，社會主義協(xié)商民主制度的廣泛、多層、制度化發(fā)展成為中國特色社會主義民主政治發(fā)展的一大制度優(yōu)勢，彌補了選舉民主在民主鏈條中的階段式缺陷和周期性不足，為人民主體地位的全過程確立提供了堅實的制度保障。黨的十九大以來，全過程人民民主作為中國特色社會主義民主的新形態(tài)正式出場，為人民當(dāng)家作主的實踐行動提供了更加全面的制度體系支撐，人民主體地位可以在國家治理和政府決策的全過程中得到保障。從公共政策過程來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置也就具備了作為國家治理現(xiàn)代化濃縮式表達的制度正當(dāng)性。在這里，公共決策的過程不僅通過基于“人民需要”的政策議程設(shè)置來保證人民主體地位的實現(xiàn)，還可以通過基于“人民參與”和“人民滿意”的政策制定、執(zhí)行和評估來保證人民主體地位的“全過程性”和“連續(xù)性”。由此可見，人民在政策議程設(shè)置中的主體地位是可持續(xù)的，正是以政策議程設(shè)置為關(guān)鍵連接點，才實現(xiàn)人民主體地位在公共政策全過程中得以貫通。

四、以人民為中心的政策議程設(shè)置實現(xiàn)機制構(gòu)建

從制度探索與建設(shè)成就的角度來看，以人民為中心的政策議程設(shè)置是中國特色社會主義民主制度的一個“完成式”表達，但從制度發(fā)展的角度來認(rèn)識，以人民為中心的政策議程設(shè)置又是一個“進行式”的話語模式。因此，我們需要在理性認(rèn)識作為一種“完成式”的以人民為中心的政策議程設(shè)置基礎(chǔ)上，認(rèn)清應(yīng)然與實然之間的距離，并按照以人民為中心的價值理念，完善相應(yīng)的實現(xiàn)機制。這里的“實現(xiàn)機制”是指使以人民為中心的政策議程設(shè)置模式得以有效運行并更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的具體方式或舉措。從政策議程設(shè)置的運作邏輯來說，就是要在科學(xué)化、民主化和法治化的層面，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責(zé)任追究機制，從而更好地發(fā)揮政策議程設(shè)置的治理功能。

（一）在科學(xué)化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識別機制

在復(fù)雜性和不確定性日益明顯的現(xiàn)代國家治理情境下，對政府決策的科學(xué)化要求也越來越高?！皼Q策科學(xué)化”是改革開放以后中國共產(chǎn)黨決策理念轉(zhuǎn)變的一個重要目標(biāo)，并在政府決策體制改革創(chuàng)新實踐中逐漸得以彰顯。決策科學(xué)化遵循的是理性主義的原則，要求決策者能夠?qū)Q策問題或者決策事務(wù)進行科學(xué)把握和準(zhǔn)確認(rèn)知，而決策問題來自人民的需求，這就對決策者在以人民為中心理念指導(dǎo)下精準(zhǔn)識別基于人民需求的政策問題提出了必然要求。因而，遵循科學(xué)理性原則，構(gòu)建以人民為中心的政策問題識別機制，是構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置模式的首要前提。

從政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的目標(biāo)任務(wù)來說，科學(xué)準(zhǔn)確地識別政策問題十分關(guān)鍵，為了能夠最大可能地反映人民的真實需求，首先需要建立制度化的調(diào)查研究機制。決策科學(xué)化離不開深入人民群眾的調(diào)查研究，只有主動接近人民群眾，才能真正發(fā)現(xiàn)人民的需求是什么，才能識別政府決策的目標(biāo)重心在哪里。習(xí)近平提出了“不調(diào)研不決策，先調(diào)研后決策”的決策原則，“為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經(jīng)程序”［23］。走訪、視察、調(diào)研是各級領(lǐng)導(dǎo)干部踐行群眾路線、積極履行職責(zé)的一種重要形式，也是接近群眾、建立與人民群眾良好關(guān)系的一種有效形式。在領(lǐng)導(dǎo)干部到基層走訪視察過程中，與人民群眾面對面接觸交談本身就是一個傾聽民意、發(fā)現(xiàn)人民群眾需求的過程，從而為科學(xué)精準(zhǔn)決策提供民意基礎(chǔ)。

決策科學(xué)化除了有對政策問題識別的真實性要求，還有效率性要求。隨著社會復(fù)雜性和不確定性的進一步增強，人民需求也會變得更加多元復(fù)雜，對政策問題的識別難度自然會隨之增大。由此而來，決策科學(xué)化的理性訴求就決定了對科學(xué)技術(shù)依賴的現(xiàn)實必然性，尤其是隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的發(fā)展，人們的生活方式已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，人民需求的表達與政府決策回應(yīng)更加明顯地以信息交互的形式呈現(xiàn)出來，進而造成國家治理與公共決策的技術(shù)依賴性日益凸顯。當(dāng)然，科學(xué)技術(shù)的顛覆性變革也更加顯現(xiàn)出其在公共政策實踐活動中的工具理性色彩，即依靠這些新興技術(shù)，可以實現(xiàn)決策信息搜集與處理效率的幾何數(shù)級增長，也使決策者對政策問題的識別更加精準(zhǔn)。因此，基于新興科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢建立政策問題智能識別機制，提高議程設(shè)置的精準(zhǔn)性，就顯得十分必要。政策問題智能識別機制不僅能夠提升議程設(shè)置的精準(zhǔn)性和高效率，還能在一定程度上克服議程超載的問題，進而使廣大人民群眾的真實需求盡可能被及時發(fā)現(xiàn)并納入政府決策議程。

（二）在民主化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策共識達成機制

人民是國家的主人，維護人民在政策議程設(shè)置中的主體地位，是民主政治的基礎(chǔ)性要義?！懊裰鞯淖钫鎸嵰饬x在于人民能夠控制其所創(chuàng)造的國家這個外在力量，保障人民及其所集合的每個人在國家中擁有真正的主體地位”［24］。要使人民能夠真正控制國家這個外在力量，一個首要的前提就是人民能夠控制國家政治生活展開的過程，使國家政治生活始終圍繞人民的利益需求來展開。從民主決策的角度來說，人民的需求成為政府決策議程根本性來源是民主實現(xiàn)的第一個環(huán)節(jié)?！白尮裾莆諞Q定社會目標(biāo)的知識，使公民控制社會并為社會確定政策議程，這是決策民主化的題中應(yīng)有之義”［25］。也就是說，人民的需求決定著社會的目標(biāo)，而國家通過公共政策來實現(xiàn)社會的目標(biāo)。然而，復(fù)雜性社會情境下人民需求多樣性意味著人民的需求并不能直接形成社會目標(biāo)并成為政府決策議程的直接來源，這里有一個“作為個體的人民需求”轉(zhuǎn)化為“作為整體的人民需求”的過程，亦即多元復(fù)雜的人民需求轉(zhuǎn)化為政策共識的過程。為此，需要圍繞人民需求這一中心，在政策議程設(shè)置中構(gòu)建政策共識達成機制。

政策共識達成的前提是要建立制度化的公共參與機制，凸顯人民參與議程設(shè)置的主體性。在代議制民主條件下，政策參與更多體現(xiàn)為人民參與選舉產(chǎn)生作決策的人，而至于如何制定決策，人民則無法有效控制，這就導(dǎo)致民主的不充分性和虛假性。要使人民能夠真正參與到政策過程中并對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響，應(yīng)當(dāng)使人民參與貫穿公共政策全過程，尤其是在政策議程設(shè)置的起始環(huán)節(jié)就能夠參與利益的表達和政策問題的建構(gòu)。人民參與議程設(shè)置的重要性集中在政府決策目標(biāo)的真實性和精準(zhǔn)性中體現(xiàn)出來，只有當(dāng)政府決策的議程設(shè)置過程向人民充分敞開，人民的利益需求才能真正進入決策過程，最終的決策方案才能在有效性與合法性的雙重意義上反映“以人民為中心”的價值。因此，注重政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的公共參與機制制度化建設(shè)，是在公共政策實踐中踐行以人民為中心發(fā)展思想的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在當(dāng)下數(shù)字治理和數(shù)字政府不斷涌現(xiàn)在政府創(chuàng)新改革議程中的新情境下，依托“放管服”改革的契機，優(yōu)化政府與公眾的智能化互動參與機制，是推進政策議程設(shè)置參與的重要切入點。

在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，只有將復(fù)雜多樣的人民需求轉(zhuǎn)化為反映大多數(shù)人利益的共識性政策問題，政策議程設(shè)置才是有效的。因此，還要建立制度化的協(xié)商溝通機制，協(xié)商溝通機制是協(xié)商民主制度優(yōu)勢在公共政策活動中的具體運用，有助于增強議程設(shè)置的共識性。作為制度性基礎(chǔ)，協(xié)商民主包括四個要素：一是“包容性”，所有受到影響的公眾都應(yīng)當(dāng)被包括在討論與決策過程中；二是“政治平等性”，所有受到影響的公眾都享有平等的權(quán)利和有效的機會來表達他們的利益和想法；三是“合理性”，參與者要有開放的胸懷和認(rèn)真傾聽的態(tài)度，愿意在深思熟慮后改變個人不合理的偏好；四是“公開性”，參與者應(yīng)當(dāng)以他人可以理解和接受的方式公開說明自己的利益和偏好［26］?？梢姡趨f(xié)商民主的條件下，可以為多元環(huán)境中各政策主體參與公共政策過程提供有效的協(xié)商、討論途徑，促進政策偏好的轉(zhuǎn)化與共識達成，從而最大限度地增進公共利益。

（三）在法治化層面，構(gòu)建以人民為中心的政策責(zé)任追究機制

從法治化層面來說，責(zé)任性是現(xiàn)代民主政治的基本價值理念，就其內(nèi)涵而言，“責(zé)任有兩重含義：其一，責(zé)任意謂分內(nèi)應(yīng)做之事；其二，責(zé)任意謂未做好分內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁”［27］。所謂政策責(zé)任，就是指政府及其官員應(yīng)當(dāng)根據(jù)民意制定和執(zhí)行相應(yīng)的公共政策，否則就要受到相應(yīng)的譴責(zé)和制裁。由此可見，責(zé)任與問責(zé)是相互關(guān)聯(lián)在一起的兩個重要概念。問責(zé)，“在本質(zhì)上包含答復(fù)性（Answerability）與強制性（Enforcement）兩個維度，答復(fù)性是指公共官員有義務(wù)告知與解釋其行為，強制性是指問責(zé)機構(gòu)（Accounting Agency）有能力對違反公共職責(zé)（Duties）的權(quán)力行使者實施強行制裁”［28］。因為，現(xiàn)代政府的產(chǎn)生是建立在“委托—代理”邏輯之上的。政府作為人民的代理人，被委以管理公共事務(wù)和提供公共物品的責(zé)任，并有義務(wù)告知公民他們做了什么以及為什么要這么做。如果政府不能很好地履行應(yīng)有的責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)受到委托人的追責(zé)。在中國的制度情境下，這不僅是社會主義民主政治發(fā)展的必然要求，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的生動體現(xiàn)。所以，“作為開放政府與代議制政府的基礎(chǔ)，政治問責(zé)對增加公共行政人員的民主壓力具有重要作用”［29］。然而，僅僅依據(jù)“委托—代理”邏輯把政策責(zé)任的堅守任務(wù)僅僅依托在政府行政人員的道德自律上，這是一種天真的想法。“由于政府本身所具有的利益動機、集體行動的邏輯、政府權(quán)力的膨脹等特性，如果沒有一套嚴(yán)密的政府責(zé)任保障機制，政府是很難主動履行其承擔(dān)的責(zé)任的”［30］。因此，必須在議程設(shè)置的政策責(zé)任追究機制中凸顯人民的中心地位。

從政府從事的具體行政決策活動來看，以往對問責(zé)的強調(diào)往往集中在決策執(zhí)行及其后期的結(jié)果評估過程中，但對決策行為尤其是政策議程設(shè)置中失責(zé)行為的追究重視不夠。在當(dāng)前中國政治體系中決策主體多樣、決策權(quán)力關(guān)系復(fù)雜的背景下，決策問責(zé)的重要性就更加突出了。黨的十八屆四中全會提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”，實際上就是對決策問責(zé)重要性的一種回應(yīng)。因此，構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置模式，必須重視責(zé)任性價值在其中的位置。

建立以人民為中心的政策責(zé)任追究機制，需要圍繞政策責(zé)任主體的責(zé)任維度、問責(zé)權(quán)利與范圍、責(zé)任理念等全方位展開。首先，必須明確決策主體的責(zé)任維度。責(zé)任本身是一個多維度的概念，包含政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任等，對于不同層級、不同領(lǐng)域的決策主體的責(zé)任維度也有所不同。應(yīng)根據(jù)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中不同決策主體之間的權(quán)力關(guān)系，厘清不同決策主體之間的責(zé)任關(guān)系，確定責(zé)任類型及其適用范圍。其次，必須明確問責(zé)主體的權(quán)利與問責(zé)范圍。對于不同的決策權(quán)力關(guān)系，問責(zé)主體和問責(zé)范圍也是不一樣的。在政策責(zé)任追究機制設(shè)計中，應(yīng)對不同問責(zé)主體的問責(zé)權(quán)利與問責(zé)范圍進行明確的規(guī)定，并以法律法規(guī)的形式予以保障。再次，應(yīng)大力培育弘揚決策問責(zé)的價值理念。無論是對問責(zé)對象還是問責(zé)主體而言，責(zé)任性與問責(zé)的價值理念培育都非常重要。一方面，對于作為問責(zé)對象的政府決策者來說，應(yīng)采取制度化的方式將責(zé)任性教育作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過常態(tài)化的責(zé)任性教育強化決策者的責(zé)任意識和責(zé)任理念。另一方面，對于作為追責(zé)主體的人民來說，也應(yīng)通過各種宣傳途徑向其弘揚問責(zé)權(quán)利的重要性，提升民眾的問責(zé)權(quán)利意識和觀念。

五、結(jié)語

以人民為中心的發(fā)展思想作為新時代國家治理現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)思想，需要以可操作的形式在國家治理和公共政策實踐中予以彰顯。政策議程設(shè)置作為一個有效的治理工具，是踐行以人民為中心發(fā)展思想的核心場域。在面臨目標(biāo)群體復(fù)雜、種類繁多、數(shù)量龐大的政策情境下，構(gòu)建以人民為中心的政策議程設(shè)置是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要工作，其關(guān)鍵就在于遵循合作協(xié)商的價值理念，運用適當(dāng)?shù)臋C制將復(fù)雜多樣而又富有個性化的人民需求合理有效地吸納進國家治理的政策議程，并轉(zhuǎn)化為人民滿意的公共服務(wù)和政策產(chǎn)品，切實保障人民的合法權(quán)利。

在發(fā)展全過程人民民主的話語體系下，“人民有表達，政府有回應(yīng)”是以人民為中心發(fā)展思想的集中體現(xiàn)，優(yōu)化完善政策議程設(shè)置的相應(yīng)機制，成為政府決策真實反映人民需求的首要任務(wù)，重點是建立以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責(zé)任追究機制。在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)變革背景下，還需要以切實保障人民在參與國家治理和公共政策實踐過程中的知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)為實踐旨趣，遵循“人民需求—人民參與—人民滿意”的人民主體性邏輯，以“問題識別—議題選擇—協(xié)商溝通—共識達成—議程轉(zhuǎn)換—結(jié)果反饋”的過程性思路，實現(xiàn)以人民為中心的政策議程設(shè)置的技術(shù)優(yōu)化，并在“放管服”改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、應(yīng)急管理等實踐場景中得到具體應(yīng)用。

黨的十八大以來，我國在探索如何回應(yīng)人民對美好生活的向往這一根本性問題上積累了諸多成功案例，如“最多跑一次”“不見面審批”“一件事改革”“接訴即辦”等政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新實踐。如何從這些成功的國家治理經(jīng)驗中總結(jié)提煉出具有擴散性和學(xué)習(xí)價值的一般性規(guī)律，并上升為具有本土特色的政策議程設(shè)置理論與話語體系，是亟待加強的一項研究議程。本文囿于篇幅，僅對以人民為中心的政策議程設(shè)置的理論框架、生成邏輯及實現(xiàn)機制作了初步探索，理論的完備性還需要在大量案例與實證研究中進行可操作性檢驗與優(yōu)化。

［參考文獻］

［1］習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2022-10-26.

［2］王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國社會科學(xué)，2006（5）： 86-99.

［3］孔繁斌，向玉瓊.新中國成立70年來政策議程設(shè)置的嬗變：政治邏輯及其闡釋［J］.行政論壇，2019（5）： 5-12.

［4］Esaiasson P.， Wlezien C. Advances in the Study of Democratic Responsiveness： An Introduction［J］. Comparative Political Studies， 2017， 50（6）： 699-710.

［5］Xiaobo L.， Mingxing L.， Feiyue L. Policy Coalition Building in an Authoritarian Legislature： Evidence from Chinas National Assemblies（1983—2007）［J］.Comparative Political Studies， 2020， 53（9）： 1380-1416.

［6］趙靜，薛瀾.回應(yīng)式議程設(shè)置模式：基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析［J］.政治學(xué)研究，2017（3）： 42-51.

［7］薛瀾，趙靜.轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及其局限［J］.中國社會科學(xué)，2017（9）： 45-67.

［8］羅依平，湯資嵐，劉思思.協(xié)商民主視角下的地方政府公共政策議程優(yōu)化研究［J］.理論探討，2019（5）： 64-69.

［9］Easton D. The Political System： An Inquiry into the State of Political Science［M］. New York： Alfred A. Knopf， Inc.， 1953： 21.

［10］馬克思恩格斯全集：第19卷［M］.北京：人民出版社，1963： 406.

［11］Jones B. Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics： Attention， Choice and Public Policy［M］. Chicago： The University of Chicago Press， 1994： 233.

［12］Payne T. The Role of Consensus［J］. The Western Political Quarterly， 1965， 18（3）： 21-31.

［13］毛澤東選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991： 1094-1095.

［14］鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993： 172.

［15］中共中央文獻研究室．江澤民思想年編（1989—2008）［M］.北京：中央文獻出版社，2010： 371.

［16］胡錦濤文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，2016： 166-167.

［17］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會? 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017： 21.

［18］習(xí)近平.之江新語［M］.杭州：浙江人民出版社，2007： 154.

［19］約瑟夫·熊彼特.資本主義、社會主義和民主［M］.吳良健，譯.北京：商務(wù)印書館，1999： 396.

［20］孔繁斌.發(fā)展全過程人民民主：民主認(rèn)同的新取向［J］.探索與爭鳴，2022（4）： 12-15.

［21］謝新水.對“人民滿意的服務(wù)型政府”行動特征的考察：以行動主義為視角［J］.學(xué)習(xí)論壇，2018（10）： 73-80.

［22］詹姆斯·E.安德森.公共政策制定［M］.謝明，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009： 77.

［23］習(xí)近平.談?wù){(diào)查研究［N］.學(xué)習(xí)時報，2011-11-21.

［24］林尚立.論以人民為本位的民主及其在中國的實踐［J］.政治學(xué)研究，2016（3）： 2-12.

［25］孫秋芬.論決策科學(xué)化與民主化的兩難困境及化解：基于專家與公民的知識分工理念的分析［J］.中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（6）： 149-155.

［26］Young I. M. Inclusion and Democracy［M］. New York： Oxford University Press， 2000： 23-25.

［27］張賢明.政治責(zé)任與個人道德［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，1999（5）： 69-73.

［28］Schedler A.， Diamond L.， Plattner M.F. The Self-Restraining State： Power and Accountability in New Democracies［M］.Boulder： Lynne Rienner Publishers， 1999： 17.

［29］Schedler A.， Diamond L.， Plattner M.F. Accountability in the Public Sector： Lessons From the Challenger Tragedy［J］. Public Administration Review， 1987， 47（3）： 227-238.

［30］韓兆柱.責(zé)任政府與政府問責(zé)制［J］.中國行政管理，2007（2）： 18-21.

［責(zé)任編輯：薛瑞漢］