黨內(nèi)法規(guī)的法典化：體系型編纂的緣由和路徑

尚千惠

摘? ? 要：黨內(nèi)法規(guī)的編纂有利于完善黨內(nèi)法規(guī)體系，保障黨內(nèi)法規(guī)的安定性，并且便于適用與普及?；趪抑卫砼c法治建設(shè)目標(biāo)和需求的宏觀背景以及黨內(nèi)法規(guī)集成集約化發(fā)展的制度建設(shè)實際，黨內(nèi)法規(guī)法典化宜采用法典與單行規(guī)范并行的體系型編纂模式，遵循“制定黨內(nèi)法規(guī)法典總則+編纂黨內(nèi)法規(guī)各分編”的編纂思路，依據(jù)“組織—行為—責(zé)任”的規(guī)范邏輯處理總則與分則及分則各篇章之間的邏輯關(guān)系，以法典外在規(guī)則體系與內(nèi)在原則體系塑造法典的形式理性與實質(zhì)理性。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典》可以采用分階段、分步驟推進的編纂模式，先彌補當(dāng)前制度體系涵蓋性不足的缺陷，再制定綱領(lǐng)性的“黨內(nèi)法規(guī)總則”，最后以黨的組織法規(guī)先行體系化進行分則編纂的嘗試。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)體系；法典化；體系型法典；適度法典化

中圖分類號：D262.6；D920.0 文章標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-6152（2023）03-0082-11

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.03.009

法典是法的最高表現(xiàn)形式，編纂法典順應(yīng)了時代發(fā)展的訴求，是人類法治和政治文明發(fā)展的重要成果。2020年《民法典》頒布以來，我國提出了“條件成熟時進行法典編纂”的要求，2021年4月，全國人大常委會在年度立法工作計劃中進一步提出“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，這標(biāo)志著我國法典化時代的到來。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，對黨內(nèi)法規(guī)適時法典化是黨規(guī)體系完善之所需，也是法治體系優(yōu)化之所盼。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》首次提出了黨內(nèi)法規(guī)編纂的任務(wù)。法典化即黨內(nèi)法規(guī)編纂的過程，是對現(xiàn)行法規(guī)進行整理使之系統(tǒng)化的立規(guī)活動，是對特定領(lǐng)域的全部現(xiàn)行規(guī)范重新梳理和審查并加以立改廢釋的過程，最終建立起以共同原則為基礎(chǔ)，內(nèi)容協(xié)同、體系協(xié)調(diào)，便于執(zhí)行和遵守的規(guī)范統(tǒng)一體。

黨內(nèi)法規(guī)法典化需要建立在制度成熟、理論支撐與政策支持的基礎(chǔ)上。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)法典化的命題已經(jīng)得到黨內(nèi)法規(guī)機構(gòu)和相關(guān)負責(zé)人的密切關(guān)注，已滿足法典制定的政治條件。在制度成熟度上，黨內(nèi)法規(guī)形成了以“1+4”為基本框架的體系結(jié)構(gòu)，各制度板塊各有側(cè)重、相輔相成，基礎(chǔ)性、主干性的黨內(nèi)法規(guī)趨于完善。在理論研究上，孟濤、蔣清華從黨內(nèi)法規(guī)法典化必要性及可行性方面進行破題，提出了編纂路徑的選擇。孟濤提出對黨的組織法規(guī)和監(jiān)督法規(guī)開展實質(zhì)性法典編纂的基本思路與方案［1］，蔣清華提出“適度體系型法典模式”，并明確了編纂的方向及思路［2］123。除此之外，有部分學(xué)者在黨規(guī)體系化研究的過程中點出黨規(guī)法典化的法治需求，但沒有展開具體的論證。

一部成熟且高水平的黨內(nèi)法規(guī)法典，代表中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政水平，也展現(xiàn)國家治理能力和法治發(fā)展水平的高度。基于黨內(nèi)法規(guī)體系健全和完善在法治中國建設(shè)進程中的分量和重要意義，對黨規(guī)法典化基本理論問題的研究能夠使不同的觀點、立場在碰撞中達成共識，從而帶動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科發(fā)展和學(xué)術(shù)繁榮。

一、黨內(nèi)法規(guī)法典化宜采用體系型編纂路徑

法典最高的功能在于助力法律秩序的體系建構(gòu)［3］，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系已比較完善，但從“比較完善”走向“完善”還需借助法律編纂的方式，進一步提升體系效益。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂之緣由

根據(jù)不同的政治需求與法治訴求，各國的法典編纂通常采用匯編型和體系型兩種編纂模式。匯編型編纂結(jié)構(gòu)松散，只是將規(guī)范文本依據(jù)一定的分類方式進行匯集，不涉及實質(zhì)內(nèi)容的調(diào)整，編纂成本較低、適應(yīng)性強，可以應(yīng)對社會生活的變化而不斷作出調(diào)整。實質(zhì)編纂則采用體系型的模式，重在規(guī)范結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和集成化、集約性建構(gòu)，是對規(guī)范的重新提煉，是規(guī)范創(chuàng)制的過程。典型的有《法國民法典》《德國民法典》，后者將潘德克頓體系演繹到極致，從分散的民法規(guī)范中抽象出能夠體現(xiàn)具體規(guī)則“最大公約數(shù)”的“法律行為”理論體系，是對規(guī)范結(jié)構(gòu)與理論體系的完美再造。部分學(xué)者認為，我國應(yīng)當(dāng)采取匯編型的法律編纂模式。因為體系型編纂對于法律之“質(zhì)”具有較高的要求，不僅要具有形式上的體系性，即規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性、規(guī)范結(jié)構(gòu)均衡性、內(nèi)容一致性以及邏輯連貫性，也需要具有實質(zhì)價值的融貫性，如原則、價值理念、法治精神等貫穿體系，以保障規(guī)范的穩(wěn)定性、合理性及有效性。首先，我國法律的制定還未發(fā)展到能夠完全體系化的程度；其次，我國正處于國家與社會不斷動態(tài)調(diào)整的過程，并不能達到法典所要求社會空間的靜態(tài)化與均質(zhì)化；最后，法典制定后“解法典化”的風(fēng)險較大，極易造成立法資源的浪費①。持體系型編纂觀點的學(xué)者則強調(diào)分散式立法所帶來的體系臃腫、規(guī)范沖突、適用效果不佳等問題，認為體系型編纂能夠用一部法典建構(gòu)起嚴謹?shù)囊?guī)范體系，協(xié)調(diào)與司法實踐間的關(guān)系，也能有效實現(xiàn)與其他學(xué)科之間關(guān)系的融洽②。

法典化基于以上法律編纂技術(shù)的考量之外，更與社會治理模式有著緊密聯(lián)系，體現(xiàn)特定時代背景下法治建設(shè)的目標(biāo)和國家治理的追求。體系型編纂適應(yīng)于自治型法治的要求，法律制定者具有至高無上的權(quán)威，強調(diào)規(guī)范體系的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。匯編型編纂適于多元權(quán)威及多中心治理的回應(yīng)型法治的需求，法律制定與實施之間不具有明確的界限，法官通過個案裁判參與規(guī)范創(chuàng)制。［4］

對于黨內(nèi)法規(guī)法典化的路徑選擇，學(xué)界主要提出了兩種觀點：第一種認為可以先行探索部門黨內(nèi)法規(guī)體系化編纂，最終促成黨內(nèi)法規(guī)整體體系型編纂，如肖金明、蔣清華都提出先行編纂黨的組織法規(guī)，適時推進黨內(nèi)法規(guī)法典化［2］127［5］；呂品提出“前瞻性地探索在某些部分領(lǐng)域規(guī)劃較高層次的黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作”［6］。另一種觀點認為只對部門黨內(nèi)法規(guī)進行體系型編纂，如孟濤提出了“黨的組織法規(guī)和監(jiān)督法規(guī)適合開展實質(zhì)性法典編纂，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)適合開展形式性法典編纂，黨的保障法規(guī)需要區(qū)別對待” ［1］；王宏哲提出了對紀律性黨規(guī)進行法典化的觀點［7］。

黨規(guī)之治屬于政黨權(quán)威型的治理模式，其規(guī)范目的在于鞏固權(quán)威，促進全黨團結(jié)統(tǒng)一、行動一致，保障黨的先鋒隊形象，進而加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)法典化采取體系型編纂的根本目的在于實現(xiàn)政治保障的功能，以維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障黨和國家事業(yè)發(fā)展大局。政治屬性是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性，國家法律、黨內(nèi)法規(guī)或是政治經(jīng)濟文化社會組織等各類規(guī)章制度，都直接或間接回應(yīng)保障政治大局所需?！暗^之其他制度，黨內(nèi)法規(guī)在保障政治大局上呈現(xiàn)出更高的‘聚合度，其強烈政治屬性決定著它與政治大局聯(lián)系更加緊密、保障更加直接、功能更加重要”［8］8。黨的長期執(zhí)政地位與總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用必須由統(tǒng)一性、明確性和權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)制度保障。借助黨內(nèi)法規(guī)法典化在體系優(yōu)化整合、促進法治統(tǒng)一方面的功能，能夠促進黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動各類規(guī)范提質(zhì)升級，將政治考量貫通整個制度結(jié)構(gòu)，確立黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威。

黨內(nèi)法規(guī)法典化具有回應(yīng)黨內(nèi)治理和國家治理的雙重面向，嫻熟運用體系化的思維方能達到黨規(guī)之治全方位立體化回應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展需要。一方面，作為黨內(nèi)治理對象的黨員及黨員干部首先是國家的公民，黨內(nèi)法規(guī)基于“紀嚴于法”的價值取向限制了黨員干部的部分公民權(quán)利。若僅局限于黨內(nèi)治理視野而片面認識“義務(wù)優(yōu)先”的規(guī)范價值，則面臨著規(guī)范合理性、正當(dāng)性缺失的風(fēng)險，導(dǎo)致對公民權(quán)利的侵犯。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)除了自身調(diào)整的專屬領(lǐng)域外，對國家治理產(chǎn)生全域性的輻射作用。有學(xué)者指出，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”甚至遠遠超過它直接調(diào)整范圍［8］14。分散式立規(guī)的方式已在黨內(nèi)法規(guī)前期制度建設(shè)中導(dǎo)致黨規(guī)之間、黨規(guī)與國法之間的諸種交叉重復(fù)、沖突矛盾之處，不能適應(yīng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度需求。步入新時代新征程，黨內(nèi)法規(guī)如何聯(lián)動黨內(nèi)黨外，發(fā)揮“居于治理體系首席”的根本地位［8］11，需要以法典化促進黨內(nèi)法規(guī)的集成集約發(fā)展，以黨內(nèi)法規(guī)法典保障黨內(nèi)治理在形式理性與實質(zhì)理性上的融貫融通，形成以黨內(nèi)治理聯(lián)動國家治理并帶動社會治理的法治大格局。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂之必要

2021年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（以下簡稱《匯編》）相當(dāng)于黨內(nèi)法規(guī)的匯編型法典，不僅收錄了新中國成立至2021年6月黨中央以及中央紀委和黨中央工作機關(guān)制定的現(xiàn)行有效且公開發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，還依據(jù)調(diào)整事項的不同對四大板塊黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容進一步分類?！秴R編》的頒布促使黨內(nèi)法規(guī)具有較為清晰和明確的分類和體系劃分，但《匯編》內(nèi)在的規(guī)范統(tǒng)一性、邏輯性、協(xié)調(diào)性等方面實為不足，規(guī)范之間依然存在形式和實質(zhì)上的交叉重復(fù)、疊床架屋以及概念不統(tǒng)一、政治考量缺乏等問題，導(dǎo)致實踐中適用混亂或逃避適用，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性降低。體系性的核心內(nèi)容是體系的科學(xué)性，體系型編纂通過立規(guī)技術(shù)的運用，以促進規(guī)范統(tǒng)一、內(nèi)容全面、概念一致、邏輯融貫，使規(guī)范兼具合理性和可操作性，實現(xiàn)形式理性最大化。

形式理性是黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂的基本目標(biāo)?！俺晌幕?、法典化的意義其實在于法律的系統(tǒng)化，即所謂理性化?！保?］法典是形式理性的最高形式和成就，可預(yù)見性與可計算性是其本質(zhì)特征。雖然現(xiàn)代社會日新月異、一日千里，但中國特色社會主義法治始終堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本地位。立足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史視角，其根本宗旨、原則及其相關(guān)制度的發(fā)展具有穩(wěn)定性，如黨的組織建設(shè)始終堅持民主集中制的根本原則，依據(jù)組織的嚴密性、紀律性以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等功能設(shè)置體制機制始終保持不變。黨內(nèi)法規(guī)法典化采取規(guī)范科學(xué)性、體系化及統(tǒng)一性立場，保障黨內(nèi)治理的規(guī)范有序，黨員及黨組織行為可預(yù)期；同時，要健全完備黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，使得黨外相關(guān)主體行為具有可預(yù)見性。形式理性是規(guī)范體系發(fā)展成熟的標(biāo)志，內(nèi)容完備性、概念一致性、規(guī)范統(tǒng)一性及邏輯連貫性構(gòu)成形式理性的基本要求。首先，完備性是體系性的基礎(chǔ)前提。法典化首先要健全完善“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)及黨的建設(shè)各類規(guī)范事項全覆蓋。其次，體系性要求黨內(nèi)法規(guī)概念的明確性和一致性。概念是一個制度體系、理論體系建立的基點。每一個概念都具有核心內(nèi)涵與邊緣含義，黨內(nèi)法規(guī)的適用需要借助明確、穩(wěn)定的概念內(nèi)涵與外延，即使在不同的規(guī)范適用場景中，也能夠通過解釋方法的運用，從概念設(shè)定的基本目的、意圖及核心內(nèi)涵得以確定地闡釋某一現(xiàn)象。再次，體系性要求規(guī)范的統(tǒng)一性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)前期重量不重質(zhì)，通常運用“成熟一個，制定一個”的探索型立規(guī)方式，存在系統(tǒng)性、集成性不足，制度體系內(nèi)部缺項與重項并存，有的領(lǐng)域制度供給過剩與制度供給不足并存，一些制度之間存在不一致不協(xié)調(diào)不銜接等問題［10］160。法律編纂的過程能夠增強立規(guī)的整體性、協(xié)同性，著重細化法規(guī)，減少法規(guī)條款之間的沖突。對于與黨章發(fā)生沖突或與黨的路線方針政策不符、不能切合實際需求的法規(guī)，應(yīng)予以廢止；對于調(diào)整對象總體已經(jīng)消失、適用期已過或有關(guān)事項和任務(wù)已經(jīng)完成，導(dǎo)致失去執(zhí)行必要的法規(guī)應(yīng)當(dāng)宣布失效；對于不適應(yīng)現(xiàn)實情況的以及原有條文的表述方式過于贅余或過于簡單的法規(guī)條款，應(yīng)當(dāng)予以修改完善。最終形成一部既具有權(quán)威，又不失可操作性的法典，保障黨內(nèi)法規(guī)得以統(tǒng)一適用。最后，在邏輯連貫性方面，黨規(guī)法典必須形成具有內(nèi)在自洽的邏輯體系，統(tǒng)籌安排概念、制度、規(guī)則的適當(dāng)位置和合理順序。法典化的重要動因之一在于解決制度存在的問題，尤其是當(dāng)前制度體系上下、內(nèi)外不協(xié)調(diào)，迫切需要以法典化推動體系的更新與完善，形成法典與單行法規(guī)之間規(guī)則、內(nèi)容的對接與配套。同一黨內(nèi)法規(guī)的不同規(guī)范之間、同一板塊黨內(nèi)法規(guī)的不同規(guī)范之間、不同板塊黨內(nèi)法規(guī)的不同規(guī)范之間等，應(yīng)當(dāng)遵循原則與規(guī)則、總則規(guī)范與分則規(guī)范以及上位規(guī)范與下位規(guī)范之間的統(tǒng)帥或包含結(jié)構(gòu)。除此，黨規(guī)法典化必須注重與國家法律在規(guī)范邏輯上的銜接協(xié)調(diào)，二者間的協(xié)同性決定了法治體系的順暢與法治理念的融貫性。黨章與憲法在價值理念上的融貫性是黨規(guī)與國法協(xié)同共治的根基，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要在良好“自轉(zhuǎn)”的同時始終圍繞大局“公轉(zhuǎn)”，遵循不抵觸、不重復(fù)規(guī)定以及主動相銜接的原則。

法典的形式理性本身不是目的所在，真正意義在于可以長久地保持法典的實質(zhì)理性。也就是說，形式理性之目的不在于表面地滿足邏輯偏好，而是為了保障法律安全，實現(xiàn)法的安定性價值。體系型編纂具有保障規(guī)范穩(wěn)定性的優(yōu)勢，以法的體系性提高法之“可綜覽性”，提高法在適用上的“實用性”以及裁判上之“可預(yù)見性”，最終實現(xiàn)“法之安定性”。只要法律體系“圓滿無缺”，則光憑邏輯的運作便能圓滿解答每個法律問題［11］。黨內(nèi)法規(guī)法典化是對文件治理現(xiàn)象的克制③，通過水平切割的方式統(tǒng)合所有最基本、能夠適用于各功能領(lǐng)域的規(guī)范，將涉及人事地物等特殊的規(guī)則留給特別規(guī)范調(diào)整，形成與單行法規(guī)間的普通與特別關(guān)系④。制定文件的目的不在于立規(guī)而是施規(guī)，有了明確的上位規(guī)范依據(jù)，適用者便無須面臨利益衡量的困境，只需規(guī)定具體的程序規(guī)則即可。黨內(nèi)法規(guī)是約束權(quán)力的利器，為執(zhí)政黨支配資源、運用權(quán)力開具“權(quán)力清單”，保障黨務(wù)活動具有明確的規(guī)范依據(jù)?！霸谥袊軌蚣s束中國共產(chǎn)黨的只能是中國共產(chǎn)黨自己，如果黨內(nèi)約束機制失靈，黨內(nèi)規(guī)章制度不健全，黨不管黨，法律就更沒有能力管黨，黨也自然會處于完全沒有任何約束的狀態(tài)，那將是非?？膳碌??！保?2］黨內(nèi)法規(guī)必須明確權(quán)力行使的限度，安定性不足將直接導(dǎo)致制度實用性功能降低，造成規(guī)范適用難題的同時，更是創(chuàng)造了機會主義者以自身利益為標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡利弊選擇適用的空間。黨內(nèi)法規(guī)法典化以功能主義為導(dǎo)向，建構(gòu)面向適用的規(guī)范體系，旨在用一部法典解決所有的問題，以規(guī)范間的邏輯運作指引適用者對接事實、價值與規(guī)范，并有效約束自由裁量權(quán)的行使。

體系型法典如一部黨內(nèi)法規(guī)的教科書，基本的規(guī)范內(nèi)容、理論體系都蘊含于一部法典之中，便于黨內(nèi)法規(guī)的適用與普及。法典具有儲法、找法、傳法的功能。儲規(guī)是找規(guī)與傳規(guī)的前提。黨內(nèi)法規(guī)法典要盡可能儲存大量的同質(zhì)性規(guī)范，將分散在不同文本中的規(guī)則匯集于一部法典，各種規(guī)則依據(jù)抽象程度由下向上構(gòu)造，自然就儲存了許多符合基本價值理念、面對場景就可適用的規(guī)范，有助于黨內(nèi)法規(guī)在具體適用中應(yīng)對復(fù)雜事項進行調(diào)適。從便于找規(guī)的層面，法典化通過體系化的方式內(nèi)化規(guī)則間的矛盾，透過精確的概念和規(guī)范間邏輯的排列組合，便于在規(guī)則適用中進行邏輯推演，大量降低找規(guī)過程中搜尋、比較、權(quán)衡以及記錄成本。儲規(guī)的全面性以及找規(guī)的便利性都奠定了法典普及傳規(guī)的基礎(chǔ)，“體系化的程度愈高，對于法律專業(yè)的教育，也愈能產(chǎn)生正面的影響”。“一部好的法典，就是最好的教科書?！保?3］黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，必然涉及對經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)的調(diào)整，影響黨外相關(guān)公民、法人和其他組織的行為，黨外相關(guān)主體不可避免成為守規(guī)主體。體系完備、結(jié)構(gòu)清晰、邏輯有序的法典有助于黨外主體知曉和了解黨內(nèi)法規(guī)，明確自身的權(quán)利義務(wù)，學(xué)習(xí)查找相關(guān)規(guī)定，依照黨內(nèi)法規(guī)行事。普及傳規(guī)的過程還是黨內(nèi)法規(guī)思維被進一步確認和強化的過程，剛性的制度規(guī)范能夠約束主體依規(guī)行權(quán)，柔性的制度規(guī)范引導(dǎo)主體正當(dāng)履責(zé)，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威在運用法典塑造主體法治思維的過程中得以樹立。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂之可能

黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動的明確性、關(guān)系的確定性以及價值目標(biāo)的一致性能夠創(chuàng)造一個相對靜態(tài)與均質(zhì)的黨務(wù)治理空間，成為黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂的基礎(chǔ)要素。首先，黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動的范圍具有明確性。黨的領(lǐng)導(dǎo)活動具有根本性，黨內(nèi)法規(guī)必須嚴格圍繞鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)力，提升黨令行禁止、落地見效的執(zhí)行力以及激發(fā)黨守正出新的創(chuàng)造力五個方面確立領(lǐng)導(dǎo)體制與機制［10］667-679，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)行為、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)等。黨的建設(shè)活動以加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)為主線，實現(xiàn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)等各方面工作的制度化、規(guī)范化、程序化。其次，“法典安定的前提，是作為調(diào)整對象的社會關(guān)系具有穩(wěn)定性”［14］。作為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的黨務(wù)關(guān)系在黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動中具有一定的確定性和穩(wěn)定性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》對“黨務(wù)”的概念作出明確規(guī)定，即黨的組織“實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)”，黨務(wù)關(guān)系是與黨務(wù)有關(guān)的組織或個人在行權(quán)履責(zé)過程中所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。有學(xué)者從不同角度對黨務(wù)關(guān)系進行分類，最大限度避免黨規(guī)調(diào)整的空白，保證科學(xué)調(diào)整和精確規(guī)范。以黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)兩大領(lǐng)域為劃分標(biāo)準(zhǔn)，黨務(wù)關(guān)系可以分為黨內(nèi)治理關(guān)系和黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；以黨的組織間的權(quán)力關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，黨務(wù)關(guān)系可以分為平權(quán)關(guān)系、管理關(guān)系和協(xié)調(diào)關(guān)系；以黨的組織行使權(quán)力的類型為標(biāo)準(zhǔn)，黨務(wù)關(guān)系可以分為主體性公務(wù)關(guān)系和輔助性事務(wù)關(guān)系［10］172-182?；陬愋突狞h務(wù)關(guān)系運用了“提取公因式”、抽象化的手段，使零散的規(guī)范內(nèi)容得以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。雖然黨務(wù)行為千變?nèi)f化，但從基本的黨務(wù)關(guān)系主體、客體和內(nèi)容出發(fā)研究則具有了同質(zhì)性?？傮w上，“命令—服從”式的科層體制權(quán)威塑造了黨務(wù)關(guān)系的樣態(tài)，權(quán)威滲透的方式根據(jù)黨務(wù)關(guān)系主體不同呈現(xiàn)為由強到弱的“水波型”，規(guī)范方式則選擇從責(zé)任制約束的強制性手段，到教育管理的中性手段，再到引導(dǎo)、號召、提出建議等柔性手段。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動在價值選擇上具有一致性。中國共產(chǎn)黨從艱苦奮斗的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)闉橹腥A民族謀復(fù)興的領(lǐng)導(dǎo)黨，始終以實現(xiàn)國家和社會的共同利益以及人民的根本利益為價值目標(biāo)，這也構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)基于黨性之維建章立制的邏輯起點。人民性、先進性和純潔性是中國共產(chǎn)黨黨性的基本特征，人民性是黨性的根本價值取向。因此，黨內(nèi)法規(guī)法典化要在規(guī)范的各個層次貫穿黨性的價值理念，立足“全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上”，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系⑤。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系型編纂的基本內(nèi)容

黨內(nèi)法規(guī)法典是黨的意志和人民意志在規(guī)范層面的凝練和升華，體系型的法典編纂模式能夠同時促進規(guī)范體系形式與實體的優(yōu)化，實現(xiàn)體系的集約化發(fā)展，確立黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)威性、根本性、穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。

（一）黨內(nèi)法規(guī)法典的范圍界定

“在成文法傳統(tǒng)深厚的國家，法典化與其說是要不要的問題，毋寧說只是具體的程度問題。”［15］體系型編纂是對規(guī)范體系實體優(yōu)化的方法選擇，但不意味著法典必須全面涵蓋某一規(guī)范領(lǐng)域。日本學(xué)者穗積陳重提出了法典范圍的四條排除標(biāo)準(zhǔn)：一是需要頻繁變更的法律；二是具有實施期限的法律；三是需要特別細密規(guī)定的法律；四是某一區(qū)域內(nèi)只對一個民族實施的特別法［16］?；谖覈ㄖ伟l(fā)展的現(xiàn)實需求，有學(xué)者提出適度法典化的觀點，即介于形式與實質(zhì)法典之間的適度整合，形成法典與單行法律規(guī)章并存的雙重結(jié)構(gòu)⑥。適度法典化仍然屬于體系型編纂模式，“適度”只是對法典化范圍的限縮，并沒有改變體系化的編纂技術(shù)。適度法典化最大的優(yōu)勢是在保持法典的穩(wěn)定性與社會的變動性之間尋求平衡，法典進行抽象調(diào)整，單行法規(guī)是對法典抽象性規(guī)范的特別化處理，并非突破法典規(guī)范的內(nèi)容而另起爐灶。有學(xué)者因而提出了：“在現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)法典化的目標(biāo)不是匯編型法典，也不是規(guī)模宏大的體系型法典，而是規(guī)模適中的體系型法典?！保?］123

黨內(nèi)法規(guī)法典宜采行“法典—單行法規(guī)”并行的體系型編纂模式，以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系、黨的慣例及黨內(nèi)法規(guī)理論構(gòu)成法典的規(guī)范淵源。根據(jù)法典編纂的目的及黨的建設(shè)實際需要，黨的政策主張、黨的慣例及黨內(nèi)法規(guī)理論中發(fā)展較為成熟的制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)予以轉(zhuǎn)化。黨內(nèi)法規(guī)體系中，針對較為成熟的、對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的條例是法典編纂的主體內(nèi)容。黨章宜獨立于法典，效力高于法典，統(tǒng)領(lǐng)整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有根本地位，且自成體系，是政黨權(quán)威的象征。黨章隨時代形勢與任務(wù)的發(fā)展具有變動性，根據(jù)黨的傳統(tǒng)和慣例，黨章每五年修改一次，若納入法典則無法保持法典的穩(wěn)定性。準(zhǔn)則采用非條款的說理式規(guī)范形式，屬于黨內(nèi)法規(guī)中獨特的規(guī)范語言，但無法與法典條款式的規(guī)范形式保持一致而應(yīng)當(dāng)獨立于法典。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定，其中存在大量“暫行”“試行”的黨規(guī)，“法律創(chuàng)設(shè)（與適用）階層式下延的過程，也就是法的個別化和具體化的過程”［17］，法典因統(tǒng)攝某一領(lǐng)域規(guī)范的目的而具有抽象性和普遍性，調(diào)整個別領(lǐng)域或規(guī)范個別對象的黨規(guī)不應(yīng)當(dāng)納入法典化的范圍。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)適用中產(chǎn)生的個別規(guī)則，如黨內(nèi)法規(guī)解釋、釋義、指導(dǎo)性案例制度具有明顯的現(xiàn)實傾向性，未形成系統(tǒng)的規(guī)范群，不宜成為法典的構(gòu)成部分。

（二）依據(jù)“組織—行為—責(zé)任”的基本邏輯

“組織—行為—責(zé)任”的規(guī)范邏輯是黨內(nèi)法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動規(guī)律的科學(xué)總結(jié)與高度凝練，“中國共產(chǎn)黨作為一個執(zhí)政黨，其組織具有公法性質(zhì)，其行為也具有特別的公法屬性，按照公法研究的慣例對黨內(nèi)法規(guī)進行研究，將有利于整個國家法治系統(tǒng)的構(gòu)建”［18］。黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)法典的構(gòu)成部分。首先，黨的組織法規(guī)屬于“組織法”的范疇。政黨是由一部分具有共同價值追求的個體所組成的團體，組織性是政黨的基本屬性。習(xí)近平指出：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！保?9］黨的組織法規(guī)總體上屬于靜態(tài)的制度規(guī)范，以民主集中制為根本原則，規(guī)范主體的產(chǎn)生及運行，并基于權(quán)力制約的理念設(shè)置相應(yīng)的控制機制。黨的組織法規(guī)從規(guī)范主體的層面，建立起清晰、明確的組織規(guī)范體系，保障其余三大板塊的黨規(guī)具有穩(wěn)定和統(tǒng)一的組織規(guī)范支撐。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)屬于“行為法”的范疇，主要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為與黨的建設(shè)行為，具體指黨務(wù)關(guān)系主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動中運用的機制、手段與途徑。對行為及其類型的規(guī)范化、制度化是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系與黨的自身建設(shè)法規(guī)體系的重要方式。最后，黨的監(jiān)督保障法規(guī)屬于“責(zé)任法”的范疇，是對主體行為的監(jiān)督約束，呼應(yīng)前三個板塊所提出的規(guī)范化要求，以剛性的紀律要求強化監(jiān)督和問責(zé)力度，以柔性的制度規(guī)范加強激勵、優(yōu)化工作保障等方式，為黨務(wù)關(guān)系主體輸送正向激勵的動力與反向遏制的壓力，構(gòu)筑起權(quán)力制約與權(quán)利保障的制度防線，為管黨治黨、執(zhí)政治國目標(biāo)的實現(xiàn)提供堅強的制度保證。

（三）“規(guī)則—原則”的法典內(nèi)部構(gòu)造

基于黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范屬性上與國家法律的相似性，黨內(nèi)法規(guī)法典的體系構(gòu)造可以借鑒法律體系構(gòu)造的“規(guī)則—原則”模式進行闡釋。黨內(nèi)法規(guī)法典由外在規(guī)則體系與內(nèi)在原則體系構(gòu)成，外在規(guī)則體系構(gòu)造是根據(jù)規(guī)則之間的效力關(guān)系所形成的階層構(gòu)造，內(nèi)在價值體系則是根據(jù)內(nèi)容關(guān)系形成的客觀價值秩序的統(tǒng)一體［20］3?！耙?guī)則—原則”模式體現(xiàn)了實質(zhì)理性的價值觀，盡可能從規(guī)范體系中尋求正當(dāng)性證明，能夠最大程度保證體系論證的嚴密性和協(xié)調(diào)性。

黨內(nèi)法規(guī)法典的外在規(guī)則體系是指依形式邏輯的規(guī)則建構(gòu)之抽象、一般的規(guī)范體系。法典抽象與一般的程度決定了涵蓋范圍的廣度，規(guī)則越一般，可以創(chuàng)造的體系效益就越大［21］。法典內(nèi)部是由諸多一般規(guī)則與個別規(guī)則，抽象規(guī)則與具體規(guī)則所構(gòu)成。在階層構(gòu)造論看來，法律規(guī)則構(gòu)成了階層構(gòu)造的出發(fā)點。法律體系由所包含的法律規(guī)則之集合構(gòu)成，單個法律規(guī)則應(yīng)被視為法律整體的最小組成單位。法律體系可以被描述為具有不同形式之法律規(guī)則間的階層構(gòu)造，核心在于通過等級式分層所呈現(xiàn)的法律規(guī)則間的權(quán)力授受或效力關(guān)系。這種方法類似于普赫塔提出的“概念的系譜”，“法學(xué)的任務(wù)是通過體系性的聯(lián)系把握法律原則……我們可以一直往上追溯這些具體原則的譜系，一直到其最頂端； 同時也可以從最頂端一直追溯到最底部”［22］。法典通過對典型社會事實不同層次的提煉和往下延伸，形成規(guī)則與概念的金字塔。例如，《德國民法典》的特色就在于抽象出“人”“權(quán)利”與“法律行為”等塔尖概念。黨內(nèi)法規(guī)以實現(xiàn)黨務(wù)治理為規(guī)范目的，黨務(wù)的概念幾乎涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)所要調(diào)整的全部范圍和領(lǐng)域［10］171?；邳h務(wù)這一事實概念，黨務(wù)關(guān)系構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)活動所必要的塔尖概念。黨務(wù)關(guān)系是不同黨務(wù)主體間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，黨務(wù)行為、人身權(quán)益、物及精神產(chǎn)品則是黨務(wù)關(guān)系的客體，義務(wù)與權(quán)利構(gòu)成黨務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。黨務(wù)治理的制度化、規(guī)范化應(yīng)當(dāng)由法典理性設(shè)定黨員義務(wù)權(quán)利、黨組織職責(zé)職權(quán)，厘清不同主體間的權(quán)義邊界?；邳h務(wù)行為的復(fù)雜性、多樣性，法典應(yīng)當(dāng)保持一定的抽象程度，規(guī)定基本的黨內(nèi)法規(guī)制度，確定概念和規(guī)則的抽象程度，使它在基本原則上統(tǒng)領(lǐng)整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在具體規(guī)則上完善假定條件、行為模式及規(guī)范后果，具有可適用性和可操作性。

法典作為一部規(guī)范權(quán)力、體現(xiàn)黨和人民意志的最高規(guī)范形式，必然飽含著中國共產(chǎn)黨的精神譜系和價值追求?！皩嵍ǚū旧硪彩且粋€價值負擔(dān)者的存在?！保?3］羅納德·德沃金在批判法律實證主義的基礎(chǔ)上對原則的觀念進行一系列論證，具體闡釋了規(guī)則與原則間存在的強區(qū)分：原則可以指引法官的裁判結(jié)果、原則被法官用來證成裁判、原則是有效的法律標(biāo)準(zhǔn)等［24］。以羅伯特·阿列克西為代表的基爾學(xué)派更為深入、系統(tǒng)地論述了規(guī)則—原則模式。語義學(xué)層面，法律體系由確定性的命令（規(guī)則）和最佳化的命令（原則）構(gòu)成；性質(zhì)層面，規(guī)則被認為是一種“現(xiàn)實應(yīng)然”，而原則是一種“理想應(yīng)然”［20］15。依據(jù)外部體系建立的法典具有最大可能地保障概觀性和法安定性的優(yōu)點，但同時帶來封閉性、僵硬性的缺點。內(nèi)部價值秩序的統(tǒng)一可以彌補外部體系封閉保守的不足，從而使法典成為內(nèi)外有機統(tǒng)一的整體。黨內(nèi)法規(guī)法典原則建構(gòu)包含價值的識別與選擇，價值識別是對不同價值進行類型化劃分，將具有規(guī)范性意義的價值納入體系之內(nèi)；價值選擇應(yīng)該符合部門法規(guī)范體系或者法規(guī)范體系的基本價值導(dǎo)向，形成最低限度的價值共識［25］。黨內(nèi)法規(guī)法典的價值選擇具有以下三項標(biāo)準(zhǔn)：第一，黨內(nèi)法規(guī)法典的原則不僅是對既有經(jīng)驗和規(guī)律的抽象，還具備對規(guī)范體系的理想規(guī)劃和預(yù)測，具有理想性和前瞻性。第二，法典原則具有客觀性。價值的本質(zhì)是主觀性，是不確定的和不可知的，但同時也具有相對的客觀性，源于在特定范圍內(nèi)產(chǎn)生途徑的相對固定化。黨內(nèi)法規(guī)法典原則建立在對事實理性認知的基礎(chǔ)之上，是政黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會過程中對共同行為方式、標(biāo)準(zhǔn)要求的價值凝練。通過引導(dǎo)個體行為，進而塑造政黨與成員間及政黨與國家和社會間的關(guān)系形態(tài)，以價值統(tǒng)一性保證行動一致性。習(xí)近平總書記在慶祝建黨100周年大會上指出：“一百年來，中國共產(chǎn)黨弘揚偉大建黨精神，在長期奮斗中構(gòu)建起中國共產(chǎn)黨人的精神譜系，錘煉出鮮明的政治品格?！本褡V系雖然是中國共產(chǎn)黨人在革命、建設(shè)、改革不同階段的優(yōu)良精神品格，但其價值內(nèi)涵一致地體現(xiàn)了勇于奮斗、敢于犧牲的“先鋒隊”精神，在黨內(nèi)法規(guī)中一方面體現(xiàn)為對“先鋒隊”主體及其行為的要求，即“中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆，要做到忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”。另一方面表現(xiàn)了對“權(quán)利—義務(wù)”“職權(quán)—職責(zé)”的規(guī)范與約束，如民主集中制的根本組織原則、權(quán)責(zé)一致的權(quán)力配置原則以及義務(wù)和權(quán)利相統(tǒng)一的權(quán)利保障原則。第三，黨內(nèi)法規(guī)法典的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性決定了原則具有根本性和長期性。規(guī)范的目的有多重種類，有政黨規(guī)范的根本目的、有立足某個階段暫時的目標(biāo)要求，也有規(guī)范某個具體方面的目的等。規(guī)范某個階段或某個方面暫時、具體的原則規(guī)范可以作為單行法規(guī)設(shè)定，納入法典可能導(dǎo)致規(guī)范體系的失衡，破壞規(guī)范秩序的穩(wěn)定性。

根據(jù)黨規(guī)之治的特色與黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范目的，可以設(shè)置政治性原則、實踐性原則、規(guī)范性原則、民主性原則等作為黨內(nèi)法規(guī)法典的基本原則。政治性原則彰顯了黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，反映黨的政治立場、政治方向、政治原則與政治道路。人民性原則彰顯了堅持以人民為中心，踐行黨的根本宗旨和群眾路線的規(guī)范理念。實踐性原則彰顯了堅持實事求是，堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴治黨實際出發(fā)制定規(guī)范、確立標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性原則體現(xiàn)了依規(guī)治黨的理念，從立規(guī)層面，要堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，建構(gòu)內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；從執(zhí)規(guī)層面，必須堅持有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴的基本要求；從遵規(guī)守規(guī)層面，黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，自覺按法定權(quán)限、規(guī)則、程序辦事。民主性原則體現(xiàn)為民主集中制原則在黨內(nèi)法規(guī)中的核心地位，民主意為黨員和黨組織意愿、主張的充分表達和積極性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，集中則是全黨意志、智慧的凝聚，全黨的團結(jié)統(tǒng)一和行動一致。

三、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典》的體例安排

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典》采取“總則—分則”的體例構(gòu)造?？偡值慕Y(jié)構(gòu)體例源于《德國民法典》潘德克頓式的編纂模式，也是我國《民法典》編纂的體例選擇，其優(yōu)勢在于運用“提取公因式”的技術(shù)手段對規(guī)范體系進行整合，既符合法典統(tǒng)一性的內(nèi)在需求，也為法典的適用提供規(guī)則與原則、形式與實質(zhì)的雙重指引。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已逐步從問題導(dǎo)向型立規(guī)走向體系型立規(guī)的階段，“總則—分則”的體例能夠進一步推動黨內(nèi)法規(guī)的集約化發(fā)展，避免交叉立規(guī)和隨機立規(guī)的現(xiàn)象。

（一）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典》的總則建構(gòu)

法典的總則是對黨務(wù)治理規(guī)律的抽象提煉，集中體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的基本原理和精神，起著提綱挈領(lǐng)與體系整合的作用。總則從眾多黨內(nèi)法規(guī)中“提取公因式”，形成具有普遍適用性與統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定，各分編在總則的基礎(chǔ)上對各項黨內(nèi)法規(guī)制度作出具體規(guī)定?？倓t編第一章為“一般規(guī)定”，內(nèi)容包括黨內(nèi)法規(guī)的基本原則、基本范疇。黨內(nèi)法規(guī)法典的基本原則“體現(xiàn)法的本質(zhì)和根本價值，是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點，構(gòu)成一個法律體系的靈魂，決定法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性”［26］?；驹瓌t貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范之中，同時又高于具體規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)法典總則應(yīng)當(dāng)將規(guī)范黨務(wù)主體和黨務(wù)關(guān)系，指引黨務(wù)行為的根本性規(guī)范，從黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)的長期歷史經(jīng)驗中高度凝練出的普遍性規(guī)范作為法典的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)的基本原則包括了政治性原則、人民性原則、實踐性原則、規(guī)范性原則、民主性原則等?？倓t編第二章規(guī)定“黨務(wù)主體”，內(nèi)容包括黨務(wù)主體的概念及分類，黨員、黨的干部及黨組織，非黨組織和黨外群眾在不同的關(guān)系網(wǎng)中承擔(dān)主體的角色。第三章規(guī)定“權(quán)利義務(wù)”，內(nèi)容包括黨組織職責(zé)職權(quán)和黨員義務(wù)權(quán)利。第四章規(guī)定“黨務(wù)行為”，主要內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動的基本行為要求。第五章規(guī)定“監(jiān)督與追責(zé)”，內(nèi)容包括監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和監(jiān)督效力，構(gòu)筑起嚴密的權(quán)力約束與責(zé)任承擔(dān)之網(wǎng)。

（二）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典》的分則編排

分則與總則是特別與普通的關(guān)系，在總則之下分門別類進行規(guī)范和調(diào)整。分則的抽象程度低于總則，但高于法典外的單行規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)法典的各分編基本遵循當(dāng)前制度體系的安排，由黨的組織編、黨的領(lǐng)導(dǎo)編、黨的自身建設(shè)編和黨的監(jiān)督保障編構(gòu)成［27］。雖然“四分法”在結(jié)構(gòu)上存在不可避免的交叉重疊，但相對于學(xué)界依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)功能和內(nèi)容、黨務(wù)活動特點、黨的建設(shè)布局以及參見國家法律分類標(biāo)準(zhǔn)等方法提出的不同觀點而言，“四分法”更具備全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要不斷適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展趨勢，對于實踐的總結(jié)與提升往往需要一個較長的過程，分則的編纂可以分階段、分步驟推進，先彌補當(dāng)前制度體系涵蓋性不足的缺陷，對應(yīng)立而未立或?qū)嵺`發(fā)展新需求的黨內(nèi)法規(guī)，在條件成熟的情況下及時制定，以促進體系的完整性。

黨的組織編由一般規(guī)定、黨的組織、黨內(nèi)選舉及黨的象征標(biāo)志各分編構(gòu)成。一般規(guī)定是關(guān)于本編的基本規(guī)范目的、指導(dǎo)思想、基本原則等綱領(lǐng)性規(guī)定，具有宣示和指引的作用。黨的組織編旨在構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)合理、團結(jié)統(tǒng)一的黨的組織體系，以保障黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政目標(biāo)的根本實現(xiàn)以及黨的建設(shè)活動有序開展。組織是黨開展領(lǐng)導(dǎo)活動與黨內(nèi)治理的核心，組織體系的完善與否、結(jié)構(gòu)合理與否是決定黨是否能有效行為的關(guān)鍵。依據(jù)黨的組織活動與運行的規(guī)律，可以設(shè)置民主集中制的根本組織原則，權(quán)責(zé)一致的權(quán)力配置原則，各司其職、協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督制約的組織關(guān)系原則為本編的基本原則。黨的組織章包含了黨的縱向與橫向組織架構(gòu)，具體包括中央組織、地方組織、基層組織、黨的紀律檢查機關(guān)、黨的工作機關(guān)、黨組。黨的組織編在法典中具有基礎(chǔ)性地位，并發(fā)揮著核心作用。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)四大板塊的制定情況來看，黨的組織法規(guī)對“二五規(guī)劃”任務(wù)的完成度最高，從體系的完備性、規(guī)范結(jié)構(gòu)層次的嚴謹性以及規(guī)范間的協(xié)調(diào)性上，黨的組織法規(guī)集成化程度最高，可以借鑒民法典分步驟編纂的思路，在法典編纂的過程中先行體系化，為后續(xù)分編的編纂創(chuàng)造經(jīng)驗。

黨的領(lǐng)導(dǎo)編可設(shè)置經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、法治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等六編，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)的主體、職責(zé)、內(nèi)容以及保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)編主要對專門性、特殊性的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范予以細化、具體化，就主體、職責(zé)及監(jiān)督保障方面的一般規(guī)定以概括性規(guī)范或轉(zhuǎn)致條款由具體的組織編和監(jiān)督保障編規(guī)定。就當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定情況來看，存在制度體系零散、主干性法規(guī)缺失等問題，多數(shù)規(guī)范僅停留在“意見”“決議”“決定”等文件的層面。因此，需要制定大量主干性黨規(guī)并充實具體領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，將成熟的制度規(guī)定適時轉(zhuǎn)化為黨規(guī)，以保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。

黨的自身建設(shè)編可設(shè)置政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀律建設(shè)五個分編，以回應(yīng)新時代黨的建設(shè)總體布局的要求。組織建設(shè)方面的規(guī)范體系較為完善，可以劃分為領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、黨員隊伍建設(shè)三類行為，《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》（下稱《組織工作條例》）可以作為組織建設(shè)一章的一般規(guī)定。《匯編》中將《組織工作條例》分類為組織法規(guī)，但它規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容主要涉及黨的組織建設(shè)中對組織工作行為的規(guī)范，而非規(guī)范主體。從四個分編構(gòu)造的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性出發(fā)，《組織工作條例》更適宜作為黨的自身建設(shè)編中組織建設(shè)的內(nèi)容。若納入黨的組織編則需要同時將涉及干部隊伍、人才隊伍、黨員隊伍的規(guī)范移植入組織編，否則將導(dǎo)致形式與實質(zhì)的分離。此種劃分使黨的自身建設(shè)編缺失了組織建設(shè)的主體部分而殘缺不全。《匯編》在黨的自身建設(shè)法規(guī)中設(shè)置了兩部綜合類法規(guī)，《黨委（黨組）全面從嚴治黨主體責(zé)任規(guī)定》和《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》都是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部在全面從嚴治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)中承擔(dān)的主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定，屬于領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)的內(nèi)容，可以納入組織建設(shè)一章。政治、思想、作風(fēng)、紀律四大建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)范體系還不健全，應(yīng)當(dāng)先補足缺域制定單行法規(guī)，紀律建設(shè)方面目前還沒有一部統(tǒng)一的條例對貫徹民主集中制原則、嚴守政治紀律和政治規(guī)矩的要求作出規(guī)定。

黨的監(jiān)督保障編可設(shè)置監(jiān)督、考評、獎懲、保障四個分編?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》中指出：“黨的監(jiān)督保障法規(guī)，是調(diào)整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等的黨內(nèi)法規(guī)，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責(zé)提供制度保障?！北O(jiān)督性黨內(nèi)法規(guī)與保障性黨內(nèi)法規(guī)均以制度保障為核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動不僅需要督促檢查、考核評價、責(zé)任追究等方面的監(jiān)督性保障措施，還需要機制、經(jīng)費等方面的促進性保障措施。因此，“保障”一章可以包括黨員權(quán)利保障、機關(guān)運行保障和制度建設(shè)保障三方面。依據(jù)黨的二十大黨章中關(guān)于“推動 完善黨和國家監(jiān)督體系”的要求，促進黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)。在監(jiān)督方式上要織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促使各類監(jiān)督機制之間的結(jié)構(gòu)性均衡，明確日常監(jiān)督、巡視巡察、政治監(jiān)督等同體監(jiān)督與群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督等異體監(jiān)督的具體方式和途徑；在監(jiān)督程序上促使黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督之間有序銜接；在監(jiān)督后果運用上確立比例原則的標(biāo)準(zhǔn)，注重紀律處分、黨內(nèi)問責(zé)、政務(wù)處分及法律追究之間的協(xié)調(diào)性，促使追究問責(zé)的精準(zhǔn)性、適當(dāng)性。

四、余? 論

法典化承載了社會政治學(xué)上促進社會轉(zhuǎn)型的使命［28］，《關(guān)于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》中明確指出：“回顧人類文明史，編纂法典是具有重要標(biāo)志意義的法治建設(shè)工程，是一個國家、一個民族走向繁榮強盛的象征和標(biāo)志?！秉h內(nèi)法規(guī)法典化是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的自我深化與升華，順應(yīng)了法典化的時代趨勢，展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為法治型政黨、責(zé)任型政黨不斷進行自我革命的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。雖然黨內(nèi)法規(guī)法典化的理論研究還處于初步探索階段，但已經(jīng)引起高層的關(guān)注與諸多學(xué)者的思考，黨規(guī)法典化的趨勢勢不可擋。未來黨規(guī)法典化的理論研究應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面具體展開：一是黨內(nèi)法規(guī)法典基本模式的深入探討，是采取“百科全書式”的體系編纂模式抑或部門領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)編纂的模式；二是黨內(nèi)法規(guī)法典的基本理論研究，包括黨規(guī)法典的核心概念、基本原則、基本邏輯等；三是黨內(nèi)法規(guī)法典的編纂技術(shù)，一方面設(shè)計出科學(xué)、合理的法典編纂步驟，另一方面法典應(yīng)當(dāng)兼具抽象性和開放性，既保障法規(guī)體系的穩(wěn)定性，又具有發(fā)展和創(chuàng)新的能力，以適應(yīng)黨的事業(yè)發(fā)展實際，如在法規(guī)中設(shè)置開放條款和授權(quán)條款為將來的規(guī)則預(yù)留“虛擬”空間，適度使用不確定性概念和裁量規(guī)范，運用實驗性立法技術(shù)以保障法典自身的發(fā)展性等。

注釋：

① 代表性文獻參見：陳金釗《法典化語用及其意義》，載《政治與法律》2021年第11期16頁；朱明哲《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第1期111頁。

② 代表性文獻參見：任海濤《論教育法法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期15頁；瞿鄭龍《新時代法典化的法理——“法典化時代的法理研究”學(xué)術(shù)研討會暨 “法理研究行動計劃”第十五次例會述評》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第2期213頁。

③ 黨的治理體系中依然大量存在以文件創(chuàng)制規(guī)范的傳統(tǒng)，既包括黨的政策性文件，也包括黨的規(guī)范性文件。發(fā)文的不同位階展示出不同強弱的政治勢能。參見賀東航、孔樊斌《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，載《中國社會科學(xué)》2019年第4期8頁。

④ 德國民法典內(nèi)部的法條結(jié)構(gòu)與外部的規(guī)范結(jié)構(gòu)都采用了普通與特別的調(diào)整方式，形成“雙重普通與特別的關(guān)系”，操作起來特別流暢。參見蘇永欽《現(xiàn)代民法典的體系定位與建構(gòu)——中國大陸的民法典工程進一言》，載《交大法學(xué)》2010年第1期62頁。

⑤ 黨的二十大黨章修正案指出，“全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上”“堅持依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系”。

⑥ 代表性文獻參見：張梓太《中國環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載《南京大學(xué)法律評論》2009年第1期27頁；呂忠梅《環(huán)境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期1頁；楊偉東《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2021年第6期53頁。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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