高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理能否采用“負(fù)面清單”模式

王新麗 何春艷

近年來(lái)國(guó)家不斷推進(jìn)深化“放管服”改革，國(guó)辦發(fā)【2021】32號(hào)《改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》 （以下簡(jiǎn)稱32號(hào)文）提出擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)自主權(quán)等七個(gè)方面25條改革措施，更加精準(zhǔn)發(fā)力，持續(xù)激發(fā)科研創(chuàng)新活力。

在這一新改革政策背景下，為了更好地平衡“放”與“管”的關(guān)系，更大地發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)作用，高校、科研院所等應(yīng)強(qiáng)化法人責(zé)任，抓好政策落地工作，動(dòng)態(tài)監(jiān)管并實(shí)時(shí)預(yù)警提醒科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況。高?？商剿鲗?shí)行“負(fù)面清單”管理模式，為科研經(jīng)費(fèi)使用行為列示明確的“負(fù)面清單”，即不可為清單，并在科研項(xiàng)目檢查、評(píng)審及驗(yàn)收時(shí)作為重要參考依據(jù)。

“負(fù)面清單”英文為Negative List，概念來(lái)源于國(guó)際法，是相對(duì)于正面清單而言的，法律術(shù)語(yǔ)為“不符措施清單”，即Non-Conformity Measures，指以清單的方式列示出針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求和高管要求不符的管理措施，亦稱“負(fù)面列表”“否定清單”。科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理模式恪守“法無(wú)禁止即自由”的基本理念，制定“負(fù)面清單”作為放權(quán)的底線，充分體現(xiàn)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理契約精神，為科研人員的經(jīng)費(fèi)使用行為提供制度保障。

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題分析

現(xiàn)有高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的一些問題在新改革政策出臺(tái)后依然存在，高校落實(shí)中央“放管服”新改革政策還面臨一定的障礙。

費(fèi)用報(bào)銷流程審批繁瑣 科研經(jīng)費(fèi)支出時(shí)不得報(bào)銷與科研活動(dòng)不相關(guān)的支出，所有支出需圍繞科學(xué)研究的實(shí)際需要開展。但由于信息不對(duì)稱，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人存在發(fā)票超過時(shí)效、票據(jù)不規(guī)范、報(bào)銷材料不齊全等問題，需要來(lái)回補(bǔ)充說(shuō)明、材料等，耗費(fèi)大量時(shí)間；大額支出報(bào)銷需要多次往返部門之間審批簽字，影響報(bào)銷效率，增加科研人員的時(shí)間成本，形成科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”現(xiàn)象。32號(hào)文新改革政策指導(dǎo)各科研機(jī)構(gòu)要通過推進(jìn)無(wú)紙化報(bào)銷進(jìn)程，全面配備科研財(cái)務(wù)助理，提升服務(wù)水平，并實(shí)行預(yù)警提醒，推動(dòng)解決科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”問題。不過，問題的解決進(jìn)程還取決于各高校進(jìn)一步落實(shí)中央新改革政策。

結(jié)題驗(yàn)收評(píng)價(jià)不合規(guī)問題突出 新改革政策出臺(tái)后，財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收合并，開展取消結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)試點(diǎn)，試點(diǎn)中央高校、科研院所等出具科研項(xiàng)目資金決算報(bào)表代替財(cái)務(wù)結(jié)題審計(jì)報(bào)告，在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)進(jìn)行一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。這對(duì)各承擔(dān)單位的科研經(jīng)費(fèi)管理水平是一項(xiàng)大挑戰(zhàn)，須在項(xiàng)目執(zhí)行過程中對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效監(jiān)督審核；更低的容錯(cuò)率也要求課題組為了順利通過一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效率，了解科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定及負(fù)面清單內(nèi)容，避免不合規(guī)事件的發(fā)生。

結(jié)余經(jīng)費(fèi)冗余且使用效率低下 新改革政策對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)也放寬了財(cái)政監(jiān)管，結(jié)題通過的項(xiàng)目，結(jié)余經(jīng)費(fèi)不再收回。這使得項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人獲得更大的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，是科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的又一項(xiàng)有利舉措。但項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在使用結(jié)余經(jīng)費(fèi)時(shí)主觀隨意性大，進(jìn)一步增加了結(jié)余經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期掛賬現(xiàn)象，也使得科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)冗余更加嚴(yán)重，結(jié)余資金使用效率低下問題加劇，不僅增加了科研經(jīng)費(fèi)管理成本，還更增加了經(jīng)費(fèi)被擠占的風(fēng)險(xiǎn)。

采用“負(fù)面清單”管理模式的必要性

面對(duì)當(dāng)前科研管理存在的一些現(xiàn)實(shí)問題，為進(jìn)一步提升科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，探索科研經(jīng)費(fèi)管理模式的創(chuàng)新改變，需要由“正面清單”向“負(fù)面清單”模式轉(zhuǎn)變?！柏?fù)面清單”模式在對(duì)科研機(jī)構(gòu)、科研人員信任的基礎(chǔ)上充分放權(quán)，為科研經(jīng)費(fèi)使用行為明確列示不可觸碰的紅線，同時(shí)也提供了政策保障，從而遏制違規(guī)使用行為，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，促進(jìn)科研事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

有利于簡(jiǎn)化審批流程 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理采用“負(fù)面清單”模式，有利于精簡(jiǎn)辦理程序和審批事項(xiàng)，提高職能部門協(xié)同合作的服務(wù)效率，從而提高科研人員報(bào)賬審批時(shí)效；同時(shí)還明確科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)成本及可能要付出的代價(jià)，減少科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)人為浪費(fèi)現(xiàn)象，有助于降低科研經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行經(jīng)濟(jì)成本。詳細(xì)列示易腐敗高風(fēng)險(xiǎn)的不可為禁區(qū)，從制度上明令禁止，約束職能部門經(jīng)費(fèi)管理的權(quán)力尋租空間，遏制貪污腐敗現(xiàn)象和經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為，從而有效規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理。

加大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán) 高校科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理模式在對(duì)科研人員充分信任的基礎(chǔ)上“能放則放、能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”，清單之內(nèi)事項(xiàng)明令禁止，清單之外的事項(xiàng)可根據(jù)科研活動(dòng)需要自行決定?？蒲腥藛T能夠擁有更多時(shí)間潛心研究、創(chuàng)新，有更多精力帶領(lǐng)科研學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)提升素養(yǎng)，在科學(xué)規(guī)范的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)出更多高質(zhì)量的學(xué)術(shù)科研成果。

科研經(jīng)費(fèi)管理“負(fù)面清單”管理模式的可操作路徑

科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理模式以人為本，簡(jiǎn)明清晰列示科研經(jīng)費(fèi)使用禁止的行為；以績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向，委托專業(yè)人員定期對(duì)相關(guān)清單進(jìn)行評(píng)估更新；分類管理，按不同學(xué)科類別的成本結(jié)構(gòu)、研究目標(biāo)和科研效益的不同，制定自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)等不同學(xué)科類別的禁止事項(xiàng)。其具體的操作路徑可從以下四方面著手：

打造統(tǒng)籌共享平臺(tái) 高校建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在高校治理體系建設(shè)中統(tǒng)籌考慮，將科研經(jīng)費(fèi)管理等一系列的制度體系統(tǒng)一整合在數(shù)據(jù)共享平臺(tái)中，將科研管理、資產(chǎn)管理、后勤服務(wù)、人事、教務(wù)、基建等各類業(yè)務(wù)活動(dòng)所涉及的財(cái)務(wù)信息通過共享數(shù)據(jù)平臺(tái)有效整合，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息與財(cái)務(wù)信息相融合。

通過科研、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享，科研人員可以進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整、合作經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥等業(yè)務(wù)在線申請(qǐng)、流程審批、費(fèi)用報(bào)銷和全流程實(shí)時(shí)查詢跟蹤；各科研業(yè)務(wù)部門可以掌握各類科研項(xiàng)目立項(xiàng)信息、合作經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥、結(jié)題審計(jì)等數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化，生成各類科研管理報(bào)表，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)分析，并給出科學(xué)有效的管理決策。通過高?？蒲胸?cái)務(wù)共享平臺(tái)與國(guó)家、省、市各科技主管部門的經(jīng)費(fèi)管控平臺(tái)信息對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)交換，便于主管部門對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用的管控，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

科學(xué)擬定并不斷完善負(fù)面清單內(nèi)容 根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)、制度，結(jié)合高校自身特點(diǎn)，以及在科研經(jīng)費(fèi)管理中發(fā)現(xiàn)的誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，秉承全面、持續(xù)、發(fā)展的理念，及時(shí)出臺(tái)科研經(jīng)費(fèi)管理“負(fù)面清單”制度。同時(shí)，還需實(shí)行清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)修正和完善清單。

優(yōu)化科研成果績(jī)效評(píng)價(jià)體系 項(xiàng)目結(jié)題時(shí)的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)目前主要集中在對(duì)科研課題論文數(shù)量、期刊級(jí)別等評(píng)價(jià)上，未能充分考慮科研成果在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的實(shí)際效益。而“負(fù)面清單”管理模式則更兼顧包容不同類型研究的特點(diǎn)，運(yùn)用定性、定量不同層面的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)優(yōu)化科研成果績(jī)效評(píng)價(jià)體系，更加公平、合理地對(duì)科研項(xiàng)目的所有成果進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)難以用數(shù)據(jù)直接表現(xiàn)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和科研效益指標(biāo)用定性的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量；對(duì)可以量化的科研成果的論文、專著、專利、獲獎(jiǎng)數(shù)量及科研經(jīng)費(fèi)使用效率等指標(biāo)則用定量的績(jī)效指標(biāo)來(lái)評(píng)估。同時(shí)，將項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果與科研人員后續(xù)補(bǔ)助、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、新課題立項(xiàng)以及項(xiàng)目預(yù)算劃撥等掛鉤。這樣一來(lái)，擁有高質(zhì)量科研產(chǎn)出的科研人員以及成果顯著的科研團(tuán)隊(duì)可以得到實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)和認(rèn)可，有利于提高科研人員科技創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。

加強(qiáng)科研誠(chéng)信制度建設(shè) 為了進(jìn)一步強(qiáng)化高?？蒲薪?jīng)費(fèi)事中事后監(jiān)管力度，需要加強(qiáng)科研誠(chéng)信制度建設(shè)。一是建立科研項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，各管理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全過程信息化管理，交互分析，信息再造，使科研經(jīng)費(fèi)由事前審批轉(zhuǎn)化為全過程、全周期有效動(dòng)態(tài)監(jiān)管；二是建立評(píng)估和審查制度，參照科研經(jīng)費(fèi)管理負(fù)面清單，科研經(jīng)費(fèi)管理所涉及的財(cái)務(wù)、科研管理、審計(jì)等部門均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，優(yōu)化各自監(jiān)管流程，協(xié)同合作，全過程跟蹤評(píng)價(jià)重點(diǎn)科研項(xiàng)目，并依據(jù)跟蹤審查結(jié)果調(diào)整負(fù)面清單監(jiān)管力度；三是學(xué)習(xí)借鑒外國(guó)的監(jiān)管模式，建立專門的機(jī)構(gòu)，構(gòu)建合理的監(jiān)管體系，規(guī)避科研管理中的監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)。

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理通過制定“負(fù)面清單”創(chuàng)新管理模式，明確并強(qiáng)調(diào)科研機(jī)構(gòu)和人員不能碰的底線和紅線，簡(jiǎn)化流程，充分放權(quán)，為科研活動(dòng)有序開展?fàn)I造更加有利的政策環(huán)境，推進(jìn)科技治理能力現(xiàn)代化，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，提高科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平。

作者單位：吉林大學(xué)財(cái)務(wù)處