鄉(xiāng)村振興背景下縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的困境及對策分析

申穎

摘要：黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在這一背景下，處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與縣域經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，有利于實現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化目標。在現(xiàn)階段，我國始終堅持以縣城經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，取得了可觀的成效，但通過對我國城鄉(xiāng)矛盾以及縣域經(jīng)濟發(fā)展狀況的分析，明晰了當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展存在諸多困境，必須強化縣城經(jīng)濟基礎(chǔ)，實現(xiàn)“以縣帶鄉(xiāng)”，從根本上促進縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟 城鄉(xiāng)融合 鄉(xiāng)村振興

2017年我國開始實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要動力來源，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，將帶動近1400萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，每年可增加1400多億元的消費需求。縣域經(jīng)濟振興對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、鄉(xiāng)村振興背景下縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展存在的困境

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

1.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不合理。當(dāng)前我國已進入新發(fā)展階段，追求經(jīng)濟社會的綠色健康平穩(wěn)發(fā)展，但仍有些人受利益驅(qū)使，盲目圈地投資建廠，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地資源的濫用，大大壓縮了農(nóng)村土地空間，造成農(nóng)業(yè)耕地面積減小，危害國家糧食安全，不僅僅阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署下的新型城鎮(zhèn)化進程，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾進一步激化。值得注意的是，我國大部分農(nóng)村在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中仍采取棄耕撂荒、粗放型生產(chǎn)模式，大大浪費了土地資源，存在公共利益與私有利益關(guān)系不明，空間歸屬與經(jīng)濟歸屬難以有效協(xié)調(diào)等問題。

2.城鄉(xiāng)資源要素分配不均。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源分配不均的根本原因，我國曾施行“計劃經(jīng)濟”體制，由此形成以工業(yè)化生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟，以及依賴小農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展完全服務(wù)于城市的發(fā)展要求，是發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的弊病，農(nóng)業(yè)發(fā)展長期滯后，農(nóng)民生活水平得不到改善，資源分配不均現(xiàn)象尤其突出。作為農(nóng)村公共資源的重要組成部分，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化的各個方面，但是目前來說，我國農(nóng)村基建設(shè)施相對城市來說仍然不完善，存在著許多問題。一是鄉(xiāng)村道路存在隱患。許多前期建設(shè)的農(nóng)村道路，由于缺少專業(yè)人士的幫助和技術(shù)力量支持，建設(shè)標準低，抗災(zāi)能力弱，存在較大安全隱患，需要較高養(yǎng)護成本。同時一些農(nóng)村處于山大溝深困難地區(qū)，投資、建設(shè)難度較大，通暢任務(wù)仍然艱巨。二是農(nóng)村公共信息傳播機制單一。在我國農(nóng)村，互聯(lián)網(wǎng)的信息普及程度遠低于城市，使得城鄉(xiāng)兩地在公共信息獲取渠道上發(fā)生差異，城鎮(zhèn)居民能通過現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)了解到最新信息，而農(nóng)村居民所了解到的信息與城鎮(zhèn)形成較大差異，由此導(dǎo)致兩地發(fā)展資源不均，擴大居民貧富差距，加劇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。三是農(nóng)村人文資源規(guī)劃受限。我國農(nóng)村在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施方面投入了大量資金，可由于村鎮(zhèn)管理規(guī)劃問題，干部主體權(quán)責(zé)不明，“歸誰管，由誰負責(zé)”成為難題，許多村莊由于前期規(guī)劃不到位，在校舍建立、衛(wèi)生院成立后所起到的帶動發(fā)展效能差，反而使之加重縣級財政負擔(dān)。

3.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展受阻。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題是收入差距過大，目前我國縣域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)收入是居民收入的主要來源，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模固定，周期長，效益低，農(nóng)業(yè)收入僅僅只能滿足家庭日常開銷，農(nóng)民經(jīng)濟狀況難以改善，尤其是自然災(zāi)害“突發(fā)性”逐漸增大的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性突出，糧食安全性受到嚴峻挑戰(zhàn)。同時，我國農(nóng)民普遍文化素質(zhì)較低，職業(yè)發(fā)展受限，缺少專業(yè)人士的指導(dǎo)幫扶，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量無法得到保證，由于缺乏完善的物流網(wǎng)絡(luò)和交通網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)業(yè)“自產(chǎn)自銷”“看天吃飯”“看市場吃飯”等問題較為明顯。

（二）縣城輻射帶動能力不強

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益低下?？h城經(jīng)濟發(fā)展要求通過吸納農(nóng)村剩余勞動力和城市回流勞動力，拓寬就業(yè)承載空間。但是，我國縣城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市基本無異，企業(yè)主體規(guī)模卻大大小于城市，且產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展質(zhì)量和效益低下，競爭力弱，難以充分發(fā)揮勞動力成本優(yōu)勢；同時縣域經(jīng)濟發(fā)展依靠農(nóng)業(yè)給予機遇，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展水平不高，特色農(nóng)產(chǎn)品及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就地加工轉(zhuǎn)換率低，使得縣域長期以發(fā)展低端產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)成長發(fā)展緩慢，從業(yè)人口收入低，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合缺乏內(nèi)生動力，難以有效銜接和引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

2.缺乏良好的發(fā)展環(huán)境。縣城不僅僅是縣域行政中心，也是縣域經(jīng)濟的集散中心，縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分。但目前來看，我國許多縣域基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，物流、市政、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度慢且更新不及時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴重化能源等部門，偏離發(fā)展優(yōu)勢，周期慢、耗資大且對環(huán)境污染程度嚴重。主要原因是縣城與其他城市的聯(lián)系較弱，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈兩頭在外，用地和耗能留在當(dāng)?shù)?，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益低下，再生產(chǎn)發(fā)展經(jīng)營受阻。同時值得注意的是縣城非生產(chǎn)性行業(yè)擴張，本科以上人才大多進入縣城政府、事業(yè)單位和銀行等非生產(chǎn)性行業(yè)，公共財政負擔(dān)加大，縣城招商引資盈利增收困難。

3.資金利用效率低下。與城市相比，我國縣域的土地資源和生態(tài)環(huán)境資源占據(jù)較大優(yōu)勢，但由于縣域資金要素的不合理規(guī)劃使用，縣域經(jīng)濟發(fā)展難以將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。一方面財政資金的使用缺乏全方位的動態(tài)監(jiān)管，由于政府資金建設(shè)項目管理模式不合理，在短時間內(nèi)無法對各個項目進行科學(xué)決策，政府部門權(quán)、責(zé)、利分配不清，無法科學(xué)使用財政資金；另一方面各項目單位在競標時存在項目資金使用效率低下情況時有發(fā)生，建設(shè)過程中存在部分超預(yù)算現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，使用效率低下，造成政府資金浪費。

二、原因分析

（一）農(nóng)村物質(zhì)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，功能較為單一

自新中國成立以來，我國農(nóng)村定位便是糧食生產(chǎn)場所，始終只承擔(dān)著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的功能，服務(wù)于城市重工業(yè)的發(fā)展要求，由此所能帶來的經(jīng)濟效益十分有限，基本只能滿足農(nóng)民的日常生活需要。隨著中央對“三農(nóng)”問題的重視，在新農(nóng)村建設(shè)過程中不斷增加財政投入，但仍存在較大的資金缺口，設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后，立足于本土資源的非農(nóng)型產(chǎn)業(yè)和聚集性產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限，鄉(xiāng)村缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)支持，西部地區(qū)出現(xiàn)連片式貧困，甚至阻礙了縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻

縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)濟發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)升級是經(jīng)濟發(fā)展的前提。我國縣域范圍內(nèi)，工業(yè)仍處在原料生產(chǎn)及加工等低附加值環(huán)節(jié)，企業(yè)普遍體量較小、抗風(fēng)險能力弱，依靠企業(yè)自下而上的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級難度較大。而大部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受生態(tài)環(huán)境保護要求，發(fā)展速度大幅度放緩，由于市場需求的變化，舊產(chǎn)能拉動動力不足，整個產(chǎn)業(yè)市場經(jīng)濟下行壓力大，面臨淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)能的危機。在此基礎(chǔ)上，縣域范圍內(nèi)投資建廠代替產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級仍是發(fā)展經(jīng)濟的主流方式，創(chuàng)新要素稀缺，缺乏優(yōu)秀人才的智慧結(jié)晶，企業(yè)創(chuàng)新能力不足，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，無法形成與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對抗的市場規(guī)模。

（三）城市化引發(fā)的一系列要素短缺問題

縣域之間的競爭在促進縣域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但過度競爭也由此帶來一系列發(fā)展問題。在改革開放的市場化環(huán)境下，東部沿海地區(qū)出口型企業(yè)大規(guī)模發(fā)展，使得大量鄉(xiāng)村勞動力和資金向城市集聚，鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素也隨之外流，資金短缺成為限制縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要難題，勞動力流失也產(chǎn)生了縣域企業(yè)“用工荒”問題。鄉(xiāng)村面臨著人才的流失，公共服務(wù)缺乏等困境，農(nóng)村及城鎮(zhèn)空心化問題嚴重，加重了縣域的人力資源成本及用工難度，持續(xù)擴大縣域范圍內(nèi)資源的結(jié)構(gòu)性短缺；同時由于消費群體隨生產(chǎn)要素集聚于大城市，縣域企業(yè)的發(fā)展空間極端受限，生產(chǎn)潛能難以激發(fā)。

（四）縣域發(fā)展體制不優(yōu)，投融資機制不完善

制度創(chuàng)新是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度保障，但我國的縣域經(jīng)濟大部分是在計劃經(jīng)濟環(huán)境下建立起來的，產(chǎn)業(yè)粗放型經(jīng)營，經(jīng)濟基礎(chǔ)差，不符合銀行現(xiàn)行的貸款政策，缺乏投資發(fā)展的經(jīng)濟支撐。與此同時，隨著金融體制改革的不斷深化和金融市場的發(fā)展健全，縣域金融機構(gòu)少于大中型城市，融資渠道越來越少，且大部分縣城僅擁有的四大國有商業(yè)銀行受利潤驅(qū)使，常對不能實現(xiàn)理想效益的縣域經(jīng)濟實施緊縮的信貸政策，縣域企業(yè)發(fā)展道路越走越窄。

三、對策建議

（一）推進城鄉(xiāng)一體化治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃布局。鄉(xiāng)村空間治理是鄉(xiāng)村空間重構(gòu)、改善城鄉(xiāng)關(guān)系的主要途徑，必須把發(fā)揮好鄉(xiāng)村空間作用機制作為我們國家推進城鄉(xiāng)一體化進程的重中之重，從微觀層面推進新型城鎮(zhèn)化進程促進縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)有序發(fā)展。針對鄉(xiāng)村空間治理可從物質(zhì)空間、空間權(quán)屬、空間組織三個層面進行，首先，從物質(zhì)空間著手，健全工礦監(jiān)管建設(shè)法律體系，開展對違規(guī)用地的整治清理，針對鄉(xiāng)村荒廢土地，開展依法由農(nóng)村集體組織收回，提高土地資源利用效率。完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，加快提高交通、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)防護要求，改善耕地條件，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準，深度挖掘農(nóng)村空間開發(fā)潛力，打破農(nóng)業(yè)發(fā)展受限的壁壘。其次，明確鄉(xiāng)村空間的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，深入推進農(nóng)村土地制度改革，貫徹落實“三權(quán)分置”制度以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，推進農(nóng)村承包地與宅基地確權(quán)、登記、頒證，做到穩(wěn)定地權(quán)、明確產(chǎn)權(quán)。最后，落實鄉(xiāng)村組織治理，從農(nóng)村耕地、宅基地以及工礦產(chǎn)業(yè)園區(qū)的物質(zhì)空間組織模式上加以創(chuàng)新，以農(nóng)村農(nóng)戶為能力發(fā)展主體，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，優(yōu)化村鎮(zhèn)聚落體系，針對宅基地退出的農(nóng)民加大補償力度，促進鄉(xiāng)村空間的集中規(guī)劃布局。推動工業(yè)生產(chǎn)園區(qū)化，提高工礦用地的資源利用效率，高效整治鄉(xiāng)村污損空間，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置。縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的是推進縣域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這一過程離不開城鄉(xiāng)要素的合理配置，也離不開農(nóng)村各方面要素的參與和轉(zhuǎn)化。按照中共中央發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》以及2021年中央一號文件精神，可以了解到縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，鄉(xiāng)村振興背景下的縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展需要城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享，應(yīng)強化統(tǒng)籌謀劃，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制壁壘，推動各類公共服務(wù)以及縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，必須大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量與水平，改善農(nóng)村居民生活水平。在推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展同時，不僅實現(xiàn)基礎(chǔ)的供水、交通等生活資源一體化，也要加快建設(shè)鄉(xiāng)村“新基建”，打通城鄉(xiāng)信息壁壘，推進城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。

3.推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展。首先要認識到農(nóng)業(yè)對于縣域經(jīng)濟發(fā)展所起到的積極作用，大力發(fā)展“智慧農(nóng)業(yè)”，嚴格把控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，推進實施“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進城工作，努力將農(nóng)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)相融合，尋求更為完備和切實可行的營銷策略，擴寬銷售渠道，積極將當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品推廣出去，減小城鄉(xiāng)收入差距。在保障農(nóng)民增收的前提下，充分挖掘當(dāng)?shù)卦谫Y源、文化等方面的特色，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮文化旅游產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟的刺激功能，建立多元化合作模式，利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，提升鄉(xiāng)村觀光旅游知名度，發(fā)展多元化經(jīng)濟模式。

（二）夯實縣城經(jīng)濟基礎(chǔ)，提高縣城競爭力

1.強化縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?？h城經(jīng)濟實力的提升離不開縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序調(diào)整，這就要求縣城立足于本地區(qū)的資源稟賦，堅持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)重點產(chǎn)業(yè)構(gòu)建集中化的產(chǎn)業(yè)集群，努力發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟帶動作用。一方面對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好的縣城，深挖當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，著力培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，充分利用勞動力成本、土地成本優(yōu)勢，通過縣鄉(xiāng)分工合作提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的標準化水平，著力推進農(nóng)產(chǎn)品交易市場建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益；另一方面，對于文化旅游資源豐富的縣城，可以結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程，充分挖掘當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的利潤空間，推進“縣城+鄉(xiāng)村”大數(shù)據(jù)體系構(gòu)建，幫扶當(dāng)?shù)芈糜斡^光，休閑康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.推動各個縣域協(xié)同發(fā)展?？h域融入城市群發(fā)展是縣域經(jīng)濟發(fā)展的首要前提，必須建設(shè)統(tǒng)一且完善的基礎(chǔ)設(shè)施，推動資源要素在縣域間充分涌流，首先應(yīng)著力構(gòu)建綜合性交通樞紐，完善縣城與中心城市、縣城間的城際客運以及貨運交通體系，充分利用中心城市的區(qū)位優(yōu)勢，推動客運、物流的全面對接，促進經(jīng)濟一體化格局形成。根據(jù)需要加強財政對縣城基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善物流中心、研發(fā)基地相關(guān)配套設(shè)施，優(yōu)先規(guī)劃特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，健全縣域產(chǎn)業(yè)建設(shè)示范園區(qū)，完善智慧物流、倉儲設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施平臺建設(shè)，推進縣域產(chǎn)業(yè)升級，有效連接城市群各大城市，促進信息、資源、技術(shù)等要素自由流動，促進人才資源的補充增加，為縣城產(chǎn)業(yè)帶來更多的創(chuàng)新活力。

3.提高縣城資金配置效率。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)均等化對縣級資金配置提出了更高要求，當(dāng)務(wù)之急必須盡快緩解公共財政壓力，防范地方債務(wù)風(fēng)險，推動縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。深化落實縣級領(lǐng)導(dǎo)掛包責(zé)任制，精準對接國家、省、市重點投資領(lǐng)域做好投資策劃，全面把握政府專項債券政策導(dǎo)向和扶持重點，發(fā)改部門應(yīng)與政府共同研究，推進資金、土地等資源優(yōu)化配置和高效利用，在項目規(guī)劃上建立資金支出的績效評估制度，針對重點項目結(jié)合發(fā)展目標統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算資金，對相關(guān)生產(chǎn)工藝、物流運輸?shù)戎匾块T加大資金投入。對于已經(jīng)投資建設(shè)的項目，要及時反饋，健全項目跟蹤服務(wù)督導(dǎo)機制，根據(jù)反饋內(nèi)容進一步完善資金使用、績效分配和資金評價等管理實施辦法，提高縣城資金使用效率，為縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

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（作者單位：云南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：李政