鄉(xiāng)村振興背景下我國村規(guī)民約的適用分析

李敘帆

摘?要：村規(guī)民約是我國農(nóng)村社會內(nèi)的重要“民間法”，村規(guī)民約作為一種村民約定俗成、達(dá)成共識和默契的治理制度，它以自治和德治的方式，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用，是規(guī)范鄉(xiāng)村居民生活的重要載體，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。但目前來說，我國學(xué)界以及司法實踐部門對村規(guī)民約的性質(zhì)、懲罰性條款的效力仍然存在一定爭議，因此本文將簡要的討論我國村規(guī)民約的內(nèi)涵、意義，并對其現(xiàn)狀進(jìn)行簡要的整理與分析，并結(jié)合我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀對村規(guī)民約的適用進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村規(guī)民約；適用現(xiàn)狀

中圖分類號：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.058

1?村規(guī)民約的內(nèi)涵與意義

黨的十九大提出要把“治理有效”作為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的總要求之一，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！被谶@一基本要求，國家將“村民自治實踐”“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”列入鄉(xiāng)村振興的要求內(nèi)容中。由此可見，村規(guī)民約是我國實現(xiàn)現(xiàn)代基層社會自治自理的一種重要途徑與重要形式，同時也是德治、自治、法治三者結(jié)合的最佳載體。因此，我們對于村規(guī)民約內(nèi)涵、現(xiàn)狀的探索與討論，不僅僅是在學(xué)術(shù)領(lǐng)域豐富了村規(guī)民約的研究內(nèi)容，同時也是為我國村規(guī)民約的實踐提供了一個不斷實踐與改進(jìn)的樣本。

1.1?村規(guī)民約的內(nèi)涵

在兩千多年前的中國，鄉(xiāng)約便早已存在我國農(nóng)村，彼時的鄉(xiāng)約作為“介于國法與家規(guī)之間的生活規(guī)則”，在皇權(quán)不下縣的古代中國，實際上扮演著維護(hù)農(nóng)村社會的最基本社會規(guī)范的角色。歷史上的鄉(xiāng)約雖然看起來是源于農(nóng)村本土，由于古時候的農(nóng)民缺少基本的文化素養(yǎng)且沒有相應(yīng)的政治、民主權(quán)利意識，因此當(dāng)時的鄉(xiāng)約并沒有底層農(nóng)民的實際參與，而更多的是地方精英作為制定地方鄉(xiāng)約的主持人，他們以儒家倫理為基礎(chǔ)，為了維護(hù)封建宗教禮法的倫理綱常與保護(hù)自己基本利益不受侵犯而制定鄉(xiāng)約。當(dāng)時的鄉(xiāng)約雖然并沒有反映底層農(nóng)民的基本意志，但是在實踐中也發(fā)揮了維護(hù)治安、維護(hù)秩序的基礎(chǔ)作用。

著眼于當(dāng)下，村規(guī)民約不再是過去僅僅反映鄉(xiāng)村精英意志的條文，而是逐漸演變?yōu)槁鋵崌一菊?、?guī)范農(nóng)民基本行為且反映各地實際情況的法治規(guī)范，是協(xié)商民主的體現(xiàn)。受國家政策的影響，村規(guī)民約中規(guī)定的內(nèi)容逐漸從農(nóng)村內(nèi)部的問題延伸到部分政府職責(zé)事務(wù)，例如環(huán)境保護(hù)、生育政策以及精神文明建設(shè)等內(nèi)容。村規(guī)民約可以定義為村或者村民小組依據(jù)法律授權(quán)，按照法定程序，就村民組織內(nèi)部事務(wù)制定的各種自治規(guī)范的總稱。由此可見村規(guī)民約作為落實國家政策法規(guī)具體事務(wù)的重要載體，對推進(jìn)我國整體發(fā)展也發(fā)揮了重要的作用。畢竟，農(nóng)村人口基數(shù)大，且承擔(dān)著農(nóng)村反哺城市的責(zé)任，因此國家的發(fā)展不能僅僅是城市的發(fā)展，同時還應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村精神文明、物質(zhì)文明的發(fā)展。

1.2?村規(guī)民約的意義

第一，法律法規(guī)、政策的有效補(bǔ)充。

各地村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)的基本要求，在不違背國家基本規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，各地村規(guī)民約的可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況對國家法律法規(guī)和黨的政策進(jìn)行有益的補(bǔ)充。法律只是調(diào)整社會關(guān)系的手段之一，還有道德、宗教等。由于成文法具有天然的滯后性、法律規(guī)范的高度概括性與抽象性以及人的局限性，除了法律法規(guī)自身的局限以外，國家法在農(nóng)村存在著“后盾”“未扎根”的現(xiàn)象，農(nóng)民的生活更多地是靠著鄉(xiāng)間自由的民間法?，F(xiàn)有的法律法規(guī)與相關(guān)政策是無法顧及到我們生活的方方面面，村規(guī)民約填補(bǔ)了國家“政不下縣”制度對鄉(xiāng)村管理的缺位，因此村規(guī)民約不論是被學(xué)者定性為民間法或者是民間契約，其都能起到彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)不足的作用。

第二，鄉(xiāng)土社會下的有效規(guī)范。

我國鄉(xiāng)土社會是典型的熟人社會，農(nóng)村的各種關(guān)系具有很強(qiáng)的社會連帶性。鄉(xiāng)土社會的村民大多都是低頭不見抬頭見，彼此之間都是沾親帶故的，且具有很強(qiáng)的宗族意識與聯(lián)系。在這樣的熟人社會下，簡單的人際關(guān)系與較差的流動性使得村民間都很看重“面子”，而“面子”之下的規(guī)則也包含著道德層面的譴責(zé)，行為不規(guī)范的村民往往會因為擔(dān)心自己的不光彩的事跡被村內(nèi)其他熟人知道，因此會比普通時候更遵守規(guī)則。例如，疫情期間的村規(guī)民約內(nèi)規(guī)定禁止四處亂竄、接待外來人員，因此被舉報的村民往往會覺得受懲罰事小，而“面子”事大?？梢?，這樣的情感約束對于維護(hù)農(nóng)村秩序有著不容小視的作用。

2?村規(guī)民約的適用現(xiàn)狀

2.1?處罰條款易突破法律底線

村規(guī)民約作為一種約束，本身就意味著對人們自由與權(quán)利的某種限制、約束甚至強(qiáng)制，其存在的必要性與價值也體現(xiàn)在這里。因此，在村規(guī)民約規(guī)定和實施處罰問題上發(fā)生沖突與爭論，其實一開始便注定必然會發(fā)生的。

我國目前主要引起爭議的村規(guī)民約條款主要是懲罰性條款，多數(shù)懲罰性條款的內(nèi)容存在著過于樸實以及不通人情的特性，類似的例如“違反規(guī)定的村民不得回鄉(xiāng)祭拜”“違反規(guī)定的村民在申請需要村委會予以蓋章說明的證明文件時，村委會不予通過”或者是廣東江門某村之前發(fā)出的通知“一屋招嫖，全樓停水”。此類村規(guī)民約中的“土辦法”在現(xiàn)實生活中數(shù)不勝數(shù)，這樣的土辦法在某些地方或許是真的管用，但是懲罰的方式與內(nèi)容其實是超越了法律的底線。

村規(guī)民約的最終目的也就是“治理”，而對于農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是村民自治，只有這樣才能發(fā)揮基層民主的最大作用。我們對于中華民族里流傳已久的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)，我們應(yīng)當(dāng)取其精華、去其糟粕，只有這樣才能映射出中華文明前進(jìn)的腳步，才能夠標(biāo)示出當(dāng)前社會文明發(fā)展的清晰刻度。

作為村民自治的產(chǎn)物，村規(guī)民約實踐中較為普遍地存在規(guī)定和實施處罰的情形，其實對于屬于民間法的村規(guī)民約，我們還是倡導(dǎo)對于違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強(qiáng)批評教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯誤，但不得濫用強(qiáng)制處罰，避免簡單以罰代教。

2.2?村規(guī)民約“模版化”現(xiàn)象較重

村規(guī)民約的產(chǎn)生與發(fā)展都是被社會寄予了厚望——人們寄希望于村民們通過集體商議、投票表決確定屬于本村的村規(guī)民約，能夠真實地反映并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定符合本村基本風(fēng)俗利益、符合本村經(jīng)濟(jì)利益、精神文化發(fā)展的規(guī)定。但是在現(xiàn)實中，多數(shù)村規(guī)民約都存在著內(nèi)容缺乏針對性、流于形式的問題。

村民在制定村規(guī)民約時，習(xí)慣性地套用他村或者上級給的村規(guī)民約模版，在套用時僅僅對地名、時間等信息稍作修改，未實際征求村民意見，當(dāng)然也無法針對村內(nèi)現(xiàn)存問題制定出具有針對性的規(guī)定辦法與解決對策。同時，通過部分學(xué)者調(diào)研可知，現(xiàn)有的村規(guī)民約大多強(qiáng)調(diào)的是國家法律規(guī)定，涉及到村民權(quán)益條款、村務(wù)監(jiān)督約束機(jī)制條款的內(nèi)容較少。這樣的籠統(tǒng)化與模版化的規(guī)定實際上是很難針對當(dāng)?shù)貙嶋H政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展情況做出約束與規(guī)定的。

3?村規(guī)民約的法理分析

3.1?關(guān)于村規(guī)民約的性質(zhì)分析

部分學(xué)者不再過分糾結(jié)于村規(guī)民約本身性質(zhì)或者是理論界應(yīng)然的形式，而是轉(zhuǎn)變方向，主要通過實證分析與立法規(guī)范分析探討村規(guī)民約的效力與性質(zhì)。明晰村規(guī)民約的具體性質(zhì)能夠幫助我們在相關(guān)主體對村規(guī)民約的具體內(nèi)容產(chǎn)生具體爭議時，能夠判斷其是否具有相應(yīng)的約束力。

有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)被認(rèn)作民間法，因為它屬于仍在發(fā)生效力與約束力的農(nóng)村基本社會規(guī)則，且這一基本的農(nóng)村社會規(guī)則是得到了國家法律制度的認(rèn)可的，在相關(guān)法律規(guī)范中都有著明文規(guī)定，例如，《村民委員會組織法》第27條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。同時還有學(xué)者將村規(guī)民約的性質(zhì)認(rèn)定為特殊的行政規(guī)范，這是因為村規(guī)民約的內(nèi)容包含著例如計劃生育、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等一系列相關(guān)的行政職責(zé)。還有學(xué)者認(rèn)為，村規(guī)民約不屬于任何法，而是應(yīng)當(dāng)被看作一種基于共同合意而產(chǎn)生的契約，因此村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)被看作村民間的“契約”，應(yīng)當(dāng)是屬于私法調(diào)整的民事契約。

目前來說，僅僅針對理論上的學(xué)說進(jìn)行分析肯定是不夠的，多數(shù)人更傾向于將村規(guī)民約歸類為沒有強(qiáng)制力的“契約”。就法院而言，對待村規(guī)民約的效力及效力屬性呈現(xiàn)出更多的矛盾性和不確定性，如果比較民事案件與行政案件，這種矛盾性更加明顯。首先我們可以清楚明白的是，現(xiàn)有的針對村規(guī)民約而提起的各類訴訟中最后都是被歸入民事案件，由民事審判庭進(jìn)行審理，在法院的審理過程中，當(dāng)法院認(rèn)定村規(guī)民約的內(nèi)容實際上侵害了村民的權(quán)益時，同時也會認(rèn)定該條款對村民沒有約束力。如果將村規(guī)民約當(dāng)作是法，那么其產(chǎn)生的并不需要全體村民的同意，同時法院也并不會因為個體村民沒有同意而否定其約束力，因此從此類司法實踐中，實際上我們可以將村規(guī)民約認(rèn)定為契約。

3.2?關(guān)于村規(guī)民約懲罰條款分析

村規(guī)民約中的懲罰性條款在某些方面在一定程度上確實是能起到“土辦法”的作用，但當(dāng)我們從實際的法理上進(jìn)行分析時，顯而易見的是部分村規(guī)民約的懲罰性條款其實已經(jīng)突破了法的底線，規(guī)定的內(nèi)容侵害了村民的正當(dāng)合法權(quán)益，例如一些“連坐”的制度，實際上與我國現(xiàn)代法治文明的建設(shè)初衷并不相符合。目前學(xué)界對于村規(guī)民約中的懲罰性條款的是否具有正當(dāng)性主要有以下幾種觀點，其一是全面否定的觀點，部分學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約中的懲罰性條款實際上是背離了村民自治的愿景，他們認(rèn)為在基層民主的建立與發(fā)展過程中，村民自治應(yīng)當(dāng)是全體村民自覺自愿地進(jìn)行決策，對村民們應(yīng)當(dāng)采取的是說服教育為主的方式，部分強(qiáng)制性的懲罰性規(guī)定是對村民自治的破壞。還有部分學(xué)者通過重新解釋村規(guī)民約中懲罰性條款，將其認(rèn)定為民商法上的“懲罰性賠償”，認(rèn)為懲罰性賠償?shù)膬?nèi)容是村民自主、自愿合意商定的，因此其懲罰性條款具有合理性。還有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約設(shè)定的處罰并沒有法律上的約束力，他們否認(rèn)了處罰在法理上的獨立權(quán)威，但是又回避了問題實質(zhì)，因此這仍然是一個尚待討論的話題。

實際上，村規(guī)民約中的懲罰性條款只要是在全體公民合意的基礎(chǔ)上，只要不違反法律的相應(yīng)的禁止性規(guī)定、不損害村民的合法權(quán)益，那么村規(guī)民約中的懲罰性條款實際上是可以被當(dāng)作治理鄉(xiāng)村的有效形式，應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵。對違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強(qiáng)批評教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯誤，但不得濫用強(qiáng)制處罰，避免簡單以罰代教。因為村民普遍缺乏一定的法律素養(yǎng)而制定出來的村規(guī)民約，其中內(nèi)容實則可以先經(jīng)過部分專業(yè)人士進(jìn)行預(yù)審，同時也可以由專業(yè)人士對村民進(jìn)行定期的法制教育，減少其行為舉動中違反法律基本規(guī)定的幾率。

4?村規(guī)民約的未來適用展望

4.1?適應(yīng)本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的凝聚力，推動我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村全民振興，達(dá)成全民共同富裕。目前在各村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，壯大集體經(jīng)濟(jì)也在面對新的挑戰(zhàn)，發(fā)展不均衡、治理落后、缺乏人才以及村民配合程度低和思想落后等因素都是阻礙村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的因素。對此，對策導(dǎo)向往往是要求政府相關(guān)部門采取相應(yīng)的措施，通過優(yōu)化組織建設(shè)、健全工作機(jī)制來進(jìn)一步完成集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)化，卻忽視了村規(guī)民約在集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮的凝聚人心的本源作用。作為法律法規(guī)的有效補(bǔ)充以及村民基本行為規(guī)范，村規(guī)民約中同樣也可以根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境的變化來協(xié)商制定倡導(dǎo)性條款。村民可以首先在村集體內(nèi)部形成重視經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富等積極向上的追求，以村民的內(nèi)生動力帶動其不斷適應(yīng)外部社會環(huán)境的變化，相應(yīng)政府采取一系列優(yōu)化組織建設(shè)、資金傾斜、人才栽培、技術(shù)引進(jìn)等措施

4.2?貫徹家庭家教家風(fēng)

家庭家教家風(fēng)同樣也是鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中的重要一環(huán)，但多數(shù)內(nèi)涵都在道德的管轄下，法律法規(guī)無權(quán)進(jìn)行過多的干涉與限制。例如在農(nóng)村的婚喪習(xí)俗中，大操大辦、高價酒席并不少見，不僅是對資源的浪費，形成的攀比之風(fēng)更是破壞影響了應(yīng)有的節(jié)儉適當(dāng)?shù)牧己蔑L(fēng)氣，各地雖是開展了大量的整治活動或者是指導(dǎo)婚姻登記機(jī)關(guān)發(fā)揮婚俗改革主陣地的作用，但實際作用不大。尤其在鄉(xiāng)村的小環(huán)境內(nèi)，僅僅通過相關(guān)部門短暫地進(jìn)行引導(dǎo)是難以實現(xiàn)村民思想的真正改變，因此可利用村規(guī)民約對村民的婚喪行為進(jìn)行引導(dǎo)式的建議與規(guī)定，村內(nèi)組織自行規(guī)定操辦酒席、舉行各種儀式的規(guī)模、儀式，并對按照要求的村民進(jìn)行獎勵或者表彰，多數(shù)村民的大操大辦之風(fēng)大多是基于拉不下面子，讓村民明白因酒席形成的攀比之風(fēng)影響鄉(xiāng)風(fēng)和睦、不利于村內(nèi)團(tuán)結(jié)，以此通過鄉(xiāng)村密切環(huán)境的相互影響，逐步形成文明婚喪的良好風(fēng)氣。

4.3?發(fā)揮“治理有效”功能

村規(guī)民約區(qū)別國家法律法規(guī)而承擔(dān)的自治功能、秩序維護(hù)功能以及道德教化功能構(gòu)建了村規(guī)民約完整的功能體系，自治功能中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)民主參與、權(quán)益維護(hù)，而法治功能中則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)規(guī)制懲戒與化解糾紛的作用，在德治功能中則強(qiáng)調(diào)的要進(jìn)一步進(jìn)行道德教化與文化傳承，而上述功能的發(fā)揮是離不開一個規(guī)范合理的村規(guī)民約作為基礎(chǔ)的，對此可以采取以下三點來完善村規(guī)民約的制定。首先，通過不斷提高村規(guī)民約治理的權(quán)威性，以村民的廣泛參與、民主評議以及黨和政府在其中的全面領(lǐng)導(dǎo)來加加強(qiáng)村規(guī)民約的治理基礎(chǔ)。其次，要進(jìn)一步提升村規(guī)民約的規(guī)范化水平，通過對村規(guī)民約的具體內(nèi)容、制定主體、制定程序等進(jìn)行規(guī)范管理，明確村規(guī)民約基本內(nèi)容不得與我國憲法、法律法規(guī)等相抵觸，保證符合條件的村民能盡可能地參與到村規(guī)民約這一與其生產(chǎn)生活息息相關(guān)的規(guī)范制定中。最后，為發(fā)揮村規(guī)民約的實際治理效能，村規(guī)民約本身應(yīng)當(dāng)村民的利益訴求當(dāng)作內(nèi)容重心，根據(jù)本村村民實際發(fā)展需求來制定村規(guī)民約，通過加入鄉(xiāng)村土辦法、老規(guī)矩來提升村規(guī)民約的可操作性，使得村規(guī)民約真正成為能實際為村民發(fā)揮治理效能的活規(guī)定，而不是為響應(yīng)國家政策形成的千篇一律的死公式。

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