我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄的困境與對(duì)策

摘要：域外管轄權(quán)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中發(fā)揮著保障數(shù)據(jù)主權(quán)與規(guī)范數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要功能。然而，檢視我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其面臨著域外執(zhí)法管轄權(quán)濫用威脅、域外司法管轄權(quán)地位邊緣化和跨境數(shù)據(jù)企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)重重的困境。其癥結(jié)主要在于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的缺漏、“域”的理解分歧以及管轄權(quán)理念的國(guó)別差異。對(duì)此，可通過比較法經(jīng)驗(yàn)的本土化予以因應(yīng)。先抽象出以“合理性”“國(guó)際禮讓原則”“多邊主義”為內(nèi)核的數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)基本范式和基調(diào)轉(zhuǎn)向。再結(jié)合我國(guó)數(shù)據(jù)法體系，從促進(jìn)管轄權(quán)理念由“保守型”轉(zhuǎn)向“進(jìn)取型”，推動(dòng)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)立法具化與擴(kuò)張適用，加強(qiáng)國(guó)家間域外管轄權(quán)機(jī)制的協(xié)調(diào)與合作三個(gè)維度完善我國(guó)數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)。

關(guān)鍵詞：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)；域外管轄權(quán)；數(shù)據(jù)主權(quán)；“進(jìn)取型”管轄權(quán)

中圖分類號(hào)：D997文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-3652（2023）03-0056-10

DOI：10.19933/j.cnki.ISSN1674-3652.2023.03.007

基金項(xiàng)目：貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般課題“跨境數(shù)據(jù)流通例外條款研究”（21GZYB27）；貴州大學(xué)法學(xué)院博士研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“數(shù)據(jù)主權(quán)視閾下長(zhǎng)臂執(zhí)法管轄權(quán)研究”（FXCX004）。

進(jìn)入后互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，數(shù)據(jù)安全侵害事件頻發(fā)，例如Schrems案和SchremsⅡ案等①。數(shù)據(jù)大國(guó)長(zhǎng)臂管轄權(quán)②的肆意行使，不僅會(huì)侵害數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，而且會(huì)引發(fā)兩國(guó)管轄權(quán)的沖突。數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)③的爭(zhēng)奪也成為大國(guó)間博弈的重要戰(zhàn)場(chǎng)。面對(duì)上述問題，已有研究主要涉及歐美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)法律規(guī)范和政策規(guī)則、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)理論和實(shí)踐的介紹以及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)擴(kuò)張背景下我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。這些研究在一定程度上為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)正當(dāng)行使提供了指引，但研究視角較為籠統(tǒng)，研究結(jié)論尚不能有效解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所引起的現(xiàn)實(shí)問題。鑒于此，筆者在既有研究基礎(chǔ)上，通過比較研究方法、法解釋學(xué)研究方法，從跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)背景下域外管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)困難與癥結(jié)、域外管轄權(quán)調(diào)適的應(yīng)然機(jī)理以及我國(guó)域外管轄權(quán)完善路徑等維度展開論述。通過研究，期待能對(duì)我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)之完善有所助益，為保障我國(guó)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)主體權(quán)益提供理論和制度上的支撐。

一、我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)之困境

對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)的檢視離不開對(duì)管轄權(quán)的劃分。參考美國(guó)對(duì)域外管轄權(quán)的分類，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)將域外管轄權(quán)劃分為域外立法管轄權(quán)、域外司法管轄權(quán)和域外執(zhí)法管轄權(quán)[ 1 ]。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)的檢視有必要從立法、司法和執(zhí)法實(shí)踐、國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面等多個(gè)維度展開。筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)主要存在以下三個(gè)方面的尖銳問題。

（一）外國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)濫用的威脅

近年來，伴隨著中美之間的對(duì)峙，我國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)及其數(shù)據(jù)利益受到美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)的嚴(yán)重干涉和侵害。域外執(zhí)法管轄權(quán)作為域外管轄權(quán)的組成部分，其主流的界定是國(guó)家有權(quán)通過法庭或執(zhí)行行為、行政行為、警察或其他非司法行為誘導(dǎo)或強(qiáng)迫守法，針對(duì)的是其一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，或領(lǐng)土之外但具有本國(guó)國(guó)籍的對(duì)象[ 2 ]。域外執(zhí)法管轄權(quán)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)背景下獲得了美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的廣泛承認(rèn)和運(yùn)用，故不可否認(rèn)執(zhí)法管轄權(quán)具備相較于司法管轄權(quán)的優(yōu)點(diǎn)。從TikTok案來看，其在美國(guó)被封殺的法律依據(jù)是《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》（以下簡(jiǎn)稱“CLOUD法案”）。該法案授權(quán)美國(guó)執(zhí)法部門通過服務(wù)提供者獲取境外數(shù)據(jù)或在無須滿足互惠標(biāo)準(zhǔn)的前提下繞開他國(guó)政府獲取數(shù)據(jù)的權(quán)力[ 3 ]，使域外數(shù)據(jù)調(diào)查與獲取得以在更為高效和可預(yù)測(cè)性的程序中展開。

同時(shí)，跨境數(shù)據(jù)域外執(zhí)法管轄權(quán)被我國(guó)學(xué)界、業(yè)界廣為詬病。有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)利用“中間人”對(duì)域外數(shù)據(jù)的管轄侵害了數(shù)據(jù)所在國(guó)的主權(quán)[ 4 ]。從數(shù)據(jù)安全治理實(shí)踐的角度看，美國(guó)實(shí)施的數(shù)據(jù)安全審查機(jī)制、數(shù)據(jù)擴(kuò)張性域外管轄權(quán)與促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的主張相悖，呈現(xiàn)出貿(mào)易保護(hù)主義的傾向[ 5 ]。從美國(guó)強(qiáng)制我國(guó)銀行提供客戶信息系列案件也可發(fā)現(xiàn)域外執(zhí)法管轄權(quán)的濫用。2012年，“古馳案”（Gu？ cci）中紐約南區(qū)聯(lián)邦地方法院認(rèn)為中國(guó)銀行沒有按照法院的命令提交位于中國(guó)境內(nèi)被告的銀行資料而裁定其藐視法庭，銀行最終不得不提交原告所要求的客戶信息。2019年，美國(guó)法院進(jìn)一步在刑事訴訟中要求我國(guó)3家銀行，包括沒有在美國(guó)設(shè)立分行的銀行，直接向美國(guó)提供犯罪嫌疑人的銀行記錄[ 6 ]。剖析這類案件可以發(fā)現(xiàn)，這種司法性執(zhí)法行為不僅繞開了中美之間簽訂的司法協(xié)助協(xié)定，而且嚴(yán)重侵犯了中國(guó)主權(quán)。無論是美國(guó)打壓TikTok這樣的數(shù)據(jù)企業(yè)，還是強(qiáng)制我國(guó)銀行提供客戶信息，均可以明顯發(fā)現(xiàn)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)背景下，美國(guó)在保護(hù)所謂的公民隱私、社會(huì)公共利益抑或在涉及提供個(gè)人信息的刑事訴訟中直接適用域外執(zhí)法管轄權(quán)?？梢?，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)面臨著域外執(zhí)法管轄權(quán)濫用和威脅的現(xiàn)實(shí)問題。

（二）域外司法管轄權(quán)的地位邊緣化

域外司法管轄權(quán)自身具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。域外司法管轄權(quán)作為域外管轄權(quán)的另一組成部分，有學(xué)者給出的界定是一國(guó)法院對(duì)位于域外的人或物適用法律的管轄權(quán)。域外司法管轄權(quán)不同于長(zhǎng)臂管轄權(quán)，前者在一定條件下具有合法性與合理性。《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法重述》（第三版）第421節(jié)規(guī)定，行使司法管轄權(quán)的前提是管轄權(quán)的行使具有合理性，并列舉了合理的考量因素[ 7 ]。域外司法管轄權(quán)在跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域的適用相較于域外執(zhí)法管轄權(quán)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。它能依據(jù)司法管轄的要素和聯(lián)結(jié)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，合理地確定和分配國(guó)家間的管轄權(quán)，不僅有望避免對(duì)一國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的侵犯，而且可以保障跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)。此外，還有學(xué)者認(rèn)為司法管轄權(quán)可以在一定程度上防止國(guó)內(nèi)公法域外適用私人執(zhí)行時(shí)個(gè)體的濫用行為[ 8 ]，從而有利于維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益和社會(huì)公共秩序。

然而，域外司法管轄權(quán)的運(yùn)用很少。分析近年來與我國(guó)有關(guān)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)案件可知，很少有案件涉及司法管轄權(quán)的行使。以TikTok案為例，2020年8月6日美國(guó)前總統(tǒng)特朗普首次簽署“封殺”Tik？ Tok總統(tǒng)令之際，字節(jié)跳動(dòng)公司并沒有積極在美國(guó)或中國(guó)起訴，而是美國(guó)微信聯(lián)合會(huì)（非營(yíng)利組織）同年8月21日才對(duì)美國(guó)總統(tǒng)和商務(wù)部部長(zhǎng)提起訴訟[ 9 ]。由此可見，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)引發(fā)的案件中，我國(guó)海外中資企業(yè)并沒有將司法救濟(jì)機(jī)制作為維護(hù)合法權(quán)益的重要手段，其結(jié)果往往是在與美國(guó)政府的博弈過程中失去先機(jī)，淪為被動(dòng)防守地位。即使在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)事件中采取的司法手段，也多出現(xiàn)在爭(zhēng)議解決的中后階段，甚至只能看作海外中資企業(yè)尋求補(bǔ)救、減少損失的一種手段。司法管轄權(quán)的適用處于邊緣化狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能發(fā)揮域外司法管轄權(quán)的應(yīng)有功能。

（三）跨境數(shù)據(jù)企業(yè)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)重重

一方面，跨境數(shù)據(jù)企業(yè)面臨巨大的外部合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)《加州消費(fèi)者隱私法案》為企業(yè)創(chuàng)設(shè)嚴(yán)格的合規(guī)義務(wù)和法則，通過數(shù)據(jù)訪問地、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)者等“長(zhǎng)臂管轄”規(guī)則拓寬本國(guó)法案的域外效力，特別是熱衷于以“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)施域外執(zhí)法管轄權(quán)。以TikTok案為例，可窺見我國(guó)跨境數(shù)據(jù)企業(yè)在國(guó)外面臨巨大的數(shù)據(jù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者對(duì)信息傳輸?shù)热齻€(gè)行業(yè)開展實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)其最薄弱的領(lǐng)域均為外部威脅。歐盟將人工智能等信息技術(shù)行業(yè)納入外國(guó)對(duì)歐投資的敏感行業(yè)，金融、保險(xiǎn)行業(yè)嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定讓很多商事主體心生敬畏。新冠疫情更是加大了合規(guī)難度，與歐盟境內(nèi)個(gè)人信息緊密關(guān)聯(lián)的行業(yè)不僅要遵守歐盟市場(chǎng)監(jiān)管新規(guī)（EU）2019/1020，還須踐行GDPR的監(jiān)管條例[ 10 ]。

另一方面，跨境數(shù)據(jù)企業(yè)暗藏巨大的內(nèi)部合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。除了外部環(huán)境的打壓和排擠，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)企業(yè)內(nèi)部也存在較為嚴(yán)重的數(shù)據(jù)合規(guī)問題。我國(guó)多數(shù)企業(yè)的數(shù)據(jù)保護(hù)合規(guī)體系存在諸多不足，主要體現(xiàn)在合規(guī)政策違反對(duì)外合規(guī)和對(duì)內(nèi)合規(guī)相分離的原則，且合規(guī)政策也沒有針對(duì)特定的業(yè)務(wù)場(chǎng)景進(jìn)行細(xì)化[11]。由于缺乏數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范域外效力、域外管轄權(quán)的國(guó)內(nèi)法指引，中資企業(yè)跨境數(shù)據(jù)保護(hù)的隱私安全設(shè)置水平、數(shù)據(jù)跨境傳輸保護(hù)水平、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議安全性、隱私保護(hù)技術(shù)代差水平總體上不高?？傊?，美國(guó)、歐盟通過法律賦予數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以執(zhí)法管轄權(quán)，動(dòng)輒以我國(guó)海外數(shù)據(jù)企業(yè)侵害個(gè)人隱私或社會(huì)公共利益實(shí)施制裁或予以巨額罰款，我國(guó)海外數(shù)據(jù)企業(yè)無疑面臨著巨大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)困境之癥結(jié)

海外中資數(shù)據(jù)企業(yè)身陷法律困境是多重原因?qū)е碌?，其癥結(jié)主要?dú)w納為三個(gè)方面：一是我國(guó)域外管轄權(quán)法律法規(guī)的缺漏；二是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)中“域”的理解分歧；三是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)理念的國(guó)家差異。

（一）域外管轄權(quán)法律法規(guī)的缺漏

我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)法律法規(guī)在理念和規(guī)則上雖取得明顯進(jìn)步但仍相對(duì)滯后。在立法理念上，我國(guó)過于重視數(shù)據(jù)安全而非數(shù)據(jù)跨境利用，由此導(dǎo)致我國(guó)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的法律法規(guī)多集中于域內(nèi)適用。保守性立法理念導(dǎo)致法律法規(guī)存在兩方面重大缺漏：一是我國(guó)數(shù)據(jù)立法未明文規(guī)定域外管轄權(quán)內(nèi)容。涉及數(shù)據(jù)出境時(shí)，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第三十一條規(guī)定參照《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）的規(guī)定，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條規(guī)定了分類分級(jí)數(shù)據(jù)的出境條件，即數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)出境的評(píng)估機(jī)制。雖然立法上僅將數(shù)據(jù)的管轄范圍限定在域內(nèi)，但實(shí)踐中海外中資數(shù)據(jù)企業(yè)在我國(guó)領(lǐng)土之外收集和處理本國(guó)數(shù)據(jù)已是常態(tài)。這樣不僅存留了數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)空白，實(shí)踐中的取證行為還涉嫌侵犯一國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)。不同于我國(guó)立法路徑，美國(guó)“CLOUD法案”的“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)和歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的“效果原則”都為行使域外管轄權(quán)提供了法律依據(jù)。我國(guó)立法管轄的屬地性局限，加之簽署的雙邊司法協(xié)助協(xié)定數(shù)量少，導(dǎo)致的結(jié)果是我國(guó)域外管轄只能基于有關(guān)數(shù)據(jù)法律條款和一般性涉外案件管轄規(guī)則勉強(qiáng)實(shí)施管轄權(quán)。二是數(shù)據(jù)保護(hù)立法缺少國(guó)內(nèi)法域外適用的條款。我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)立法的保守性傾向，使《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）等法律在數(shù)據(jù)保護(hù)范圍上缺少域外效力條款的專門性規(guī)定和實(shí)操性細(xì)則。這在客觀上導(dǎo)致國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)立法的域外適用面臨困境，制約了法律在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中發(fā)揮規(guī)制作用。實(shí)踐中，我國(guó)處理涉外案件時(shí)通常以國(guó)內(nèi)法的域外適用是否具備合法性為前提，以傳統(tǒng)管轄權(quán)理論為基礎(chǔ)進(jìn)行主權(quán)確證，以期獲得新形勢(shì)下域外適用范圍的擴(kuò)張[ 12 ]，但這種路徑已無法滿足域外數(shù)據(jù)管轄的現(xiàn)實(shí)需求。不同于我國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)立法，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》進(jìn)一步擴(kuò)大了法律的域外效力，確立了以屬地原則為主、效果原則為補(bǔ)充的管轄原則。2019年，美國(guó)司法部發(fā)布的白皮書規(guī)定，若境外向美國(guó)提供服務(wù)的企業(yè)與美國(guó)之間是充分聯(lián)系的，那么就會(huì)觸發(fā)美國(guó)的法律適用[ 13 ]。數(shù)據(jù)保護(hù)立法域外效力的規(guī)定不僅是各方數(shù)據(jù)主體切實(shí)需求，也是一國(guó)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)目的的武器，具有理論和實(shí)踐上的必要性。

（二）跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中“域”的理解分歧

大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)空間的“域”的理解分歧影響主權(quán)觀。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，技術(shù)的變革導(dǎo)致跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)涉及的“域”不同于傳統(tǒng)意義上的“域”，繼而引起跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)的爭(zhēng)議。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者一直以來對(duì)“域”有不同的理解，在法律語境中則有“領(lǐng)域”“法域”之分，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為域外效力中的“域”參照法域?yàn)榛A(chǔ)似乎更合適[ 14 ]。“領(lǐng)域”和“法域”有三種可能關(guān)系，即法域范圍與領(lǐng)域完全一致、法域小于領(lǐng)域以及法域大于領(lǐng)域。中國(guó)作為多法域國(guó)家的代表，其法域小于領(lǐng)域。然而，也有部分?jǐn)?shù)據(jù)大量擴(kuò)張國(guó)內(nèi)法的域外效力，使法域大于領(lǐng)域?？缇硵?shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間流動(dòng)必然涉及網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。網(wǎng)絡(luò)空間也誕生了兩種不同的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)觀，分別是威斯特伐利亞主權(quán)觀和相互依賴主權(quán)觀。主張前者的國(guó)家往往采取數(shù)據(jù)本地化措施，主張后者的國(guó)家則強(qiáng)調(diào)國(guó)際的協(xié)調(diào)與互助[ 15 ]。不同國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)中“域”的認(rèn)識(shí)和界定大相徑庭，這些理解差異會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)主權(quán)爭(zhēng)端。

不同數(shù)據(jù)主權(quán)觀下“域”的分歧導(dǎo)致管轄權(quán)規(guī)則沖突。就我國(guó)而言，對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全的重視度高于數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)。因此，我國(guó)更偏向于威斯特伐利亞主權(quán)觀，即基于一國(guó)領(lǐng)土的最高性和排他性。在沒有法律明文規(guī)定的背景下，我國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“域”的認(rèn)定接近于“法域”的概念，這意味著我國(guó)將嚴(yán)格執(zhí)行數(shù)據(jù)本地化規(guī)定。《數(shù)據(jù)安全法》第三十條、第三十一條規(guī)定的重要數(shù)據(jù)出境評(píng)估制度是我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本管理制度——“評(píng)估+管制”機(jī)制組成部分，與其他法律規(guī)定在一定程度上實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)本地化的安全訴求[ 16 ]。不同于我國(guó)對(duì)“域”的傳統(tǒng)理解，美歐對(duì)“域”理解更傾向于“去領(lǐng)土化”的相互依賴主權(quán)觀。因此，美歐語境下的“域”具有更多的彈性，并可以從兩方面進(jìn)行理解：一是它會(huì)促使一國(guó)適當(dāng)讓渡領(lǐng)土主權(quán)，通過簽訂條約的形式達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)作機(jī)制。二是多元主體參與到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，跨國(guó)數(shù)據(jù)公司的行為不時(shí)與一國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則相沖突。

（三）跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄理念的國(guó)別差異

歐盟、美國(guó)、中國(guó)等國(guó)家或地區(qū)采取的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)域外管轄模式各有千秋，有必要從管轄權(quán)理論上進(jìn)行比較分析?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)理念存在明顯的國(guó)別差異，這主要是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)成熟度、數(shù)據(jù)主權(quán)或個(gè)人權(quán)利保護(hù)、數(shù)據(jù)話語權(quán)的追求等多重因素導(dǎo)致的?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)管轄理念的差異主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與數(shù)據(jù)本地化理念上的差異。美國(guó)是數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)理念的倡導(dǎo)者，并基于“CLOUD法案”主張“數(shù)據(jù)者控制”標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)和擴(kuò)張自己的數(shù)據(jù)霸權(quán)；中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家是“數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)”的擁護(hù)者，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中主要基于“屬地管轄原則”維護(hù)數(shù)據(jù)安全?？梢?，主張“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)的管轄權(quán)與主張“屬地原則”標(biāo)準(zhǔn)的管轄權(quán)因理念差異而導(dǎo)致沖突。

第二，管轄權(quán)擴(kuò)張理念與管轄權(quán)保守理念上的差異。數(shù)據(jù)作為一種新興資源，成為爭(zhēng)奪國(guó)際話語權(quán)的重要陣地，且西方國(guó)家在管轄權(quán)擴(kuò)張理念上最明顯。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的管轄范圍表現(xiàn)為雙重管轄的標(biāo)準(zhǔn)：一是地域管轄，適用于在歐盟設(shè)立的對(duì)歐盟公民數(shù)據(jù)進(jìn)行操作的所有企業(yè)和組織；二是公民管轄，適用于歐盟以外的實(shí)體向歐盟個(gè)人提供商品、服務(wù)或監(jiān)控歐盟個(gè)人的行為[ 17 ]。相較而言，我國(guó)的域外管轄權(quán)理念偏保守，不能較好地適應(yīng)和保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的需要。正如有學(xué)者指出的，我國(guó)目前的管轄權(quán)體系對(duì)域外聯(lián)系因素考慮較少，相關(guān)國(guó)內(nèi)法未充分規(guī)定針對(duì)他國(guó)法律行動(dòng)的管轄權(quán)基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出較為明顯的保守型特征[ 18 ]。

第三，西方國(guó)家踐行“單邊管轄權(quán)”與中國(guó)倡導(dǎo)“多邊管轄權(quán)”理念上的差異。美國(guó)“CLOUD法案”的出臺(tái)，為美國(guó)實(shí)施跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)單邊管轄權(quán)提供了法律依據(jù)。對(duì)于在美注冊(cè)的數(shù)據(jù)公司，“CLOUD法案”授權(quán)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)企業(yè)確立執(zhí)法管轄權(quán)，可實(shí)施禁令、罰款等措施。美國(guó)“CLOUD法案”《加州消費(fèi)者隱私法案》等規(guī)定將美國(guó)政府的管轄范圍延伸到所有由美國(guó)公司控制的數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)跨境中流動(dòng)中的“長(zhǎng)臂管轄”，使美國(guó)可以數(shù)據(jù)執(zhí)法管轄為目的，在無須申請(qǐng)司法協(xié)助的前提下，要求位于境外的美國(guó)企業(yè)向美國(guó)政府提供個(gè)人隱私數(shù)據(jù)。這種由大國(guó)主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，容易形成擠壓其他國(guó)家利益的極端局面。與之相對(duì)，我國(guó)一直倡導(dǎo)簽訂跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)雙邊或多邊協(xié)定協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全問題，重視建立國(guó)際數(shù)據(jù)治理的合作模式。2020年10月，中國(guó)政府《全球數(shù)據(jù)安全倡議》呼吁全球數(shù)字治理應(yīng)遵循秉持多邊主義、兼顧發(fā)展安全、堅(jiān)守公平正義三原則。同年11月，我國(guó)正式簽署加入《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），意味我國(guó)在倡議多邊合作機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

三、范式調(diào)適：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)之應(yīng)然基調(diào)

誠(chéng)如前述，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)沿襲傳統(tǒng)管轄權(quán)理論的同時(shí)，為滿足現(xiàn)實(shí)需要呈現(xiàn)出不斷演變的趨勢(shì)。美國(guó)、歐盟在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”的政策遭受國(guó)際社會(huì)非議后，完善了一些自我限制的規(guī)定。這些規(guī)則上的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)理念的積極調(diào)適。這不僅符合歐盟、美國(guó)爭(zhēng)奪跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略訴求，也符合跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)正義理念。

（一）從“擴(kuò)張性”轉(zhuǎn)向“合理性”

從域外立法管轄權(quán)看，呈現(xiàn)出從“擴(kuò)張性”向“合理性”的轉(zhuǎn)變。以歐盟、美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以擴(kuò)張域外管轄權(quán)的方式展開了對(duì)全球數(shù)據(jù)資源的激烈爭(zhēng)奪，這在相關(guān)立法上得以充分呈現(xiàn)。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》以“地域管轄”“公民管轄”的雙重管轄標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張自身的域外管轄范圍。美國(guó)“CLOUD法案”以“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)張跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的域外管轄權(quán)。眾所周知，行使擴(kuò)張性的域外管轄權(quán)雖然一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障或者經(jīng)濟(jì)效益的提升，但也帶來了諸多不良后果。一是“擴(kuò)張性”域外管轄權(quán)可能會(huì)侵犯一國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)，引發(fā)管轄權(quán)的沖突。二是“擴(kuò)張性”域外管轄權(quán)侵犯一國(guó)公民的個(gè)人隱私信息?，F(xiàn)代社會(huì)個(gè)人權(quán)利的威脅主要來自公權(quán)力[ 19 ]，正如包含隱私的信息自決權(quán)侵害由管轄權(quán)過度擴(kuò)張所致。例如，“SchremsII案”中Google公司對(duì)歐盟成員國(guó)民眾隱私信息的收集和侵害。三是“擴(kuò)張性”域外管轄權(quán)假道技術(shù)壁壘阻礙跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)。例如，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對(duì)“充分性”條件的規(guī)定，一定程度上阻礙了歐盟數(shù)據(jù)的輸出。

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“擴(kuò)張性”域外管轄權(quán)弊端的認(rèn)識(shí)日益深入，以美國(guó)、歐盟為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)域外管轄權(quán)由“擴(kuò)張性”向“合理性”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)?！昂侠硇浴被蚝侠碓瓌t作為涉外經(jīng)濟(jì)管制立法域外適用的一項(xiàng)基本原則，對(duì)“效果”的認(rèn)定僅是確定管轄權(quán)的最低要求。此外，法院還必須運(yùn)用平衡分析方法，即考慮當(dāng)事人的國(guó)籍、對(duì)法院地國(guó)的影響與對(duì)其他相關(guān)國(guó)家的影響輕重對(duì)比、行使管轄權(quán)導(dǎo)致沖突的可能性以及這些影響的可預(yù)見性等因素來滿足“合理性”[ 20 ]。以美國(guó)為例，“CLOUD法案”規(guī)定了獲取域外數(shù)據(jù)的限制性條件，即只有在涉嫌危害美國(guó)國(guó)家安全的犯罪或嚴(yán)重的刑事犯罪的情形下，美國(guó)人和美國(guó)公司控制的域外數(shù)據(jù)才可能被美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)所獲取。歐盟也發(fā)展出類似的“合理性”要求趨勢(shì)。2018年，歐洲理事會(huì)通過的《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理之個(gè)人保護(hù)公約》及其議定書出于避免管轄權(quán)沖突的考慮，轉(zhuǎn)而采用了依據(jù)個(gè)人請(qǐng)求的“全球共管”模式。以上實(shí)踐均表明，美國(guó)、歐盟在維系跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)長(zhǎng)臂管轄基本規(guī)則的同時(shí)，愈發(fā)重視對(duì)域外管轄權(quán)“合理性”的考慮，總體上呈現(xiàn)出域外管轄權(quán)“擴(kuò)張性”到“合理性”的轉(zhuǎn)變。

（二）從“效果原則”轉(zhuǎn)向“國(guó)際禮讓原則”

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的背景下，歐盟、美國(guó)的立法和司法、執(zhí)法實(shí)踐中均對(duì)“效果原則”有獨(dú)特的闡述。歐盟法院對(duì)“效果原則”的系統(tǒng)的闡釋中特別強(qiáng)調(diào)了主觀領(lǐng)土管轄原則與客觀領(lǐng)土管轄原則?！睹绹?guó)對(duì)外關(guān)系法重述》（第三版）列舉了確定一國(guó)管轄權(quán)的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此在判斷數(shù)據(jù)管轄權(quán)問題上也列舉了五個(gè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)①。雖然依據(jù)“效果原則”援用“實(shí)質(zhì)聯(lián)系”實(shí)施域外管轄措施的合法性存疑，但由于管轄的迫切性和必要性，效果原則正逐漸為越來越多的國(guó)家所接受，幾乎成為一項(xiàng)獨(dú)立的管轄原則[ 21 ]。不可否認(rèn)的是，“效果原則”的適用帶來諸多無法克服的弊端。歐美國(guó)家在“效果原則”的適用上不以行為結(jié)果發(fā)生在管轄國(guó)內(nèi)為前提，只要求在該國(guó)內(nèi)產(chǎn)生一定程度的影響，國(guó)家就可以行使對(duì)數(shù)據(jù)的管轄權(quán)[ 22 ]，導(dǎo)致適用上存在不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。此外，該原則使法官擁有極大的自由裁量權(quán)，它的適用可能會(huì)加劇各國(guó)之間的管轄權(quán)沖突，造成國(guó)際關(guān)系的緊張。

當(dāng)各國(guó)以不同方式擴(kuò)大國(guó)內(nèi)法的域外管轄權(quán)時(shí)，“國(guó)際禮讓原則”的重要性就愈加凸顯。荷蘭法學(xué)家胡伯（Huber）提出的“國(guó)際禮讓說”在內(nèi)容上引入國(guó)家主權(quán)觀念，實(shí)現(xiàn)了屬地主義的延續(xù)[ 23 ]。面對(duì)“效果原則”帶來的諸多消極影響，部分國(guó)家開始有意識(shí)地依據(jù)“國(guó)際禮讓原則”從域外司法管轄權(quán)的實(shí)施路徑緩解域外管轄權(quán)的沖突，并在立法和司法實(shí)踐都對(duì)“效果原則”的運(yùn)用予以了一定范圍的限縮?！睹绹?guó)對(duì)外關(guān)系法重述》（第四版）將國(guó)際禮讓作為限制因素，使之發(fā)揮更大的作用。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，一國(guó)可以基于“國(guó)際禮讓原則”，或根據(jù)“國(guó)際禮讓原則”項(xiàng)下的主權(quán)強(qiáng)制理論等放棄或限制國(guó)內(nèi)法原本具有的數(shù)據(jù)域外立法管轄權(quán)，從而讓位于國(guó)外法的數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)，以此緩和各國(guó)相互之間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)的沖突?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)的“禮讓原則”也體現(xiàn)在有關(guān)跨境取證等國(guó)內(nèi)立法中。美國(guó)“CLOUD法案”規(guī)定的“適格外國(guó)政府”制度實(shí)際上是“國(guó)際禮讓原則”的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》規(guī)定我國(guó)應(yīng)本著禮讓互惠原則開展刑事司法工作。然而，不可否認(rèn)的是，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的禮讓原則還存在“少數(shù)國(guó)家的國(guó)際禮讓”，我國(guó)平等互惠式的跨境電子取證也存在程序復(fù)雜的困境?？傊?，“國(guó)際禮讓原則”的運(yùn)用是大勢(shì)所趨，有待后續(xù)立法層面進(jìn)一步規(guī)范和解釋[ 24 ]。

（三）從“單邊主義”轉(zhuǎn)向“多邊主義”

理論上，具有絕對(duì)性的威斯特伐利亞主權(quán)觀使主權(quán)與管轄權(quán)范圍一一對(duì)應(yīng)。美國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄政策是單邊主義的典型體現(xiàn)。它以輸出自身的“美國(guó)優(yōu)先”理念使得多邊主義全球治理陷入困境，特別是以“規(guī)鎖”（confinement）政策把中國(guó)的發(fā)展方向和增長(zhǎng)極限控制在無力挑戰(zhàn)美國(guó)世界主導(dǎo)權(quán)的范圍內(nèi)[ 25 ]。例如，2019年，美國(guó)法院因中國(guó)公司涉嫌違反美國(guó)對(duì)朝鮮的制裁令，即在刑事調(diào)查中要求中國(guó)銀行提供該公司交易數(shù)據(jù)。從該案中可以窺見，美國(guó)依據(jù)其“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”侵害他國(guó)司法主權(quán)，鞏固其單邊主義的行徑昭然若揭。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，主權(quán)國(guó)家無法憑借一己之力單方面處理數(shù)據(jù)革命所引發(fā)的管轄權(quán)沖突問題，因此，各國(guó)之間相互聯(lián)系形成了相互依賴之主權(quán)[ 26 ]。單邊主義方法一般只考慮國(guó)內(nèi)法的域外適用，但如果它同時(shí)考慮國(guó)外法的域外效力而成為法律選擇時(shí)，便是向多邊主義方法的邁進(jìn)。

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)踐中，雖然以美國(guó)為代表的單邊域外執(zhí)法管轄權(quán)依然強(qiáng)勢(shì)，但多邊主義的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制框架正在努力構(gòu)建和形成。多邊主義的原則和規(guī)范已載入《聯(lián)合國(guó)憲章》，是全球范圍內(nèi)公認(rèn)的普遍性原則聲明。當(dāng)前，以WTO為中心的跨境數(shù)據(jù)治理體系受到挑戰(zhàn)，但是區(qū)域性的數(shù)據(jù)治理協(xié)定卻蓬勃發(fā)展?！秴^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）重視尊重各主權(quán)國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)及數(shù)據(jù)主權(quán)，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）具備約束性規(guī)則少、聚焦于數(shù)字貿(mào)易便利化等特點(diǎn)。雖然區(qū)域性數(shù)據(jù)治理協(xié)定可能導(dǎo)致規(guī)則的碎片化，但筆者認(rèn)為這是當(dāng)前治理路徑的最佳選擇，也是形成全球性治理框架的前期準(zhǔn)備。此外，2021年9月，中國(guó)還向《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）保存方新西蘭提交了中國(guó)正式申請(qǐng)加入CPTPP的書面信函[ 27 ]，表明了中國(guó)積極參與多邊跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的態(tài)度和決心。總之，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)規(guī)則體系從“單邊主義”轉(zhuǎn)向“多邊主義”已成為國(guó)際社會(huì)廣泛共識(shí)。

四、我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)完善之因應(yīng)

數(shù)據(jù)主權(quán)和國(guó)家安全問題已然朝著國(guó)際戰(zhàn)略博弈的層面發(fā)展，人們應(yīng)正視圍繞數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)訴求展開的管轄競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，并在明確以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)的前提下討論跨境數(shù)據(jù)域外管轄權(quán)。我國(guó)的完善路徑應(yīng)是推動(dòng)管轄權(quán)理念的轉(zhuǎn)向，并從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面構(gòu)建和優(yōu)化域外管轄權(quán)規(guī)則體系。

（一）域外管轄權(quán)理念轉(zhuǎn)向：從“保守型”到“進(jìn)取型”

當(dāng)前，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則及其理念呈現(xiàn)出過于“保守型”特征，給跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理和權(quán)利保障帶來諸多弊端?！氨Ｊ匦汀钡挠蛲夤茌牂?quán)理念不僅在遭受域外執(zhí)法管轄權(quán)濫用時(shí)無計(jì)可施，而且在企業(yè)涉及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難以為之提供法律救濟(jì)；不僅導(dǎo)致在域外管轄權(quán)概念的理解上產(chǎn)生分歧，而且與主流的域外管轄權(quán)理念相背離。我國(guó)側(cè)重防御且較為保守的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)理念無法為我國(guó)的現(xiàn)有應(yīng)對(duì)措施提供相應(yīng)的理論支撐，也沒有考慮到未來面對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化的必要戰(zhàn)略需求，因此我國(guó)有必要摒棄域外管轄權(quán)“保守型”理念，推動(dòng)管轄權(quán)理念的轉(zhuǎn)變。

“進(jìn)取型”域外管轄權(quán)理念是理念轉(zhuǎn)向的最優(yōu)選擇。所謂“進(jìn)取型”管轄權(quán)體系，是指一國(guó)在本國(guó)法律體系內(nèi)盡可能廣泛地以屬地管轄權(quán)、屬人管轄權(quán)方面確立管轄聯(lián)系，特別是域外管轄聯(lián)系和合理的普遍管轄權(quán)；在遵循正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮管轄權(quán)功能，以保護(hù)本國(guó)國(guó)家利益和國(guó)民利益?！斑M(jìn)取型”管轄權(quán)體系的構(gòu)建主要是通過在公法體系中確立廣泛的管轄聯(lián)系和在國(guó)內(nèi)法體系中確立行使條件寬松的普遍管轄權(quán)。對(duì)于此觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“進(jìn)取型”管轄權(quán)還應(yīng)注重在私法體系中適用，擴(kuò)張域外管轄權(quán)的連接點(diǎn)。擴(kuò)張管轄連接點(diǎn)需要通過對(duì)屬地管轄中“領(lǐng)土”概念和屬人管轄中的“國(guó)籍”概念進(jìn)行重構(gòu)?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)中的“領(lǐng)土”不應(yīng)做傳統(tǒng)解讀，而是網(wǎng)絡(luò)空間中的“域”。域外管轄權(quán)涉及的“國(guó)籍”，可揚(yáng)棄地借鑒美國(guó)“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）國(guó)內(nèi)法治：推動(dòng)數(shù)據(jù)保護(hù)立法的具化與擴(kuò)張適用

誠(chéng)如所言，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)、與數(shù)據(jù)安全有關(guān)的法律在規(guī)定上較為粗放，它不能充分有效地指引跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)糾紛，特別是管轄權(quán)沖突問題的解決。目前，國(guó)內(nèi)法關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全的規(guī)定以實(shí)體法為主，程序法內(nèi)容規(guī)定較少。程序法內(nèi)容需要援用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》）等法律，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)特別機(jī)制缺失。且上述立法在參考國(guó)外相關(guān)法律時(shí)，與我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際結(jié)合不夠深入，影響了法律實(shí)施效果[ 28 ]。為有效應(yīng)對(duì)域外管轄權(quán)沖突，需對(duì)相關(guān)法律規(guī)定予以細(xì)化，適當(dāng)擴(kuò)張法律域外適用。

首先，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化跨境電子數(shù)據(jù)取證條款，提升司法管轄權(quán)的地位?！稊?shù)據(jù)安全法》第三十一條就關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)出境予以規(guī)定，第三十六條規(guī)定了跨境取證、司法協(xié)助的內(nèi)容?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第四十條、第四十一條也分別對(duì)重要數(shù)據(jù)出境、跨境取證和司法協(xié)助進(jìn)行了規(guī)定。從具體條文分析，《數(shù)據(jù)安全法》第三十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于提供數(shù)據(jù)的請(qǐng)求。非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)的組織、個(gè)人不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)。”然而，該條文規(guī)定的傳統(tǒng)司法協(xié)助程序在實(shí)踐中已不能滿足跨電子證據(jù)取證的現(xiàn)實(shí)需求。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定請(qǐng)求國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被請(qǐng)求國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接合作的“一字形”取證程序，減少請(qǐng)求國(guó)、被請(qǐng)求國(guó)機(jī)關(guān)的多重審核，規(guī)定一國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可直接電子取證，探索建立“電子化”的司法協(xié)助程序[ 29 ]。這一思路具有啟發(fā)性，應(yīng)考慮通過修訂法律或頒發(fā)司法解釋的方式具體規(guī)定跨境電子證據(jù)取證的條款。

其次，應(yīng)根據(jù)不同等級(jí)、類型的數(shù)據(jù)規(guī)定不同的司法管轄權(quán)，降低數(shù)據(jù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。域外管轄權(quán)是國(guó)內(nèi)管轄權(quán)的延伸，我國(guó)國(guó)內(nèi)司法管轄權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上也可適用于域外司法管轄權(quán)。其中，有一種分類將管轄權(quán)分為專屬管轄權(quán)和任意管轄權(quán)，前者即是把那些與國(guó)家公共政策與重大利益密切相關(guān)的法律關(guān)系無條件地隸屬于國(guó)內(nèi)專屬管轄權(quán)，排除其他國(guó)家法院的管轄[ 30 ]。依據(jù)《國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室關(guān)于〈網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》第五條國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的分類，可將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)。國(guó)家對(duì)個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，對(duì)核心數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。據(jù)此，可以考慮對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中核心數(shù)據(jù)采取專屬管轄，或者必要時(shí)利用不方便法院管轄原則、《阻斷辦法》的規(guī)定阻止外國(guó)法院對(duì)我國(guó)核心數(shù)據(jù)的管轄。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)，由法官依據(jù)不同場(chǎng)景下數(shù)據(jù)（信息）重要程度就是否適用專屬管轄行使自由裁量權(quán)。對(duì)一般數(shù)據(jù)應(yīng)適用任意管轄權(quán)。

最后，借鑒歐美有益經(jīng)驗(yàn)，明確跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的管轄權(quán)法律標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)國(guó)際民商事案件的管轄主要適用屬地管轄原則和實(shí)際聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)，但是在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)案件適用屬地管轄原則和實(shí)際聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)具有一定程度的片面性和保守性。為應(yīng)對(duì)這方面問題，我國(guó)可借鑒美國(guó)“CLOUD法案”中的合理內(nèi)容，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中實(shí)施“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”；也可借鑒歐盟對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“雙重管轄標(biāo)準(zhǔn)”，即基于“地域管轄”和“公民管轄”的標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)我國(guó)數(shù)據(jù)安全和利益。但與此同時(shí)，應(yīng)警惕我國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄權(quán)上擴(kuò)張可能遭受的國(guó)際社會(huì)非議。歐盟通過法院判例審慎確立實(shí)施的原則，避免過度域外管轄[ 31 ]，這一做法值得我國(guó)借鑒。

（三）國(guó)際法治：加強(qiáng)國(guó)家間域外管轄權(quán)機(jī)制的協(xié)調(diào)與合作

中國(guó)的多邊主義理念強(qiáng)調(diào)關(guān)系平等、開放包容、協(xié)商治理與互利互惠，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)[ 32 ]。在數(shù)據(jù)主權(quán)對(duì)抗局勢(shì)下，數(shù)據(jù)大國(guó)通過單邊規(guī)則危害他國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)安全，由此形成多重管轄沖突局面和國(guó)家數(shù)據(jù)安全困境。在“相互依賴主權(quán)觀”的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)下，應(yīng)考慮通過數(shù)據(jù)主權(quán)合作，構(gòu)建相應(yīng)的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制與合作路徑。

通過簽訂雙邊或多邊協(xié)議，協(xié)調(diào)國(guó)家間的域外管轄權(quán)理念分歧。鑒于當(dāng)前在世界范圍內(nèi)統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理、域外管轄權(quán)理念和標(biāo)準(zhǔn)的非現(xiàn)實(shí)性，協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)背景下域外管轄權(quán)的路徑需要更多地從雙邊協(xié)定或者區(qū)域性多邊協(xié)定切入。我國(guó)應(yīng)積極與各類經(jīng)濟(jì)體、“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)定，在條文中明確規(guī)定域外管轄權(quán)的行使范圍和規(guī)則。一方面，考慮以RCEP數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則為藍(lán)本共建“一帶一路”規(guī)則體系[ 33 ]。RCEP成員與“一帶一路”沿線國(guó)家在范圍上存在重疊，我國(guó)在國(guó)家間交往上應(yīng)考慮數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，求同存異，可通過“原則+例外”的模式協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的域外管轄權(quán)問題。另一方面，發(fā)展更廣泛的“朋友圈”，積極融入CPTPP?？紤]到美國(guó)、歐盟均更傾向于單邊主導(dǎo)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則話語權(quán)，為防止被孤立，中國(guó)需要積極同韓國(guó)、日本等美國(guó)“盟友”發(fā)展更為親密的數(shù)據(jù)流動(dòng)伙伴關(guān)系，通過雙邊協(xié)定規(guī)范域外管轄權(quán)沖突問題。

重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的司法管轄權(quán)功能，優(yōu)化國(guó)際司法協(xié)助程序。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》和美國(guó)的“CLOUD法案”均以執(zhí)法管轄權(quán)作為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的基本方式，這存在無法克服的缺陷，而域外司法管轄權(quán)在化解管轄權(quán)沖突上具有天然優(yōu)勢(shì)。域外司法管轄權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)管轄權(quán)進(jìn)行國(guó)家間分配，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管轄理念從“擴(kuò)張性”轉(zhuǎn)向“合理性”、從“效果原則”轉(zhuǎn)向“國(guó)際禮讓原則”的全球背景下，司法管轄權(quán)比執(zhí)法管轄權(quán)在協(xié)調(diào)管轄權(quán)競(jìng)合上具有更大的靈活性和柔和度。另外，以斗爭(zhēng)求團(tuán)結(jié)，發(fā)揮《阻斷辦法》和《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》（以下簡(jiǎn)稱《反外國(guó)制裁法》）的威懾作用。在數(shù)據(jù)鴻溝和數(shù)據(jù)霸權(quán)的雙重壓力下，以《阻斷辦法》和《反外國(guó)制裁法》為斗爭(zhēng)依據(jù)，才能更有效地震懾外國(guó)不合理、不合法的執(zhí)法管轄行為。面對(duì)外國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制數(shù)據(jù)主體提供電子證據(jù)時(shí)，我國(guó)應(yīng)依據(jù)《阻斷辦法》實(shí)施阻斷，并通過國(guó)際司法協(xié)助解決糾紛。

五、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅加劇了域外管轄權(quán)的沖突，而且給個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)帶來威脅。我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)域外管轄權(quán)面臨數(shù)據(jù)大國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)濫用威脅、域外司法管轄權(quán)地位邊緣化以及域外中資數(shù)據(jù)企業(yè)不合規(guī)的困境。這些困境主要是因國(guó)家或地區(qū)間的域外管轄權(quán)理念差異和我國(guó)立法不完善所導(dǎo)致。通過總結(jié)域外管轄權(quán)機(jī)制的演變規(guī)律，我國(guó)從域外管轄權(quán)的理念轉(zhuǎn)向、國(guó)內(nèi)相關(guān)立法的細(xì)化與擴(kuò)張適用以及國(guó)家間域外管轄機(jī)制的協(xié)調(diào)與合作等方面來應(yīng)對(duì)具有必要性和可行性。

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作者貢獻(xiàn)聲明：郝詩樂負(fù)責(zé)構(gòu)思、撰寫初稿；沈旦負(fù)責(zé)修改、定稿。

Dilemmas and Countermeasures of Extraterritorial Jurisdiction of Cross-border Data Flow in China

Hao Shi-Yue， Shen Dan

（College of Law， Guizhou University， Guiyang 550000， Guizhou， China）

Abstract： Extraterritorial jurisdiction is of great importance in guaranteeing data sovereignty and regulating data flow in crossborder data flow. However， by examining the extraterritorial jurisdiction practice of cross-border data flow in China， it is found that the jurisdiction is faced with the dilemmas of threat of abuse of extraterritorial law enforcement jurisdiction， the marginaliza？ tion of extraterritorial jurisdiction status and the severe compliance risks of cross-border data enterprises. The crux mainly lies in the deficiencies of relevant laws and regulations， the divergences of understanding of“domain”and discrepancies in the con？ cept of jurisdiction between countries. China can solve this problem through the localization of comparative law experience. Firstly， it needs to abstract the basic paradigms of extraterritorial jurisdiction of data with“reasonableness”，“the principle of interna？ tional comity”and“multilateralism”as the core and its benchmark transformation. Furthermore， it needs to integrate with data law system in China and perfect extraterritorial jurisdiction from three dimensions： accelerating the theoretical transformation of jurisdiction from“conservative”to“aggressive”， promoting the embodiment and extensive application of domestic data protec？ tion legislation， and strengthening the coordination and cooperation of extraterritorial jurisdiction mechanisms between countries.

Key words： cross-border data flows； extraterritorial jurisdiction； data sovereignty；“aggressive”jurisdiction

（責(zé)任編輯：趙慶來）

①“Schrems案”在美國(guó)就讀的奧地利學(xué)生Max Schrems就Facebook收集的歐盟數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到美國(guó)并未得到充分保護(hù)為由，向愛爾蘭數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)起訴，《安全港協(xié)議》因不能確保歐盟公民數(shù)據(jù)在美國(guó)得到充分保護(hù)而被判定失效；“SchremsⅡ案”因Schrems再次投訴，美國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的訪問權(quán)沒有限制在“必要”和“適度”的范圍內(nèi)，導(dǎo)致《隱私盾協(xié)議》被歐盟法院裁定無效。

②“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”根據(jù)《布萊克法律詞典》的詞條解釋，是法院對(duì)不在法院地居住但與法院有某種聯(lián)系的被告所享有的管轄權(quán)。

③“域外管轄”是指一國(guó)將其法律的適用范圍或其司法和行政管轄范圍擴(kuò)展至該國(guó)領(lǐng)土以外。

①?gòu)垥跃凇稊?shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則建設(shè)的模式與借鑒——兼論中國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的規(guī)則構(gòu)建》指出五個(gè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：數(shù)據(jù)所在地；與數(shù)據(jù)相關(guān)的損害情形發(fā)生地；與數(shù)據(jù)相關(guān)的嫌疑人經(jīng)常居住地或國(guó)籍所在地；與數(shù)據(jù)相關(guān)的受害人經(jīng)常居住地或受害人國(guó)籍所在地；數(shù)據(jù)控制者經(jīng)常居住地或國(guó)籍所在地。