新時代三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯和經(jīng)驗(yàn)啟示

陳 鵬

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

黨和國家機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要抓手。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，我國先后開展了三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，分別是2013 年、2018 年和2023 年。2013 年的機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，進(jìn)一步完善大部制機(jī)構(gòu)改革。2018 年3 月啟動的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，以完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。2023 年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革以全面加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)做好科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整工作，以適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。黨的十八大以來進(jìn)行的三次機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來我國機(jī)構(gòu)改革在新時代的繼續(xù)和深化。黨的十八大以來的三次機(jī)構(gòu)改革與改革開放以來至黨的十八大之前的六次機(jī)構(gòu)改革既有著密切的關(guān)聯(lián)，也有著明顯的區(qū)別。一方面，黨的十八大以來的三次機(jī)構(gòu)改革是在鞏固既往機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，對職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置格局所做的進(jìn)一步優(yōu)化。另一方面，這三次機(jī)構(gòu)改革在改革模式和改革邏輯上與改革開放以來開展的前六次機(jī)構(gòu)改革有著較大的區(qū)別。在對比改革開放以來至黨的十八大之前的機(jī)構(gòu)改革歷程，并對其改革成效和改革不足進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，對黨的十八大以來的三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯和經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行總結(jié)，有助于更加全面科學(xué)的認(rèn)識改革開放以來我國機(jī)構(gòu)改革的歷史，也有助于更好地推進(jìn)新時代我國的機(jī)構(gòu)改革，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

一、新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革的主要?dú)v程

（一）2013 年機(jī)構(gòu)改革：推動政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

2013 年3 月，黨的十八大以后第一次機(jī)構(gòu)改革拉開序幕。2013 年機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是在鞏固和完善2008 年大部制機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為價值指引，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場關(guān)系。這次政府機(jī)構(gòu)改革在歷次政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，著力解決部分政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置、一些政府部門職責(zé)存在交叉、行政審批事項設(shè)置過多、行政運(yùn)行流程繁雜等制約行政管理體制高效運(yùn)行難題。改革之后，國務(wù)院組成部門數(shù)量減少到20 個，鐵道部被撤銷，新組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣電總局等部門。經(jīng)過這次機(jī)構(gòu)改革，政府與市場之間的關(guān)系進(jìn)一步理順，管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐進(jìn)一步加快，為全面深化改革工作的順利推進(jìn)提供了堅實(shí)的機(jī)構(gòu)保障。在本次改革中，黨的機(jī)構(gòu)改革主要體現(xiàn)在組建以中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的黨中央對各類工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央各類工作領(lǐng)導(dǎo)小組是一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其首要職能是決策，負(fù)責(zé)對某一領(lǐng)域的工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）2018 年機(jī)構(gòu)改革：加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革

2018 年3 月啟動的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是在中國特色社會主義進(jìn)入新時代、黨和國家面對新的形勢和新的任務(wù)的背景下展開的，以完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。與2013 年機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重點(diǎn)是在處理好政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上推動政府職能轉(zhuǎn)變、穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革不同，2018 年的機(jī)構(gòu)改革是黨的機(jī)構(gòu)改革和國家機(jī)構(gòu)改革同步實(shí)施，如何將黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位在黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置中得到更加全面而充分地彰顯，是這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)任務(wù)。

首先，在黨的機(jī)構(gòu)改革方面，一是組建了國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)委合署辦公。二是新組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組三個決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。三是將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等四個決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改為委員會。四是國家公務(wù)員局并入中央組織部，由中組部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作。五是由中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）、國家電影局牌子。六是由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教、僑務(wù)工作，并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家民族事務(wù)委員會。

其次，在政府機(jī)構(gòu)改革方面，新組建自然資源部等部門。本輪政府機(jī)構(gòu)改革完成后，國務(wù)院共設(shè)置26 個組成部門（國務(wù)院辦公廳除外），部級機(jī)構(gòu)較之前減少了15 個，中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置更為精簡。與此同時，通過優(yōu)化既有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，國務(wù)院的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能得到顯著加強(qiáng)，進(jìn)而為政府治理效能的提升奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

此外，全國人大機(jī)構(gòu)、全國政協(xié)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法體制和跨軍地改革也同步推進(jìn)。相較于改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革而言，2018 年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜，都是少有的，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。

（三）2023 年機(jī)構(gòu)改革：深化黨中央機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

2023 年3 月，進(jìn)入新時代以來的第三次機(jī)構(gòu)改革正式啟動。這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，是對2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化。這次機(jī)構(gòu)改革以強(qiáng)化黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)是做好科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整，以適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。

在黨的中央機(jī)構(gòu)改革方面，一是組建了作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央金融委員會，加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是組建了中央金融工作委員會，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作。三是組建了作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央科技委員會，加強(qiáng)黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。四是組建了作為黨中央職能部門的中央社會工作部。五是組建了作為黨中央辦事機(jī)構(gòu)的中央港澳工作辦公室，對外加掛國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室牌子。在全國人大機(jī)構(gòu)改革方面，為了更好地做好全國人大代表的名額分配、代表資格審查和代表的聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作，新組建了全國人大常委會代表工作委員會。在全國政協(xié)機(jī)構(gòu)改革方面，對既有的界別設(shè)置結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化，增設(shè)了環(huán)境資源界這一新的政協(xié)界別。在政府機(jī)構(gòu)改革方面，一是重新組建了科學(xué)技術(shù)部。二是以中國銀保監(jiān)會為基礎(chǔ)，組建了國家金融監(jiān)督管理局，對既有的地方金融監(jiān)管體制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整。三是將原本屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位的中國證券監(jiān)督管理委員會改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。四是統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，大區(qū)分行、省會城市中心支行以及縣（市）支行和分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部等被撤銷，設(shè)立31 個省（自治區(qū)、直轄市）分行和5 個計劃單列市分行。五是為適應(yīng)數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府治理的需要，組建了歸國家發(fā)展和改革委員會管理的國家數(shù)據(jù)局，以此來更為有力地破除府際和部際之間的數(shù)據(jù)壁壘，更好地提升府際和部際以及政社和政企之間的數(shù)據(jù)開放與共享水平。六是將國家知識產(chǎn)權(quán)局和國家信訪局由部委管理的國家局升格為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。此外，本次機(jī)構(gòu)改革還統(tǒng)一按照5% 的比例精簡中央層級的人員編制。

2013 年機(jī)構(gòu)改革的范圍僅限于行政機(jī)構(gòu)。2018年機(jī)構(gòu)改革雖然以黨的機(jī)構(gòu)改革和國家機(jī)構(gòu)的改革統(tǒng)籌推進(jìn)為主要特征，但行政機(jī)構(gòu)仍然是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。與2013 年和2018 年機(jī)構(gòu)改革不同，2023年機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)主要集中于黨的中央機(jī)構(gòu)，新組建了2 個決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，1 個中央職能部門、1個中央辦事機(jī)構(gòu)和1 個中央派出機(jī)關(guān)。

二、新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革取得主要成效

經(jīng)過黨的十八大以來的三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，我國政府職能的配置更加優(yōu)化，黨和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加科學(xué)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制以及國家行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制更加完善，運(yùn)行管理效能也隨之得到有效提升。

（一）職能配置更加優(yōu)化

政府職能是政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所要承擔(dān)的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能。經(jīng)過黨的十八大以來的持續(xù)探索和不斷調(diào)整，我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著的成效，政府職能定位更加科學(xué)，政府的職能重心主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)五個方面。

（二) 機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)

黨的十八大以來的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，在2008年國務(wù)院大部制改革的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)完善黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置。以2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革為例，為了改變市場監(jiān)管過程存在的多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管等制約監(jiān)管效能提升的難題，將原國家工商總局、國家質(zhì)監(jiān)總局和國家食品藥品監(jiān)管總局合并為國家市場監(jiān)督管理總局。為了化解國家應(yīng)急管理方面存在的管理部門過多以及綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管部門之間存在的協(xié)調(diào)難題，國家對民政部、公安部等10 多個部門所承擔(dān)的應(yīng)急管理職責(zé)進(jìn)行了整合，在國家安監(jiān)總局的基礎(chǔ)上組建了應(yīng)急管理部。同時，黨中央相關(guān)職能部門統(tǒng)一管理公務(wù)員、新聞出版、電影、宗教和僑務(wù)工作，對外加掛國家公務(wù)員局、國家新聞出版署、國家電影局等牌子，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)。

（三）體制機(jī)制更加完善

在科層制行政管理體制之下，橫向職能部門之間的協(xié)調(diào)難題一直存在，如何化解部門間的協(xié)調(diào)難題成為政府機(jī)構(gòu)改革的一大難題。黨的十八大以后，為了有效化解部門間的協(xié)調(diào)難題、提升行政管理體制和機(jī)制的運(yùn)行效能，黨中央先后成立了一定數(shù)量的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些名為中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員來自于政府相關(guān)職能部門，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門共同推進(jìn)某一方面的工作，進(jìn)而為行政體制機(jī)制的有序運(yùn)行奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。同時，為了確保黨對重大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨中央設(shè)立了一定數(shù)量的中央工作委員會。

（四）運(yùn)行管理更加有效

經(jīng)過黨的十八大以來三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，國家在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的問題得到了有效的化解，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，體制機(jī)制不斷完善，政府治理資源的配置格局持續(xù)優(yōu)化，許多部門間的政策壁壘和體制機(jī)制障礙被破除，黨和國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效能得到了顯著的提升。

三、新時代三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的基本邏輯

（一）以加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)

中國共產(chǎn)黨是我國的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置是政治上層建筑的重要組成部分，堅持和加強(qiáng)黨中央對黨和國家機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該遵循的首要原則?！爸挥屑訌?qiáng)黨在機(jī)構(gòu)改革各領(lǐng)域各層面的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能明確黨和國家機(jī)構(gòu)改革的根本方向，確保黨和國家機(jī)構(gòu)改革取得成功?！盵2]加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的十八大以來我國機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯之一。一是通過設(shè)立中央全面深化改革委員會等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組在組織性質(zhì)上屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是黨中央為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)某一方面的工作而成立的臨時性組織，不是嚴(yán)格意義上的實(shí)體機(jī)構(gòu)。而委員會則是黨中央為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)某一方面的工作而成立的專門組織。二是做好人大、政協(xié)等國家機(jī)構(gòu)黨的組織建設(shè)工作，強(qiáng)化黨的組織在同級國家機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。三是充分發(fā)揮黨的組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線等職能部門的作用，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作，中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教和僑務(wù)事務(wù)。四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。例如，國家監(jiān)察委員會和中共中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公。

（二）以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向

“機(jī)構(gòu)改革是優(yōu)化國家治理體系和治理效能的重要路徑?！盵3]黨的十八大以來， 作為全面深化改革這一系統(tǒng)性工程重要組成部分的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向。以應(yīng)急管理體制改革為例，現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，如何統(tǒng)籌好發(fā)展和安全之間的關(guān)系，有效防范和成功化解各種不確定的治理風(fēng)險，及時處置各類自然災(zāi)害和突發(fā)事件，切實(shí)履行好保護(hù)廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要職責(zé)，推動國家應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國家機(jī)構(gòu)的重要課題。承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的部門眾多，各部門之間的職責(zé)邊界不清晰，各部門各自為政，綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管之間協(xié)調(diào)難度大、協(xié)調(diào)時間成本高，這些問題都阻礙了現(xiàn)代應(yīng)急治理體系的建設(shè)和應(yīng)急治理能力的提升。習(xí)近平總書記指出：“奮力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢不懈奮斗的重要支撐?！贬槍ξ覈鴳?yīng)急治理體系存在的條塊分割和部門各自為政等問題，2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革時，國家以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為基礎(chǔ)，整合了國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部等多個部門在應(yīng)急管理方面的職責(zé)，組建了應(yīng)急管理部。一個現(xiàn)代化的應(yīng)急治理體系漸趨成熟和完善，為應(yīng)急治理能力的有效提升提供了有力的組織保障。

（三）以優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置為改革主線

黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的重要保障。黨的十八大以來的三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革是在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下開展的。新時代，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局是黨和國家各項工作應(yīng)遵循的根本指針，而這也對黨和國家機(jī)構(gòu)的職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了新的更高的要求?；仡?013 年、2018 年和2023 年三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革可以發(fā)現(xiàn)，貫穿這三次改革全過程的主線都是如何優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。經(jīng)過三次改革，政府的市場監(jiān)管職能、公共服務(wù)職能和社會管理職能漸趨優(yōu)化，市場監(jiān)管中的多頭監(jiān)管、公共服務(wù)不均等和部分社會管理職能弱化的問題得到了有效的化解。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，這三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置，通過合并設(shè)置和合署辦公等方式，減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。通過進(jìn)一步深化大部制改革，國家應(yīng)急管理、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管等領(lǐng)域的職責(zé)劃分不清、各自為政等問題從根本上得到扭轉(zhuǎn)，有助于節(jié)約國家治理資源，提升國家治理能力[4]。

（四）以完善體制機(jī)制和運(yùn)行管理高效為目標(biāo)

改革開放至今，我國共經(jīng)歷9 次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過前6 次機(jī)構(gòu)改革，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和政府管理相適應(yīng)的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本建立，為經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展提供了有力的保障。但是，既有行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制中依然不同程度地存在條塊分割、部門保護(hù)、職能交叉重疊、職責(zé)劃分不清等問題，“國家治理體系中的分段式治理、分塊式治理、分域式治理和分片式治理現(xiàn)象不同程度的存在”[5]，制約行政機(jī)關(guān)運(yùn)行效能提升的諸多難題有待破題?！包h的十八大以來，機(jī)構(gòu)改革被放在國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的總體戰(zhàn)略中謀劃推進(jìn)?！盵2]黨的十八大之后開啟的三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，注重科學(xué)界定和明確政府的職能定位，明晰不同層級政府機(jī)構(gòu)的工作重心，精簡合并一些不必要設(shè)置或可以合并設(shè)置的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府治理流程不斷優(yōu)化，精簡了大量行政審批項目，簡化了行政審批流程，行政審批時限大大縮短，許多妨礙政府機(jī)關(guān)高效運(yùn)行的體制弊端和機(jī)制障礙被破除，國家治理效能得到了顯著的提升。

四、新時代三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

黨的十八大以來進(jìn)行的三次機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來我國機(jī)構(gòu)改革在新時代的繼續(xù)和深化。目前，“機(jī)構(gòu)改革已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑”[6]?；仡欬h的十八大以來的三次機(jī)構(gòu)改革歷程可以清晰地發(fā)現(xiàn)，黨和國家機(jī)構(gòu)改革需要統(tǒng)籌推進(jìn)，要堅持和完善黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向，要突出重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域以提升機(jī)構(gòu)改革的針對性。

（一）強(qiáng)化黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化的根本保證

“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[1]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨所擁有的自上而下的政治勢能可以有效推動資源的集中和政策的有效執(zhí)行[7]。機(jī)構(gòu)改革是完善國家治理體系和提升國家治理能力的主要抓手之一。機(jī)構(gòu)改革因其涉及到的部門和人員較多，部門利益、個人利益和部門保護(hù)主義會阻礙改革的進(jìn)程和改革成效的發(fā)揮?！皥猿贮h的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容和取得成功的關(guān)鍵”[8]。黨的十八大以來的三次機(jī)構(gòu)改革涉及到的部門之多、改革的力度之大，相較于改革開放以來的前六次機(jī)構(gòu)改革而言是空前的，堅持和完善黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是這三次機(jī)構(gòu)改革得以順利推進(jìn)、改革任務(wù)如期完成和改革成效不斷彰顯的重要保障。

（二）黨和國家機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)籌推進(jìn)是機(jī)構(gòu)改革成功的重要保障

“機(jī)構(gòu)改革作為一種合作的集體行動，必須正視機(jī)構(gòu)改革問題的整體性、聯(lián)動性和系統(tǒng)性，并致力于總體治理、統(tǒng)籌治理、協(xié)同治理和系統(tǒng)治理。”[9]中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中華民族和中國人民的先鋒隊，人民的意志通過黨的意志來集中體現(xiàn)，黨的意志和人民的意志是高度統(tǒng)一的。人民意志的實(shí)現(xiàn)，不僅需要依靠黨的機(jī)構(gòu)來推進(jìn)，也需要國家機(jī)構(gòu)把黨的意志和人民的意志貫徹落實(shí)好?！霸趪抑卫碇贫冉ㄔO(shè)進(jìn)程中，以法治建設(shè)統(tǒng)籌政治功能與行政功能，深度融合政治與行政體制機(jī)制，是當(dāng)代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑?！盵10]因此，作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，機(jī)構(gòu)改革不僅要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要、及時回應(yīng)人民群眾的真實(shí)關(guān)切和合理訴求、主動變革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置格局，而且也要推動黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)。黨的十八大以來的三次機(jī)構(gòu)改革，改變了以往機(jī)構(gòu)改革主要側(cè)重于改革政府機(jī)構(gòu)、黨和國家機(jī)構(gòu)不完全同步的做法，采取黨和國家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)的改革模式。以2018 年機(jī)構(gòu)改革為例，這次改革除了繼續(xù)推動政府機(jī)構(gòu)改革外，黨的機(jī)構(gòu)、全國人大機(jī)構(gòu)等也同步開展了改革，新成立了中央全面深化改革委員會等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，新組建了作為全國人大專門委員會的社會建設(shè)委員會，原全國人大的內(nèi)務(wù)司法和法律兩個專門委員會分別更名為監(jiān)察和司法委員會、憲法和法律委員會。

（三）堅持以人民為中心、滿足人民群眾對美好生活的向往是設(shè)計機(jī)構(gòu)改革方案的價值遵循

機(jī)構(gòu)改革是價值引領(lǐng)和組織變革有機(jī)統(tǒng)一的過程。在正確的價值取向引領(lǐng)之下，依據(jù)科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行管理流程來優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，是機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)然圖景。黨的十八大以來的機(jī)構(gòu)改革之所以能夠有序高效地推進(jìn)，與改革始終堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向有著密切的關(guān)聯(lián)，機(jī)構(gòu)改革的舉措回應(yīng)了人民群眾的真實(shí)關(guān)切和合理訴求，自然就會得到廣大人民群眾的擁護(hù)，改革遇到的阻力和難題也會隨之逐步消解。為了更好地滿足人民群眾對于身體健康的需求，2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時將原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會改名為國家衛(wèi)生健康委員會，而這也標(biāo)志著國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)從以疾病治療為中心向疾病治療與健康保障并重轉(zhuǎn)變。為了做好人民群眾的醫(yī)療保障工作，不斷提高醫(yī)療保障水平，確保醫(yī)保資金合理使用、安全可控，2018 年政府機(jī)構(gòu)改革時，國家單獨(dú)組建了國家醫(yī)療保障局，專門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障工作，將人力資源和社會保障部門承擔(dān)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、生育保險職責(zé)，國家衛(wèi)生部門承擔(dān)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責(zé)，國家發(fā)展和改革委承擔(dān)的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)以及民政部門承擔(dān)的醫(yī)療救助職責(zé)進(jìn)行了整合。而且，對于人民群眾關(guān)心的、社會影響面大的退役軍人安置問題，國家組建了退役軍人事務(wù)部；對于人民群眾關(guān)心的存款安全等金融行業(yè)風(fēng)險防范化解問題，國家組建了金融監(jiān)管總局。

（四）做好重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的機(jī)構(gòu)改革是提升改革針對性的內(nèi)在要求

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力不斷增強(qiáng)，人民生活水平顯著改善，人民群眾對于金融監(jiān)管水平和社會治理能力的要求也隨之不斷提升。優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置是黨的十八大以來黨和國家機(jī)構(gòu)改革的主線，而堅持問題導(dǎo)向，針對重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域存在的難題制定有針對性的機(jī)構(gòu)改革舉措，是提升機(jī)構(gòu)改革針對性和有效性的內(nèi)在要求和重要保障。在2023 年的機(jī)構(gòu)改革中，金融監(jiān)管領(lǐng)域和社會治理領(lǐng)域是改革的重點(diǎn)。金融領(lǐng)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范和化解、市場監(jiān)管方面加快全國統(tǒng)一大市場、維護(hù)公平競爭的市場秩序等是當(dāng)前及今后相當(dāng)長一段時期黨和國家工作的重要任務(wù)，也是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。深入金融監(jiān)管體制改革，建立統(tǒng)一高效的金融監(jiān)管體制，是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國金融監(jiān)管體制改革一直處于持續(xù)推進(jìn)的過程中，分業(yè)監(jiān)管模式雖然專業(yè)化優(yōu)勢較為突出, 便于分散風(fēng)險，但這一點(diǎn)也導(dǎo)致了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中許多深層次問題難以得到及時有效的化解，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。2023 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)任務(wù)之一便是深化金融監(jiān)管體制改革，強(qiáng)化黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，為了解決社會工作職責(zé)分散在不同部門、社會治理協(xié)調(diào)成本較高等難題，2023 年機(jī)構(gòu)改革時黨中央專門成立了社會工作部。作為黨中央的職能部門，社會工作部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局。社會工作部的成立，強(qiáng)化了黨對社會工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，化解了社會工作領(lǐng)域長期存在的多頭管理、分散管理等制約社會治理效能提升的難題，為社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。