深化街道管理體制機制改革的對策建議
——基于河南省許昌市的調(diào)研

陳朝敏 梅 艷 李 飛

為積極穩(wěn)妥推進街道管理體制機制改革工作，全面掌握街道辦事處現(xiàn)有機構(gòu)編制和管理體制方面存在的難點、堵點問題，許昌市委編辦采取調(diào)查統(tǒng)計、個別座談、查閱資料等方式，對禹州市、長葛市、魏都區(qū)、建安區(qū)、襄城縣5個縣（市、區(qū)）35個街道的機構(gòu)編制、職責(zé)履行、管理體制運行等情況進行了調(diào)研，重點對其中10個街道進行了解剖麻雀式的深入了解，基本澄清了底數(shù)、摸透了實情、了解了需求，并研究提出了意見和建議。

一、基本情況

（一） 機構(gòu)編制情況。許昌市5個縣（市、區(qū)）共轄街道35個（包含2022年下半年調(diào)整為街道的襄城縣城關(guān)鎮(zhèn)、茨溝鎮(zhèn)和建安區(qū)小召鄉(xiāng)），其中禹州市5個、長葛市4個、襄城縣2個、建安區(qū)9個、魏都區(qū)15個。

1.人員編制。上述35個街道共核定編制2275名，其中行政編制532名、事業(yè)編制1743名；實有在編工作人員2445名，其中行政在編人員480名、事業(yè)在編人員1965名。另有政府購買服務(wù)人員1204名。

2.機構(gòu)設(shè)置。各街道機構(gòu)限額均為10個，其中行政內(nèi)設(shè)機構(gòu)5個、事業(yè)單位5個。內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)是黨政辦公室、黨建工作辦公室、綜合行政執(zhí)法辦公室（應(yīng)急管理辦公室）、社會治安綜合治理中心（信訪辦公室）、公共管理辦公室；事業(yè)單位是黨政綜合便民服務(wù)中心（人力資源社會保障服務(wù)所）、綜合文化中心（新時代文明實踐所）、退役軍人服務(wù)站、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、社區(qū)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心。同時，各縣（市、區(qū)）根據(jù)各自街道的特色產(chǎn)業(yè)、地域優(yōu)勢、資源稟賦等，分別在相關(guān)行政機構(gòu)（事業(yè)單位）加掛了突出地方特色的牌子。

2022年3月，許昌市在全省率先開展了基層綜合行政執(zhí)法體制改革，選取了長葛市、禹州市、建安區(qū)3個縣（市、區(qū)）的16個街道作為改革試點，撤銷綜合行政執(zhí)法辦公室，設(shè)置綜合行政執(zhí)法大隊，為副科級事業(yè)單位。

3.領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。全市32個街道（不含2022年下半年調(diào)整為街道的襄城縣城關(guān)鎮(zhèn)、茨溝鎮(zhèn)和建安區(qū)小召鄉(xiāng)）均核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)11名，統(tǒng)一設(shè)置書記、副書記，主任、副主任。各縣（市、區(qū)）根據(jù)實際工作需要，通過黨政交叉任職或兼職等方式落實上級干部配備有關(guān)要求，但領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總數(shù)不得突破11名。

（二） 職責(zé)履行情況。2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對辦事處職能的界定為：街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理所在的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求。

但在實際工作中，由于基層治理重心下移和屬地管理泛化，街道辦事處承擔(dān)的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本無異。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前街道辦事處承擔(dān)的工作大概可分為以下三類：

1.依據(jù)“三定”規(guī)定履職，從事常規(guī)工作。街道辦事處按照“三定”規(guī)定設(shè)置5辦5中心，相互協(xié)作配合，依法履行區(qū)域內(nèi)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理、安全穩(wěn)定等綜合管理職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)地區(qū)性、社會性、群眾性工作。具體包含：轄區(qū)黨的基層組織建設(shè)、黨員發(fā)展相關(guān)工作，開展社區(qū)服務(wù)、擁軍優(yōu)屬工作，做好城市規(guī)劃、建設(shè)、改造和管理等相關(guān)工作，負責(zé)轄區(qū)社會治安綜合治理、平安建設(shè)相關(guān)工作，配合有關(guān)部門做好安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護等工作，做好經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)相關(guān)工作。

2.按照屬地管理原則，被動承接工作。這部分工作主要體現(xiàn)在個別縣（市、區(qū)）直部門以屬地管理之名，把本應(yīng)由自身負責(zé)的事情轉(zhuǎn)嫁給街道辦事處，街道辦事處由于專業(yè)力量欠缺、不具備執(zhí)法權(quán)等，只能被動開展工作。例如：在問題樓盤處置工作中，施工許可審批、資金監(jiān)管、房產(chǎn)證辦理均由住建部門負責(zé)，但售后出現(xiàn)問題則需由街道辦事處牽頭處理。街道辦事處既要做好群眾安撫工作，確保不出現(xiàn)群訪、鬧訪等事件，又要積極主動與住建部門搞好溝通匯報，提出解決問題的辦法。

3.根據(jù)階段工作需要，開展攻堅工作。這類工作往往是在某一階段為某一項中心工作或中心任務(wù)而集中開展的臨時性、突擊性工作。例如：夏季防汛期間，為保障社區(qū)居民生命財產(chǎn)安全，街道辦事處除保證日常運轉(zhuǎn)的工作人員外，其余人員均需下沉到轄區(qū)一線從事管網(wǎng)排查、人員疏散等工作；旅游旺季時，街道辦事處需要配合相關(guān)部門做好轄區(qū)內(nèi)交通引導(dǎo)、治安管控和秩序維護等工作。

二、存在問題

受城市化進程加快、城市人口增加、人口老齡化加劇、就業(yè)壓力增大等新形勢帶來的新變化、新任務(wù)的影響，街道辦事處在城市管理、綜合治理、信訪穩(wěn)定、基礎(chǔ)建設(shè)、安全生產(chǎn)等方面的工作任務(wù)日益繁重，壓力急劇增加，其在職責(zé)配置、機構(gòu)編制、基層執(zhí)法、資源保障等方面也存在一些亟須解決的問題。

（一） 職責(zé)權(quán)限方面。一是職能超載任務(wù)多，職責(zé)邊界不清。個別縣（市、區(qū)）直部門在實際工作中，將本應(yīng)由自己統(tǒng)籌或推進的工作，簡單地攤派給街道辦事處。職能部門成了“甩手掌柜”和“裁判員”，街道辦事處反而成了“戰(zhàn)斗主力”和“運動員”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，街道辦事處與縣（市、區(qū)）個別職能部門在某些高頻事項中職責(zé)邊界不明，主次責(zé)任不清，造成街道職責(zé)任務(wù)超載。二是權(quán)小責(zé)重壓力大，屬地管理過于泛化。個別政府職能部門以治理重心下移以及屬地管理為由，動輒把“球”踢給基層，將許多原本不屬于街道辦事處職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)統(tǒng)一“打包”給街道辦事處來處理。街道辦事處在處理這些事務(wù)過程中，因無相應(yīng)權(quán)限，加之缺乏專業(yè)能力和力量，工作開展難度較大。三是統(tǒng)籌作用難發(fā)揮，條塊協(xié)調(diào)難度大。基層條塊關(guān)系存在“倒掛”現(xiàn)象，街道辦事處被賦予的“對職能部門派駐機構(gòu)綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)、綜合事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)”等職責(zé)權(quán)限尚未完全落實到位。在處理需要多部門協(xié)調(diào)解決的問題時，部分街道辦事處無法及時、有效召集或調(diào)動所需部門（或部門派出機構(gòu)）到場。有時即便能將多個職能部門的人員召集到一起，也因沒有有效的約束辦法或激勵措施，往往協(xié)作配合不夠、工作成效不好。

（二） 機構(gòu)編制方面。一是編制總量偏少。許昌市35個街道共核定編制2275名，平均每個街道僅核定編制65名。在現(xiàn)行管理體制下，街道無論是在日常工作、人員管理還是在各種考核等方面，現(xiàn)有編制配備都難以滿足工作需要。同時，編制的統(tǒng)籌調(diào)配和動態(tài)調(diào)整不夠優(yōu)化。例如：魏都區(qū)高橋營街道轄區(qū)人口0.9萬，文峰街道轄區(qū)人口4.7萬，但前者核定的編制數(shù)（66名）比后者（56名）還要多出10名。二是機構(gòu)設(shè)置不優(yōu)。部分行政內(nèi)設(shè)機構(gòu)與街道所屬事業(yè)單位工作職責(zé)有交叉。例如：內(nèi)設(shè)機構(gòu)公共管理辦公室涵蓋了社會保障、民政、衛(wèi)生健康等方面工作，下屬事業(yè)單位社區(qū)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心、黨政綜合便民服務(wù)中心同樣負責(zé)涉及民政、就業(yè)服務(wù)、社會保障等方面的工作。具體實踐中，好干的、無須擔(dān)責(zé)的工作都愿意干，但涉及推進難的任務(wù)時，就會有推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是管理方式不活。街道辦事處平均核定行政編制15.2名，除滿足領(lǐng)導(dǎo)班子配備（11名）外，行政內(nèi)設(shè)機構(gòu)工作人員都難以使用行政編制。為滿足街道工作需要，部分事業(yè)編制人員長期在行政內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位工作，但目前干部人事工作有關(guān)政策規(guī)定行政人員與事業(yè)人員不能混崗使用，因此其所在行政崗位的職務(wù)無法任命，職務(wù)職級“天花板”過早出現(xiàn)，干部工作積極性受到很大影響，給街道辦事處的干部人事管理等工作帶來諸多不便。

（三） 基層執(zhí)法方面。一是部分執(zhí)法權(quán)尚未有效行使。經(jīng)座談了解，省政府批復(fù)同意在街道辦事處集中行使72項行政處罰權(quán)，其中個別權(quán)限并未有效發(fā)揮作用。執(zhí)法時，各街道辦事處仍習(xí)慣采用勸導(dǎo)或下發(fā)整改通知單等柔性方式進行，在遇到部分確需執(zhí)法的案件時還不能熟練行使已經(jīng)被賦予的執(zhí)法權(quán)限。二是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不足。行政執(zhí)法工作專業(yè)性強，對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高。目前，各個街道的綜合執(zhí)法隊伍大都是依托街道原有人員組建，盡管市縣兩級編制、司法部門均組織力量開展了培訓(xùn)，但部分工作人員仍不能依規(guī)、依法、依程序熟練開展綜合執(zhí)法工作，人員年齡偏大、法律知識不足的問題還普遍存在，執(zhí)法水平亟待提升。三是與縣（市、區(qū)）直部門配合不夠。近年來，按照中央、省委工作部署，許昌市開展了五大領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，其中市本級與區(qū)只設(shè)一個執(zhí)法層級，市本級五大領(lǐng)域執(zhí)法支隊按照片區(qū)設(shè)置了專門的執(zhí)法大隊，涵蓋了市、區(qū)所有街道，縣（市、區(qū)）也按轄區(qū)設(shè)置了執(zhí)法中隊。五大領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍作為執(zhí)法主體，應(yīng)承擔(dān)街道辦事處轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法工作。但座談中部分街道反映，一些執(zhí)法隊伍履職不主動，與所在轄區(qū)街道辦事處溝通不夠，對執(zhí)法區(qū)域內(nèi)的一些違法事件發(fā)現(xiàn)不及時、處理不到位。

（四） 資源保障方面。一是人員結(jié)構(gòu)不合理。目前，大多數(shù)街道辦事處在職工作人員中，除領(lǐng)導(dǎo)班子（即副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部）可以交流任職外，其余絕大多數(shù)工作人員常年不流動，結(jié)構(gòu)不合理、平均年齡偏大。受地理區(qū)位影響，街道辦事處大都位處城區(qū)，交通和生活便利，成為縣（市、區(qū)）干部任職交流的首選，因此常年處于超編狀態(tài)，無法進行公務(wù)員招錄和事業(yè)單位人員招聘，一些辦事處多年沒有補充過新鮮血液，人員出現(xiàn)“斷檔”現(xiàn)象。例如：禹州市鈞臺街道，核定編制70名，實有人員117名，超編47名，干部隊伍平均年齡44.8歲。二是人員晉升通道較窄。街道現(xiàn)有使用行政編制且符合提拔條件的人員偏少，街道辦事處內(nèi)部工作人員獲得提拔機會較少。同時，街道辦事處事業(yè)編制人員因受機構(gòu)性質(zhì)和個人身份等制約，也存在晉升“天花板”。從目前街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員的來源看，他們大多是從縣（市、區(qū)）直部門交流任職或從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)回任職而來。三是經(jīng)費保障力度不夠。隨著治理重心的下移和屬地管理責(zé)任的加強，許多基層治理的問題都要由街道辦事處來協(xié)調(diào)解決，然而街道辦事處作為派出機關(guān)，并無自主財權(quán)。特別是受近幾年疫情影響，經(jīng)濟下行壓力較大，街道稅收任務(wù)完成難度增加，地方財政壓減各項經(jīng)費額度，一定程度上也影響了街道職能的有效發(fā)揮。

三、意見建議

（一） 明責(zé)賦權(quán)優(yōu)化職能，讓街道履職有“據(jù)”。一是進一步明確街道職責(zé)。立足街道自身定位，優(yōu)化街道職能配置，強化街道黨的建設(shè)、公共服務(wù)、公共管理等方面職責(zé)，轉(zhuǎn)變街道經(jīng)濟發(fā)展職能。建議以清單化的方式明確街道黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合服務(wù)等職責(zé)并將其逐條細化后執(zhí)行。二是厘清縣（市、區(qū)）與街道職責(zé)邊界。參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有關(guān)做法，制定《屬地管理事項主體責(zé)任和配合責(zé)任清單》，合理劃分縣（市、區(qū)）直部門和街道的職責(zé)，讓街道干事無憂。完善街道職責(zé)準(zhǔn)入制度，規(guī)范縣（市、區(qū)）職能部門將工作職責(zé)委托或下放給街道的工作程序，確保街道“權(quán)責(zé)一致”。三是推動賦予街道的各項權(quán)力落地見效。一方面按照“重心下移、依法下放、權(quán)責(zé)一致”的原則，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核督辦能力，發(fā)揮已賦予街道的“對職能部門派駐街道機構(gòu)負責(zé)人任命前征求意見權(quán)和工作情況考核評價參與權(quán)”的作用，加強對職能部門派駐街道機構(gòu)工作人員的約束和管理。另一方面，要盡快提升街道工作人員的綜合執(zhí)法能力，確保賦予街道集中行使的72項行政處罰權(quán)切實發(fā)揮作用。

（二） 創(chuàng)新機構(gòu)編制管理，讓街道工作有“力”。一是推動街道編制實行動態(tài)管理。指導(dǎo)縣（市、區(qū)）黨委編辦根據(jù)街道的管轄范圍、人口數(shù)量、經(jīng)濟總量、工作強度等因素動態(tài)調(diào)整街道辦事處人員編制，使街道辦事處核定的編制數(shù)和承擔(dān)的任務(wù)量基本匹配。二是統(tǒng)籌街道機構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新人員編制管理。充分考慮街道辦事處工作實際，總體減少街道機構(gòu)限額，實行大部門管理模式，統(tǒng)籌設(shè)置街道機構(gòu)，不再區(qū)分街道辦事處行政內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)單位，明確街道各機構(gòu)對口的縣（市、區(qū)）直單位，解決街道機構(gòu)職責(zé)交叉問題。采取編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用的方式，打破行政和事業(yè)一般崗位限制，提升編制使用效益。三是設(shè)置副科級事業(yè)單位破解人員晉升難題。探索在街道辦事處設(shè)置2至3個副科級事業(yè)單位，打破街道事業(yè)單位人員晉升“天花板”，打通街道辦事處事業(yè)人員與行政人員的交流通道，激發(fā)街道工作人員干事創(chuàng)業(yè)熱情。四是加大街道辦事處人員補充力度。針對部分街道超編短期內(nèi)難以招錄人員問題，可以探索采取縣（市、區(qū)）直部門新招錄人員下基層鍛煉的方式，為街道補充新鮮血液，如縣（市、區(qū)）直每年設(shè)置一定比例的新招錄人員下沉到街道辦事處工作（不辦理人員編制調(diào)動等手續(xù)）。對于下沉至街道工作的人員，可設(shè)置最低工作年限并明確在干部使用時享有優(yōu)先權(quán)。

（三） 完善支持保障機制，讓街道干事有“底”。一是加強綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工作能力。要根據(jù)街道工作的特點，圍繞“服務(wù)群眾、綜合執(zhí)法、推動高質(zhì)量發(fā)展”等，制定年度培訓(xùn)計劃，邀請省、市、縣相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一驑I(yè)務(wù)能手定期對街道工作人員開展集中培訓(xùn)，不斷提升街道辦事處工作人員綜合能力。二是建立縣（市、區(qū)）職能部門與街道資源雙向共享機制。實行派駐單位與街道需求互相征集、問題互相處理、服務(wù)互相提供的共享機制，完善街道辦事處與縣（市、區(qū)）五大領(lǐng)域執(zhí)法隊伍的溝通協(xié)調(diào)機制，對于未賦予街道的執(zhí)法事項，加強工作協(xié)作，開展聯(lián)合執(zhí)法，緩解“條塊”分割的難題。三是健全完善容錯糾錯機制。通過深入調(diào)研、廣泛探討座談、充分征求意見等方式，制定街道容錯糾錯事項清單，詳細列舉容錯事項和不得容錯的事項，界定責(zé)任判別和認定的標(biāo)準(zhǔn)，完善具體的澄清正名操作方法，讓工作人員卸下思想包袱，敢擔(dān)當(dāng)、敢作為。四是完善激勵機制，注重提拔具有街道、社區(qū)等基層工作經(jīng)歷的優(yōu)秀干部；對于部分距離城區(qū)較遠的街道，可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放一定的補貼；盡快研究制定街道事業(yè)單位人員車補政策，從而激發(fā)街道工作人員干事創(chuàng)業(yè)熱情。