論我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序中“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)的確立
——基于26 部地方立法文件的分析

侯冠宇

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）并未對(duì)聽(tīng)證程序中的“較大數(shù)額罰款”進(jìn)行明確規(guī)定，只是在第63條規(guī)定行政機(jī)關(guān)擬作出較大數(shù)額罰款的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）中規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在作出2000元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有聽(tīng)證的權(quán)利。同時(shí)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，明確了“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)以及地方參照適用的規(guī)則①。從上述規(guī)定可以看出，公安機(jī)關(guān)作出的“較大數(shù)額罰款”的決定應(yīng)該以2000元為下限，即公民有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)作出2000元以上（包括本數(shù)）罰款要求聽(tīng)證。但有些地方立法中針對(duì)行政處罰中“較大數(shù)額罰款”的規(guī)定與上述法律法規(guī)并不一致，如《江西省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人做出3000元以上的罰款時(shí)，公民有要求聽(tīng)證的權(quán)利②。通常來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)既是行政機(jī)關(guān)也是司法機(jī)關(guān)，當(dāng)做出治安類的行政處罰時(shí)公安機(jī)關(guān)就是行政主體，當(dāng)然適用《行政處罰法》，同時(shí)也應(yīng)適用《治安管理處罰法》。那么，公安機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)的“較大數(shù)額”是應(yīng)該適用地方立法的三千元標(biāo)準(zhǔn)，還是適用《程序規(guī)定》中的兩千元標(biāo)準(zhǔn)，亦或除治安管理類的處罰之外都適用地方立法的標(biāo)準(zhǔn)。諸如此類的地方立法規(guī)定還有許多。那么應(yīng)該如何界定不同法律法規(guī)之間的效力，尤其是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章應(yīng)該如何選擇適用，無(wú)疑已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。本文試圖探索一個(gè)可行的“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，這樣不僅有助于行政機(jī)關(guān)順利開(kāi)展工作，也能夠進(jìn)一步保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。

二、“較大數(shù)額罰款”的地方立法現(xiàn)狀

根據(jù)前文所述，在法律層面，《行政處罰法》并未對(duì)“較大數(shù)額罰款”作出明確的界定，《治安管理處罰法》第98條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)公民作出二千元以上數(shù)額的治安處罰時(shí)公民享有聽(tīng)證的權(quán)利。而國(guó)務(wù)院各部門制定規(guī)章針對(duì)本領(lǐng)域的行政處罰出臺(tái)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)個(gè)人的處罰的法律和部門規(guī)章如表1所示。其中有的部門如公安部、財(cái)政部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、海關(guān)總署、工業(yè)和信息化部等部門出臺(tái)了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，但還有一些部門未作出具體的規(guī)定，如國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等?！冻绦蛞?guī)定》明確了地方公安機(jī)關(guān)可依照作出處罰的法律法規(guī)來(lái)適用相應(yīng)的聽(tīng)證數(shù)額。

表1 中央層面“較大數(shù)額罰款”部分規(guī)定

目前除行業(yè)管理規(guī)范外我國(guó)地方大概共有26部現(xiàn)行有效的涉及“較大數(shù)額罰款”的法律規(guī)范性文件，其中有1部省級(jí)地方性法規(guī)、20件省級(jí)政府規(guī)章、4件設(shè)區(qū)的市級(jí)政府規(guī)章以及1件地方規(guī)范性文件（如表2所示）。經(jīng)過(guò)梳理上述法律規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)地方立法針對(duì)“較大數(shù)額罰款”有不同的立法規(guī)定。從“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，存在明確規(guī)定和靈活變通兩種模式。從“較大數(shù)額罰款”的上下位法使用方面分析，可分別為概括適用型、選擇適用型種類型。

表2 現(xiàn)行有效的涉及“較大數(shù)額罰款”的地方立法（截至2023年5月31日）

（一） 地方立法中“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)

1.明確規(guī)定型

在現(xiàn)有的地方立法規(guī)范性文件中，大部分都針對(duì)“較大數(shù)額罰款”作出了明確的規(guī)定，如廣東省規(guī)定：“較大數(shù)額罰款是指對(duì)公民的違法行為處以5000元以上罰款?！雹凵虾Ｊ幸?guī)定：“較大數(shù)額對(duì)個(gè)人是指5000元以上（或者等值物品價(jià)值）的罰款?！雹苓€有的地方針對(duì)“較大數(shù)額罰款”專門出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如西藏自治區(qū)明確規(guī)定：“對(duì)公民處以1000元（含1000元）以上罰款屬于‘較大數(shù)額罰款’。”⑤還有包括江西、河南、山東等地也都做出了明確規(guī)定。

2.靈活變通型

還有一些地方針對(duì)“較大數(shù)額罰款”并未作出明確的規(guī)定。如北京市規(guī)定：“行政處罰法第六十三條第一款規(guī)定的較大數(shù)額罰款、較大數(shù)額違法所得、較大價(jià)值非法財(cái)物的標(biāo)準(zhǔn)，以及其他較重的行政處罰種類，由市級(jí)行政機(jī)關(guān)確定，并報(bào)市政府法制機(jī)構(gòu)備案?！雹奚虾Ｊ幸沧鞒隽讼嚓P(guān)的規(guī)定，上海市規(guī)定：“……上海市人民政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，對(duì)前述較大數(shù)額（或者較大價(jià)值）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整并予以公布。”⑦還有的地方既規(guī)定了具體的數(shù)額，也規(guī)定了數(shù)額可以依照實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。如重慶市規(guī)定：“較大數(shù)額罰款，是指對(duì)公民的違法行為處以5000元以上罰款……市人民政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)前述較大數(shù)額罰款和沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整并予以公布?！雹?/p>

（二） 地方立法中“較大數(shù)額罰款”的適用規(guī)則

《程序規(guī)定》明確規(guī)定，地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)地方立法文件作出的行政處罰，聽(tīng)證的數(shù)額按照地方規(guī)定執(zhí)行。但是地方立法中對(duì)于“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)也作出了如何適用的規(guī)定。有的地方規(guī)定優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的規(guī)定，有的地方規(guī)定附條件地適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的規(guī)定，還有的地方規(guī)定了具體適用的部門。經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的地方立法關(guān)于“較大數(shù)額罰款”的適用可分為概括適用型和選擇適用型兩種類型。

1.概括適用型

在現(xiàn)有的地方立法規(guī)定中，大多數(shù)的地方都規(guī)定當(dāng)“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)存在不一致時(shí)，優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的規(guī)定，如重慶市規(guī)定：“……國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的較大數(shù)額罰款和沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物標(biāo)準(zhǔn)低于前款規(guī)定的，從其規(guī)定?！雹岷笔∫?guī)定：“……國(guó)務(wù)院部門經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)的，從其規(guī)定?！雹夂幽鲜∫?guī)定：“……國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物價(jià)值數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)與前款規(guī)定不一致的，執(zhí)行國(guó)務(wù)院部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?除上述幾個(gè)地方的規(guī)定外，還有些地方也規(guī)定了優(yōu)先執(zhí)行國(guó)務(wù)院部門的標(biāo)準(zhǔn)，只是在表述上有些許差異：一是以國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)；二是以國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門所制定的標(biāo)準(zhǔn)為主；三是明確列舉了以包括國(guó)稅地稅、海關(guān)等部門的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)；四是特別列明了公安機(jī)關(guān)或者公安部有相關(guān)規(guī)定的，從其規(guī)定；五是如果有法律、法規(guī)以及規(guī)章明確規(guī)定的，從其規(guī)定。雖然上述地方立法對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的規(guī)定有些許差異，但這些立法的本意都是優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門的規(guī)定。

2.選擇適用型

還有部分地方的規(guī)定是選擇適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定，即在某種情形下適用。如廣東省規(guī)定：“……部門規(guī)章對(duì)前款規(guī)定的數(shù)額有更低規(guī)定的，從其規(guī)定?！?四川省規(guī)定：“……國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)低于前款規(guī)定的，從其規(guī)定?！?江蘇省規(guī)定：“……國(guó)務(wù)院主管部門規(guī)定的較大數(shù)額罰款和沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物標(biāo)準(zhǔn)低于前款規(guī)定的，從其規(guī)定?！?上述地方立法對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)的選擇存在一個(gè)前提條件，即國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的相關(guān)數(shù)額規(guī)定低于地方的規(guī)定。那么反過(guò)來(lái)理解，如果地方的規(guī)定的數(shù)額比中央的要低，那么行政機(jī)關(guān)在適用“較大數(shù)額罰款”時(shí)就優(yōu)先適用地方的規(guī)定。由此可知，這些地方的立法保留了行政機(jī)關(guān)選擇適用的權(quán)力，而非概括性地優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的規(guī)定。

（三） 小結(jié)

從上面的論述可以看出，地方涉及“較大數(shù)額罰款”的立法存在的差異，不僅體現(xiàn)在“數(shù)額”的具體標(biāo)準(zhǔn)上，也體現(xiàn)在當(dāng)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和地方的規(guī)定存在不一致時(shí)的適用上。此外，還有一些地方如江西只規(guī)定了罰款的“較大數(shù)額”是3000元以上，并未規(guī)定當(dāng)?shù)胤秸?guī)章和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章之間不一致時(shí)該如何適用。地方公安機(jī)關(guān)在處理具體實(shí)務(wù)中可能會(huì)遇到法律適用的問(wèn)題，不同法律位階的法律規(guī)范性文件應(yīng)該如何選擇，較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)該如何確定，這個(gè)問(wèn)題需要綜合來(lái)考慮。

三、“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)確立的困境

（一） 上位法規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

我國(guó)是單一制國(guó)家，實(shí)行的是一元二級(jí)多層級(jí)的立法體制，具體來(lái)說(shuō)就是，我國(guó)的立法體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類結(jié)合的有中國(guó)特色的立法體制?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第98、99、100、102條明確規(guī)定了我國(guó)現(xiàn)行部分立法之間的位階關(guān)系，即憲法的位階高于法律，法律的位階高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的位階高于地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，地方性法規(guī)的位階又高于本級(jí)和下級(jí)的地方政府規(guī)章，省級(jí)地方政府規(guī)章的位階高于設(shè)區(qū)的市級(jí)地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章的位階與部門規(guī)章相同?，可以理解為一個(gè)較為規(guī)范且穩(wěn)固的“金字塔”結(jié)構(gòu)。由于本文所討論的《治安管理處罰法》《行政處罰法》等都屬于法律的范疇，這兩者之間的適用就成為一個(gè)難題。

《行政處罰法》是1996年頒布并實(shí)施的，而《治安管理處罰法》是2006年開(kāi)始實(shí)施。從時(shí)間上來(lái)看，《行政處罰法》的制定時(shí)間早于《治安管理處罰法》，后者應(yīng)當(dāng)算作新法，前者應(yīng)當(dāng)算作舊法，從法律適用規(guī)則上來(lái)看“新法優(yōu)于舊法”，即公安機(jī)關(guān)在法律適用時(shí)應(yīng)該優(yōu)先考慮后者；從效力上來(lái)看，前者是全國(guó)人大制定的基本法律，《立法法》明確規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，但全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改基本法律，所以《行政處罰法》的性質(zhì)應(yīng)該是國(guó)家基本法律，而《治安管理處罰法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)應(yīng)該屬于普通法，所以后者在效力上應(yīng)該低于前者；從法律屬性上來(lái)看，前者制定的目的是規(guī)范所有行政機(jī)關(guān)的處罰行為且依據(jù)憲法制定，因此從屬性上看是一般法，而后者是規(guī)范和保障人民警察及公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，且其中明確規(guī)定治安管理處罰的程序在沒(méi)有規(guī)定的情況下適用《行政處罰法》，因此從屬性上來(lái)看屬于特別法，以“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用規(guī)則來(lái)說(shuō)，應(yīng)該優(yōu)先適用后者。

通過(guò)上述分析可以看出，兩部法律并沒(méi)有明確的先后適用順序，且從法律規(guī)范出發(fā)，《行政處罰法》中未對(duì)“較大數(shù)額罰款”作出具體的規(guī)定，從立法原意來(lái)看可能是給地方或各部門立法留出立法空間，但實(shí)際上造成了下位法在具體細(xì)化法律方面出現(xiàn)了不一致的情況，導(dǎo)致實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生了困惑。

（二） 同位階規(guī)章之間適用規(guī)則不明

我國(guó)《立法法》第102條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！比缜拔乃?，地方的立法大多數(shù)屬于省級(jí)政府規(guī)章，其效力與國(guó)務(wù)院部委的規(guī)章效力相同，按照《立法法》的規(guī)定，兩者應(yīng)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。各地方的立法都只在其本地方的范圍內(nèi)施行，而國(guó)務(wù)院的部門規(guī)章生效范圍是全國(guó)，雖然理論上是本部門系統(tǒng)內(nèi)部?jī)?yōu)先適用，但實(shí)際上各地行政機(jī)關(guān)在選擇法規(guī)適用時(shí)都會(huì)面臨一定的困惑。有的部門規(guī)章如財(cái)政部規(guī)定了地方財(cái)政部門的“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先適用地方規(guī)定，但國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的部門規(guī)章規(guī)定對(duì)于“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)地方有規(guī)定具體數(shù)額的可以從其規(guī)定，使用“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”一詞表明并不一定適用地方規(guī)定；還有的部門規(guī)章并未對(duì)適用問(wèn)題作出規(guī)定。我國(guó)是單一制的國(guó)家，各級(jí)立法必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原則，法制統(tǒng)一原則中有一個(gè)重要的原則是“不抵觸”原則，但“不抵觸”原則所解決的下位法和上位法之間的沖突，而同位階法律之間如果產(chǎn)生不一致如何適用還需共同上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)裁決。但國(guó)務(wù)院的法制部門在2018年的機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)撤銷，其職能并入了司法部，如果由司法部來(lái)裁決其他同屬于國(guó)務(wù)院的部門的規(guī)章效力，可能會(huì)缺乏裁判力和可信度。

以公安機(jī)關(guān)為例，國(guó)務(wù)院下屬的公安部是全國(guó)公安工作的最高領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)，《程序規(guī)定》正是公安部出臺(tái)的部門規(guī)章，特別適用于公安機(jī)關(guān)辦理行政案件。且《程序規(guī)定》第1條明確了該規(guī)章制定的依據(jù)??？梢灾庇^看出該規(guī)定是依據(jù)《行政處罰法》和《治安管理處罰法》制定的，也是對(duì)這兩者的細(xì)化。我們知道《治安管理處罰法》相對(duì)于《行政處罰法》來(lái)說(shuō)是一部特別法。由此可以得知《程序規(guī)定》就是針對(duì)公安機(jī)關(guān)出臺(tái)的專門規(guī)定，在程序規(guī)定上最為詳細(xì)，在適用上也最為契合?！冻绦蛞?guī)定》明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)在作出“較大數(shù)額罰款”的行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，此外對(duì)依據(jù)地方性法規(guī)或者地方規(guī)章作出的罰款處罰，適用聽(tīng)證的罰款數(shù)額按照地方規(guī)定執(zhí)行。因此，對(duì)于《程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定我們可以從兩方面來(lái)理解：一是在一般情況下，當(dāng)個(gè)人被處以2000元以上罰款或單位被處以1萬(wàn)元以上罰款時(shí)，被處罰者可以享有要求行政機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證的權(quán)利；二是如果公安機(jī)關(guān)依據(jù)地方性法規(guī)或者地方規(guī)章作出處罰，那么“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)按照地方規(guī)定執(zhí)行。所以《程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定其實(shí)是國(guó)務(wù)院給予地方制定“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)留下了立法空間，我們可以理解為，當(dāng)且僅當(dāng)公安機(jī)關(guān)依據(jù)地方立法（包括地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章）作出處罰時(shí)，聽(tīng)證數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其余情況都要依照《程序規(guī)定》規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定。

但在實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)在選擇適用法律法規(guī)時(shí)都會(huì)產(chǎn)生困惑。一種情況是有的地方并未規(guī)定要優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會(huì)出現(xiàn)中央和地方的規(guī)定不一致的問(wèn)題，如江西省的地方立法只規(guī)定“較大數(shù)額”為3000元以上，而《程序規(guī)定》中所列明的標(biāo)準(zhǔn)是2000元以上。那么公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)是應(yīng)該按照地方還是中央的規(guī)定？第二種情況是地方的立法也明確了適用的規(guī)則，如前文所述，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的效力是相同的，現(xiàn)行有些部門規(guī)章規(guī)定以地方立法為依據(jù)的處罰適用地方標(biāo)準(zhǔn)，而有些地方卻規(guī)定一切以國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的規(guī)定為準(zhǔn)，這就出現(xiàn)了一個(gè)新的問(wèn)題，即雙方都規(guī)定以對(duì)方的標(biāo)準(zhǔn)為主要參照，相當(dāng)于還是沒(méi)有厘清部門規(guī)章和地方規(guī)章的邊界，依然造成了實(shí)務(wù)工作難以開(kāi)展。

（三） 地方立法的“滯后”性

由前文的統(tǒng)計(jì)可以得知，地方的行政處罰聽(tīng)證程序立法大多集中于《行政處罰法》頒布實(shí)施后，距今已有二十多年的時(shí)間，雖然有一些地方如北京、上海、重慶等地已經(jīng)對(duì)其本地區(qū)的立法作出了修改，但還有一些地方的立法文件仍停留在二十多年前。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，法律法規(guī)的某些規(guī)定已經(jīng)不符合實(shí)際情況，這就需要作出適當(dāng)?shù)男薷?。立法的滯后性也?dǎo)致了一些地區(qū)產(chǎn)生法律選擇的難題。除此之外，還有一些地方出現(xiàn)了立法的“抵觸”現(xiàn)象，如上海市人大常委會(huì)于1996年出臺(tái)了《上海市行政處罰聽(tīng)證程序試行規(guī)定》，這部規(guī)定的性質(zhì)是省級(jí)地方性法規(guī)，其中明確規(guī)定“較大數(shù)額罰款”是1000元以上，而上海市政府于2023年又出臺(tái)了《上海市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》，這部規(guī)定的性質(zhì)是省級(jí)地方政府規(guī)章，規(guī)定“較大數(shù)額罰款”是5000元以上。上海前后兩部地方立法出現(xiàn)了不一致，從時(shí)間來(lái)看，政府規(guī)章應(yīng)該是更加符合社會(huì)現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的，理論上應(yīng)該廢止二十多年前制定的那部地方性法規(guī)，但事實(shí)情況是兩部地方法規(guī)都是現(xiàn)行有效的。此外，《立法法》明確規(guī)定，省級(jí)地方性法規(guī)的效力高于省級(jí)政府規(guī)章，那么這種情況就屬于下位法“抵觸”上位法，這又可能導(dǎo)致2023年出臺(tái)的下位法的規(guī)定無(wú)效。所以現(xiàn)在許多地方立法亟待修改或者廢止，只有這樣才能保證法制的統(tǒng)一。

四、我國(guó)行政處罰“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)的完善路徑

從上述分析可以看出，我國(guó)地方行政機(jī)關(guān)在作出“較大數(shù)額”的行政處罰時(shí)，主要面臨的問(wèn)題就是法律法規(guī)之間規(guī)定的不一致，其中既有數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的不一致，也有法律法規(guī)之間適用的不一致。為了合理地確定處罰的標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一） 上位法作出較為明確的規(guī)定

目前地方行政機(jī)關(guān)立法對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生偏差的主要原因就在于上位法的規(guī)定不夠明確?！缎姓幜P法》依據(jù)憲法制定，理應(yīng)是所有行政處罰類法律、法規(guī)、規(guī)章的上位法，但目前《行政處罰法》并未對(duì)“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，這可能是為了給予下位法更大的自主性，使其能夠制定出符合各地實(shí)際情況的法規(guī)。但是為了解決地方行政機(jī)關(guān)的困惑，需要在《行政處罰法》中設(shè)立一定的法律法規(guī)適用規(guī)則。雖然《立法法》明確規(guī)定了規(guī)章之間不一致時(shí)的解決方法，但是為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，提高行政機(jī)關(guān)的效率，減少在實(shí)務(wù)工作中的困惑，立法者仍需要在《行政處罰法》中明確規(guī)定“較大數(shù)額罰款”參照的標(biāo)準(zhǔn)。如可以在第63條中增加一款規(guī)定，即國(guó)務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章出現(xiàn)不一致時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先適用哪一個(gè)規(guī)章，這樣可以保證行政機(jī)關(guān)在適用法律法規(guī)時(shí)有更加清晰的思路，也會(huì)減少地方立法保護(hù)主義。

（二） 修訂相關(guān)的地方立法

如前文所述，許多地方立法都出現(xiàn)了相對(duì)滯后的問(wèn)題，主要原因就是相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有及時(shí)更新。要想盡快確立一個(gè)切實(shí)可行的“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，需要各地盡快修訂相關(guān)的法規(guī)。如上海市現(xiàn)行有效的兩部法律規(guī)范性文件存在抵觸的現(xiàn)象，就需要上海市人大及時(shí)作出回應(yīng)，廢止二十多年前制定的地方性法規(guī)，或者修訂其中的內(nèi)容使兩部法規(guī)能夠互相兼容。從內(nèi)容來(lái)看，新制定的行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定已經(jīng)可以很好地適應(yīng)目前的社會(huì)需要，舊的相關(guān)地方性法規(guī)已經(jīng)失去了其制定的目的，最好的辦法還是予以廢止。其他的地方立法要根據(jù)不同的立法形式作出修訂，如：第一種是類似江西、上海等地的立法模式，即地方立法中并未規(guī)定要優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于這種類型的地方立法要增加相應(yīng)的適用規(guī)則，即優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院的規(guī)定或者優(yōu)先適用地方的規(guī)定。第二種是地方明確規(guī)定了優(yōu)先適用國(guó)務(wù)院規(guī)定的地方立法，如河南、湖南、吉林等地。這些地方的立法應(yīng)該結(jié)合實(shí)際作出修訂。例如：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、財(cái)政部、海關(guān)總署等部門的“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)是1萬(wàn)元，而有的地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)只有1000元；公安部、國(guó)家稅務(wù)總局的“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)是2000元，而有的地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)比中央還高。對(duì)于這些地方立法應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整金額標(biāo)準(zhǔn)，或者明確數(shù)額的適用規(guī)則，而非一概而論。第三種是有的地方規(guī)定如果國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)低于地方，則優(yōu)先適用后者，如重慶、廣東、四川等地。這種規(guī)定較為合理，既保障了公民的合法權(quán)益，也給予了行政機(jī)關(guān)選擇判斷的權(quán)力，但如果兩者差別過(guò)大，說(shuō)明確立標(biāo)準(zhǔn)的金額的可能不夠合理，仍需要作出一定的修正。

（三） 進(jìn)一步明確行政處罰聽(tīng)證程序的價(jià)值取向

行政處罰聽(tīng)證程序的設(shè)立，有三大重要的目的：一是監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處罰，二是維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，三是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在這三個(gè)立法目的中，最重要的就是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政法作為公法，其根本目的之一就是限制公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利。行政處罰作為一種國(guó)家公權(quán)力具有制裁性，會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織產(chǎn)生直接的影響。所以行政機(jī)關(guān)在行使憲法和法律授予的行政處罰權(quán)時(shí)要從維護(hù)公民的合法權(quán)益出發(fā)，不能濫用權(quán)力，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，保證權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。這就需要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，不能盲目、機(jī)械地適用法律法規(guī)。

針對(duì)“較大數(shù)額罰款”這一處罰行為，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，并結(jié)合本地的實(shí)際情況來(lái)選擇適用。如前文所述，目前的地方立法與中央層面的立法還存在一些差異，這就需要行政機(jī)關(guān)能從行政相對(duì)人的角度出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題。如地方立法并未規(guī)定優(yōu)先適用部門規(guī)章還是地方政府規(guī)章，行政機(jī)關(guān)就要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)，即：如果該行政處罰的依據(jù)是地方性法規(guī)或者規(guī)章，那么該處罰依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是地方的規(guī)定，反之則采取國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)；如果地方立法規(guī)定統(tǒng)一概括適用國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)，那么行政機(jī)關(guān)要判定該行為的性質(zhì)，并結(jié)合案件的情況，做到即合法也合理地行使行政處罰權(quán)，最大程度保障公民的聽(tīng)證權(quán)利。還有一種情況，即地方規(guī)定了如果國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)低于地方的，從其規(guī)定，針對(duì)這種規(guī)定要最大程度遵守，在保障公民合法權(quán)益的前提下，提高行政效率，保證公民享有聽(tīng)證的合法權(quán)利，而不能鉆法律法規(guī)的漏洞，減少公民本該享有的救濟(jì)措施。

五、結(jié)語(yǔ)

行政處罰作為一種重要的法律制裁手段，是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的核心，而罰款又是行政處罰最常見(jiàn)的措施之一。確立一個(gè)“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)開(kāi)展日常工作十分重要。然而，各地立法技術(shù)和立法水平的差異，包括中央層面的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)實(shí)務(wù)工作產(chǎn)生了一定的影響。當(dāng)然，就行政處罰聽(tīng)證程序而言，地方立法機(jī)關(guān)要盡快修改不適宜的法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合本地實(shí)際的情況確立一個(gè)可行的操作標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在日常行政執(zhí)法中也不能盲目、機(jī)械地適用法律法規(guī)，要從行政相對(duì)人的角度出發(fā)，以保障公民的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定為根本目的。本文只是淺顯地分析了“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)確立問(wèn)題，從這個(gè)切口出發(fā)還有更多的地方立法問(wèn)題亟待進(jìn)一步深入研究。

注釋：

①參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第123條第2款規(guī)定：“前款第三項(xiàng)所稱‘較大數(shù)額罰款’，是指對(duì)個(gè)人處以二千元以上罰款，對(duì)單位處以一萬(wàn)元以上罰款，對(duì)違反邊防出境入境管理法律、法規(guī)和規(guī)章的個(gè)人處以六千元以上罰款。對(duì)依據(jù)地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章作出的罰款處罰，適用聽(tīng)證的罰款數(shù)額按照地方規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

②參見(jiàn)《江西省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第2條。

③參見(jiàn)《廣東省行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法》第7條。

④參見(jiàn)《上海市行政處罰程序規(guī)定》第3條。

⑤參見(jiàn)《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于行政處罰聽(tīng)證范圍中較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第1條。

⑥參見(jiàn)《北京市行政處罰程序規(guī)定》第2條。

⑦參見(jiàn)《上海市行政處罰程序規(guī)定》第2條。

⑧參見(jiàn)《重慶市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第14條。

⑨參見(jiàn)《重慶市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第14條。

⑩參見(jiàn)《湖北省行政處罰聽(tīng)證規(guī)則》第2條。

?參見(jiàn)《河南省行政處罰聽(tīng)證辦法》第4條。

?參見(jiàn)《廣東省行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法》第7條。

?參見(jiàn)《四川省行政處罰程序規(guī)定》第4條。

?參見(jiàn)《江蘇省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定的通知》第7條。

?參見(jiàn)王鍇：《法律位階判斷標(biāo)準(zhǔn)的反思與運(yùn)用》，載《社會(huì)科學(xué)文摘》2022年第6期第99-101頁(yè)。

?參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第1條：“……根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》……《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本規(guī)定。”