協(xié)同治理視域下加強我國應急廣播傳播能力建設探析

劉濤

【摘? ? 要】協(xié)同治理理論提倡多元主體通過協(xié)同高效的方式進行社會公共治理。危機管理是社會公共事務治理的一個分支。作為危機管理的重要組成部分，應急廣播等主流媒體應如何在危機管理中更好地發(fā)揮作用，也可以從協(xié)同治理的角度進行審視。我國的應急廣播系統(tǒng)建設工作一直在穩(wěn)步推進，但是，一些多年來制約應急廣播發(fā)展的頑疾和桎梏尚未得到徹底解決，仍需學界、業(yè)界繼續(xù)研討，以便在新形勢下尋找到更好的破解之策。本文從政府、媒體、社會這三個應急廣播協(xié)同治理的參與主體出發(fā)，分析探討我國應急廣播功能面臨的困境，對其未來發(fā)展提出建議。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理；應急廣播；危機管理

一、協(xié)同治理理論內(nèi)涵

近年來，協(xié)同治理理論逐漸受到廣泛關(guān)注。作為一種興起不久的跨學科理論，它的理論基礎(chǔ)來源于自然科學領(lǐng)域中的協(xié)同論和社會科學領(lǐng)域中的治理理論[1]。協(xié)同學是德國物理學家赫爾曼·哈肯上世紀70年代提出的，主要用于研究一個整體的各個部分之間如何通過彼此協(xié)作達到整體的功能最大化。治理理論起源于上世紀90年代的西方國家，提倡多元主體通過多元手段以高效協(xié)同的方式進行社會公共治理。迄今為止，國內(nèi)外學術(shù)界尚未對協(xié)同治理理論作出明確的界定，但它已經(jīng)被普遍應用于各類公共事務管理的實踐之中，以提升治理能力。

危機管理是社會公共事務治理的一個分支。作為危機管理的重要組成部分，應急廣播等主流媒體應如何在危機管理中更好地發(fā)揮作用，也可以從協(xié)同治理的角度進行審視。因此，協(xié)同治理理論可以應用到應急廣播傳播能力提升策略之中。隨著社會的變遷，信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，媒介賦能使得“公民記者”無處不在，我國的危機事件信息發(fā)布從政府的“一元規(guī)制”模式向政府、媒體和社會相互協(xié)作的多元化模式轉(zhuǎn)變。

二、當前我國應急廣播傳播能力提升面臨的難點

（一）政府層面：頂層設計缺乏綱領(lǐng)性法律法規(guī)

從中央到地方，截至目前，我國各級立法機構(gòu)尚未在國家的相關(guān)基本法律或地方性法規(guī)中對應急廣播體系的建設和運行提出明確要求和規(guī)范，也未制定一部獨立的應急廣播方面的法律法規(guī)。應急事件中各部門之間如何協(xié)調(diào)配合的權(quán)責不清、銜接不明，應急廣播在資金、人員、資源等方面的法制保障更無從談起。

反觀他國，美國于2015年頒布了《綜合公共預警與警報系統(tǒng)現(xiàn)代化綜合法案》，對災害預警系統(tǒng)的使用、測試、演練作了詳細規(guī)定。而在日本，應急管理體系建設也是從制定相關(guān)法律法規(guī)開始。1961年日本頒布的《災害對策基本法》，明確梳理了應急管理系統(tǒng)中各項最基本的事項。其中規(guī)定，日本廣播協(xié)會NHK是災害報道的“指定公共事業(yè)”，這是法律賦予NHK的義務和責任。一旦發(fā)生危機事件，NHK的負責人需要參加防災會議，要在化解危機事件的過程中進行信息收集、傳遞。無論是氣象廳、內(nèi)閣府，還是都道府縣、市町村發(fā)出的應急信息，NHK都要第一時間向國民傳達。顯然，日本在多年來應對危機災害的過程中，已經(jīng)在法律層面建立了相對成熟的分工協(xié)作體系[2]。

近年來我國已經(jīng)頒布了一系列規(guī)劃和文件對全國應急廣播體系建設提出了要求。如：2007年，由國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強基層應急管理工作的意見》中指出：建立健全基層應急廣播的管理體系，以提高群眾公共安全意識和自救互助能力；2011年10月舉行的中國共產(chǎn)黨十七屆六中全會還提出，“建立統(tǒng)一聯(lián)動、安全可靠的國家應急廣播體系”，并將該體系納入國家“十二五規(guī)劃”中；在此之后，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務體系的意見》《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020）》《國務院辦公廳關(guān)于加快推進廣播電視村村通向戶戶通升級工作的通知》等文件相繼出臺，其中也涉及國家應急廣播體系的建設；2020年11月，國家廣播電視總局、應急管理部也聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步發(fā)揮應急廣播在應急管理中作用的意見》，持續(xù)對應急廣播體系建設給予整體性指導。

但從實際情況看，上述規(guī)劃和文件尚未上升到法律層面。缺乏翔實、具體的法律法規(guī)為我國應急廣播體系的運行和工作機制提供統(tǒng)一規(guī)劃或建設方略，是應急廣播的公共服務功能無法快速、準確、高效釋放的根本原因[3]。

（二）媒體層面：應急廣播運行機制仍有短板亟待補強

在應急傳播體系中，應急廣播需要上下聯(lián)動眾多機構(gòu)，信息流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)復雜。如要切實發(fā)揮應急廣播快速播發(fā)的優(yōu)勢，就需要各環(huán)節(jié)之間的運行極其順暢，前提就是在信息傳輸?shù)倪^程中實現(xiàn)“結(jié)構(gòu)化信息傳輸”的運行機制[4]。簡而言之，就是對數(shù)據(jù)、信息統(tǒng)一格式標準后進行播發(fā)。這有利于對信息的快速審核、快速播放。國家應急廣播中心制定的應急信息格式為：危機事件消息來源-時間-地點-大體情況-警示注意。但就目前來看，應急信息傳播鏈條上的各機構(gòu)尚未達到“結(jié)構(gòu)化信息傳輸”目標，信息發(fā)布端發(fā)出的內(nèi)容并非所有單位都統(tǒng)一了信息格式標準，不同部門、省份對標準的認知不一，重大緊急突發(fā)事件在應急廣播節(jié)目中的插播仍然存在一定壁壘，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)播出的難度較大。此外，我國尚未普遍在廣播、電視、手機等用戶終端植入災害信息自動播發(fā)系統(tǒng)，應急廣播自動播出預警信息仍在試驗階段，目前僅在四川、云南、貴州等省份試點展開，絕大多數(shù)人群仍無法第一時間自動接收避災信息。即便在試點省份進行嘗試，也曾因系統(tǒng)不穩(wěn)定，造成“烏龍”事件。而在日本，日本廣播協(xié)會（NHK）與日本氣象廳緊密合作，通過專線傳輸應急信息。每當?shù)卣饋砼R時，無需工作人員的干預，NHK的自動化系統(tǒng)便緊急啟動，正常播出的廣播節(jié)目立即終止，對震情信息進行速報。播報的內(nèi)容包括警報提示音和地震發(fā)生地的地名，語音播報的地震發(fā)生地地名是音頻發(fā)生器在提前錄制好的聲音文件中自動選取的。在地震發(fā)生地地名連續(xù)播報兩次之后，警報廣播結(jié)束。經(jīng)過一系列自動化的操作，當日本氣象廳的震情信息發(fā)送至NHK后1-3秒左右，警報便能夠快速傳遞給日本民眾。

此外，應急廣播的功能發(fā)揮無法完全與用戶需求適配，也與其主動進行議程設置的能力有所欠缺有關(guān)。在實際運行過程中，應急廣播對于各類危機信息的被動性傳達、機械性轉(zhuǎn)發(fā)相對較多，自主進行的節(jié)目創(chuàng)新、議程設置相對較少。即便是主動進行議程設置，也暴露出一定的框架形式雷同、觀點建構(gòu)單一等傾向。

（三）社會層面：社會應急文化氛圍尚未形成

社會知曉度不高是制約應急廣播功能發(fā)揮的短板。之所以造成此現(xiàn)象，是因為應急廣播缺乏統(tǒng)一的聲音、形象標識，難以在群眾中形成習慣性響應的應急文化氛圍。

自2008年我國南方特大雨雪冰凍災害和汶川大地震發(fā)生以后，應急廣播的概念和實體在我國已經(jīng)出現(xiàn)十幾年，被認為可用于突發(fā)性公共危機事件，全體社會成員均可適用，具有鮮明的社會公益屬性。但應急廣播卻一直沒有形成類似于“SOS”“119”這樣的個性化、符號化標識，直接影響了公眾對應急廣播品牌和價值的認知，關(guān)鍵時刻廣大人民群眾不知該如何接觸、如何使用應急廣播。在地震災害頻發(fā)的日本，NHK推出了標志性的預警鈴“叮鈴叮鈴”，這是從30多個候選方案中選出的“讓所有人都感到極高緊急性，卻沒有絲毫不安全感”并且“在吵鬧的公共場合仍能清晰地從噪音中辨識出來”的警報音[5]。每當公眾在收音機里聽到此鈴聲，就會知道有災害預警，喚起應急意識。而我國的應急廣播既無統(tǒng)一的視覺形象標識，也無鮮明的聲音形象標識，距離“廣為人知”“耳熟能詳”甚遠。歸納起來，我國應急廣播品牌推廣面臨的挑戰(zhàn)包括：品牌知名度較低，品牌認知度較淺，品牌影響力有限，品牌產(chǎn)品力較弱[6]。由此可見，應急廣播的品牌傳播模式仍有待改進。

應急廣播難以吸引公眾的注意力，缺乏品牌標識只是淺層次原因。深層次原因在于，我國的全社會應急文化氛圍尚未形成。在我國，防災減災的宣傳教育和演練活動大都集中于每年的“5·12防災減災日”前后，在日常生活中，公眾普遍缺乏“危機就在身邊”的潛意識。反觀鄰國日本，應急廣播的主要功能是：防災減災知識的日常性普及和災難來臨時信息的緊急傳播。日本國民在潛移默化中養(yǎng)成了良好的防災減災習慣，每當災害來臨時，能夠展開條件反射式的自救行動。

三、加強我國應急廣播傳播能力建設策略

建構(gòu)現(xiàn)代化應急廣播傳播體系、提升應急廣播的傳播能力，必須上升到國家治理體系和應急治理能力現(xiàn)代化的層面。只有促進政府、媒體、社會三個主體相互協(xié)作，以協(xié)同治理的思維多維度共同推進應急廣播融入危機管理現(xiàn)代化的體系之中，才能不斷提升應急廣播的現(xiàn)代化治理水平，增強應急廣播助力風險防范化解的整體能力。

（一）政府層面：積極推動應急廣播科學立法

清晰有效的法律規(guī)范具有指引作用、評價作用、預測作用、強制作用、教育作用，應當用法律條款的形式，明確應急廣播在危機傳播中的權(quán)利和義務，明確應急廣播體系建設和運行的法律依據(jù)，明確應急廣播作為國家治理體系重要組成部分的功能定位，明確應急廣播在資金、人員、資源等方面的法治保障。

當前，在實施層面，建議國家應急管理部、國家廣播電視總局等國家部委加緊調(diào)研5G、AI時代到來的背景下應急廣播體系建設還面臨哪些具有普遍性、趨勢性的顯著問題，摸清制約應急廣播法律法規(guī)科學制定的具體障礙。同時，建議大力鼓勵地方人大政府進行率先嘗試，結(jié)合本地實際情況探索制定推動應急廣播建設、發(fā)展的地方性法規(guī)，積極為整個國家層面的應急廣播領(lǐng)域單獨立法積累具有參考價值的實踐經(jīng)驗。最終通過科學立法，更好地利用應急廣播體系的公共服務職能，從而讓應急廣播建設完整、準確、全面地貫徹新發(fā)展理念，更好地服務和融入新發(fā)展格局。

（二）媒體層面：打造系統(tǒng)性、整體性的應急廣播運行機制

提升應急廣播傳播能力、發(fā)揮更大作用，就要求應急廣播必須融入應急管理體系的升級之中。應強化應急廣播運行機制的系統(tǒng)性、整體性，通過在機制設計、運行、建制等方面一體化集成，使整個機制實現(xiàn)協(xié)作共享、效能提升的目標。

首先，在機制設計環(huán)節(jié)，應急廣播機制的設計應從整體著眼，應急廣播管理體系的設計者除了將應急廣播用作信息發(fā)布渠道之外，還應將其納入危機事件的事前防控和事后決策環(huán)節(jié)。應急廣播具備獨特的危機防范功能，理應成為應急管理機制中舉足輕重、不可忽視的有機組成部分。

其次，在機制運行環(huán)節(jié)，強化應急廣播體系的外部協(xié)同。突發(fā)事件發(fā)生后，需要政府職能部門、新聞媒體、相關(guān)群眾的社會聯(lián)動。危機傳播的目的是第一時間以最小成本、最快速度進行危機信息的有效傳遞。危機信息傳播工作勢必涉及眾多部門和組織，建議建立多部門協(xié)同參與的應急工作機制，解決危機信息快速播發(fā)的關(guān)鍵問題。各部門應明確各自領(lǐng)域危機信息的發(fā)布標準，優(yōu)化審核機制，統(tǒng)一信息格式，明確發(fā)布策略，并以恰當?shù)男问焦袒聛恚瑥亩_到簡化審核流程、事發(fā)直接播報的目的。

第三，在機構(gòu)建制環(huán)節(jié)，推動基層應急廣播發(fā)展，加大覆蓋面，加大資金投入和專業(yè)人員培訓力度，提升應急廣播的專業(yè)化水平。在中央、省、市、縣等各級廣電部門，都應設置一個能夠在危機事件來臨時可以快速啟動的應急廣播業(yè)務平臺，尤其是基層廣電部門，在此方面仍存在盲區(qū)。此外，在各地的一些公共場所，如：廣場、醫(yī)院、學校、商場、車站等地也需要應急廣播的覆蓋，建議在廣大群眾生活工作的人員密集地區(qū)增加具有自動播放應急信息功能的應急廣播設施。

（三）社會層面：打造習慣性響應的社會應急文化氛圍

風險社會中，突發(fā)事件頻頻發(fā)生，我們應在全社會營造共同參與和應對突發(fā)事件的文化氛圍。一是應面向公眾開展普遍化的應急知識和技能培訓，讓更多的人熟練掌握各種應急知識，提升全社會應對自然災害、重大事故、突發(fā)意外的能力。二是應對應急文化開展常態(tài)化宣傳，幫助公眾自覺養(yǎng)成應急觀念。宣傳節(jié)點不僅僅局限于“5·12防災減災日”等少量特殊日子，而是應借助多時段、多平臺、多形式對公眾提升應急意識進行社會動員，使應急文化“入腦入心”，提高社會整體應急水平。三是應建立推廣全國統(tǒng)一的危機信息音視頻標識，加強各地應急活動演練，通過模擬實戰(zhàn)和不斷推廣，培養(yǎng)廣大公眾對于應急標識的認知與辨別習慣，以便于在危機事件來臨時第一時間引起警覺。應急知識技能培訓、應急文化宣傳、應急活動演練應常抓不懈，要讓“全民應急”的社會治理理念真正內(nèi)化于心、外化于行。

結(jié)語

總而言之，要使應急廣播在危機事件中扮演好自身角色、發(fā)揮好公眾期待的功能，必須通過政府、媒體、社會三方面的相互協(xié)作共同完成。政府層面應進一步完善應急廣播管理體制機制，媒體層面應繼續(xù)提升應急廣播自身建設水平，社會公眾層面應強化整體危機傳播意識和能力。只有實現(xiàn)各方協(xié)同治理，形成“共治”的合力，才能讓應急廣播“物盡其用”。

注釋：

[1]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（01）：138-142.

[2]陳佳沁.日本廣播應對新冠肺炎疫情觀察[J].中國廣播，2020（07）：39-41.

[3]周玲，宿潔，王恒.我國國家應急廣播體系建設的現(xiàn)狀、問題與展望[J].武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2016（06）：667-671，677.

[4]李曉北.應急廣播：現(xiàn)代化應急治理體系的創(chuàng)新[J].青年記者，2021（17）：16-19.

[5]盧六翮.日本應急廣播系統(tǒng)——全國瞬時警報系統(tǒng)（J-ALERT）研究[J].廣播電視信息，2016（12）：32-36.

[6]盧君.探索國家應急廣播品牌推廣新模式[J].中國廣播電視學刊，2021（07）：124-125.

（作者單位：中央廣播電視總臺陜西總站）

責編：周蕾