淺議偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制

王德勝　章靜　黃鈺

摘 要：《關于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》明確在公安機關設立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室。目前機構運行初具成效，偵查監(jiān)督效能增強，檢警配合更加緊密。實踐中，因職能部分重合，偵協(xié)辦運行實質化效能打折扣，同時還面臨信息共享不及時、檢警工作理念及考核指標不統(tǒng)一等方面的問題。為了健全偵監(jiān)協(xié)作配合機制，要整合監(jiān)督資源提升監(jiān)督能力，科技賦能拓寬監(jiān)督線索來源，以雙贏多贏共贏理念引領監(jiān)督與配合工作。

關鍵詞：偵查監(jiān)督 協(xié)作配合 實質化監(jiān)督 檢警關系

為協(xié)同構建以證據(jù)為核心的刑事指控體系，提升公安執(zhí)法和檢察監(jiān)督規(guī)范化水平，實現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權并重目標，2021年10月31日，最高檢、公安部聯(lián)合印發(fā)《關于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了檢察機關、公安機關需要完善的三大機制共14項具體任務，包括在公安機關設立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（以下簡稱“偵協(xié)辦”）等，為檢察機關有效落實偵查監(jiān)督工作提供了平臺和機制保障。［1］

2022年2月28日，W市H區(qū)掛牌成立偵協(xié)辦，實行“雙主任”制，由區(qū)檢察院刑事檢察分管領導及區(qū)分局法制部門分管局長擔任辦公室主任，日常運行采取常駐加輪值相結合工作模式［2］，制定實施細則運行近1年，偵查監(jiān)督線索來源渠道拓展、類案監(jiān)督有了實體依托，案件介入更加規(guī)范、全流程監(jiān)督及時有效，檢警溝通更加深入，以監(jiān)督辦案促進訴源治理取得成效。偵協(xié)辦順利運行的同時，也出現(xiàn)了一些需要解決的現(xiàn)實問題和困難。本文從偵協(xié)辦運行現(xiàn)狀出發(fā)，對發(fā)現(xiàn)的實踐問題進行探討，并提出完善路徑。

一、偵協(xié)辦運行成效

（一）偵查監(jiān)督效能增強

本文以審查逮捕、審查起訴、監(jiān)督立（撤）案、糾正漏捕（訴）、偵查活動監(jiān)督等指標數(shù)據(jù)為樣本，從檢察業(yè)務應用系統(tǒng)提取2021年2月至2022年12月W市H區(qū)檢察院相關數(shù)據(jù)，進行比對分析。

1.立案監(jiān)督工作質效得到提升。檢察官依托派駐公安機關的偵協(xié)辦，通過查詢警綜平臺，對本地區(qū)的刑事立案、發(fā)破案情況、強制措施適用情況將進行分析研判。依法對公安機關應當立案而不立案、不應當立案而立案、應當撤案而未撤案、不應當撤案而撤案的案件進行監(jiān)督。重點對群眾反映強烈、影響社會和諧穩(wěn)定、涉及民生民利的案件，立案后違法未報捕、未移訴、以罰代刑的案件，違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟糾紛的案件，立而不偵、久偵不結嚴重影響當事人正常工作生活等案件，依法及時開展立撤案監(jiān)督。2022年以來，共依托偵協(xié)辦監(jiān)督公安機關立案18件，監(jiān)督公安機關撤案17件，公安機關均已采納檢察機關意見建議。

2.實質化偵查監(jiān)督初步實現(xiàn)。以往，檢察官主要是依靠偵查機關報送的偵查卷宗發(fā)掘違法線索，并沒有充分運用提前介入、接受申訴和控告、行政機關移送等途徑。糾正違法的調查方式主要是依賴查閱、調取或者復制偵查卷宗中的手續(xù)材料。糾正違法的類型主要是強制措施違法和辦案期限違法，對于較為嚴重的偵查取證違法、偵查措施違法的監(jiān)督較少。且存在“為配合考核而糾正”而非“因違法而糾正”的現(xiàn)象，嚴重削弱了糾正違法的一般監(jiān)督效果，“屢糾屢犯”的情況還時有發(fā)生。偵協(xié)辦的工作彌補了監(jiān)督滯后性、單一性、選擇性、應對性的不足，通過綜合運用糾正違法、口頭提醒、定期通報、偵查監(jiān)督通知書、檢察建議等多種方式，共同提升公安執(zhí)法規(guī)范化水平和檢察監(jiān)督能力。如通過總結公安機關偵查過程中的關鍵節(jié)點常見偵查違法情形并匯編成冊，確保每位檢察官抓住監(jiān)督重點、破解監(jiān)督難點，為公安機關規(guī)范辦案提供參考。通過對違法偵查線索的整理，對毒品犯罪證據(jù)收集、規(guī)范犯罪記錄查詢等存在的普遍性問題，集中制發(fā)檢察建議；通過建立的信息共享機制，定期將監(jiān)督案件信息通報給公安法制部門，督促整改落實，既提升刑事案件辦案質量，又規(guī)范檢察監(jiān)督運行。據(jù)統(tǒng)計，2022年以來，共向公安機關發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書188份，同比上升56.3%，偵查活動違法監(jiān)督率為20.81%，同比上升9個百分點。

3.少捕慎訴慎押刑事司法政策落實落地。為確保少捕慎訴慎押刑事司法政策落實落地，偵協(xié)辦牽頭制定了審查逮捕案件社會危險性量化評估工作指引，將社會危險性量化指標劃分為高、中、低風險三類，以加權正負值賦分的方式，為偵查人員全面收集社會危險性證據(jù)，以及檢察機關客觀公正評估社會危險性、羈押必要性提供了參考依據(jù)。構建繁簡分流工作機制，偵協(xié)辦建立“一單式”告知、移送審查起訴前委托評估機制，將起訴、審判權利義務告知、社區(qū)矯正調查評估向偵查階段前移。推進“輕刑快辦”“輕案快審”， 完善“集中移送、集中具結、集中起訴、集中出庭”辦案模式，簡化文書制作形式，實現(xiàn)輕案實質化集中快速辦理，提升效率。健全完善推動少捕慎訴慎押與認罪認罰從寬、刑事和解一體落實，對輕傷害、交通肇事等案件，偵協(xié)辦督促公安機關積極促成嫌疑人認罪認罰、退贓退賠、取得被害人諒解，以及時化解矛盾，減少不必要的羈押。同時，對取保候審的涉罪人員承擔監(jiān)管職能，運用“非羈碼”對取保候審人員實行有效電子監(jiān)管。從運行效果來看，2022年，H區(qū)院不捕率升至49.42% ，不訴率升至36.7%，較2021年同期分別上升23和21個百分點，訴前羈押率降至43.4%。同時認罪認罰適用率大幅提升，公安機關對檢察機關不捕、不訴決定提起復議復核，無罪判決、撤回起訴的案件均為“零”。

（二）檢警配合更緊密

《意見》系統(tǒng)規(guī)范和明確了檢察機關與公安機關的監(jiān)督制約與協(xié)作配合關系，協(xié)作配合第一次提升至與偵查監(jiān)督同等的地位。辦公室成立以來，檢警溝通更順暢，協(xié)調配合更有力，檢警關系更密切。

1.提前介入進一步規(guī)范順暢。捕訴一體改革后，刑檢以罪名分別劃分不同部門，但在案件前期偵查階段，部分案件存在罪與非罪、此罪與彼罪的認識分歧，案發(fā)后該由哪個部門介入容易引發(fā)爭議。偵協(xié)辦成立后，探索“一個窗口對外”聯(lián)通，充分發(fā)揮監(jiān)督協(xié)作、咨詢指導作用，由偵協(xié)辦統(tǒng)一組織受案審查把關、介入引導偵查、案件一線會商等活動，將執(zhí)法理念和辦案規(guī)則貫穿于個案整個偵查階段。為有效解決實踐中會商范圍模糊、介入方式單一、程序操作不明、會商意見剛性不足等問題，H區(qū)院與區(qū)公安分局探索建立重大刑事案件偵捕訴銜接機制，制定了《重大敏感刑事案件提前介入工作細則》［3］，保障重大敏感刑事案件提前介入、引導取證、認罪認罰、量刑協(xié)商、輿情應對等工作順利開展。2022年以來，依托偵協(xié)辦共提前介入了17件重大疑難案件，并跟蹤督促取證進展，保障引導偵查效果，力求偵而能結、捕后能訴、訴后能判。同時，通過偵協(xié)辦開展補充偵查情況跟蹤233件?？傮w來看，介入偵查后的案件退查率有效降低，全年案件退查率1.34%，同比下降5個百分點，“案-件比”持續(xù)優(yōu)化。

2.執(zhí)法辦案理念進一步統(tǒng)一。為促使執(zhí)法司法規(guī)范化水平和辦案質效提升，凝聚辦案共識，提升司法公信力，偵協(xié)辦牽頭制定類案證據(jù)指引。依托聯(lián)席會議、類案研討等工作機制，針對危險駕駛、交通肇事、故意傷害、幫助信息網(wǎng)絡犯罪、電信詐騙等類案制定證據(jù)指引、不捕不訴證據(jù)細則、典型案例同步通報，細化證據(jù)收集標準，為公安機關證據(jù)收集、證據(jù)補偵、強制措施適用提供依據(jù)。2022年以來， H區(qū)檢察院事實不清、證據(jù)不足案件占比下降3個百分點，案件退查率為1.34%，系近年來最低。針對少捕慎訴慎押刑事司法政策落實、毒品、幫助信息網(wǎng)絡犯罪活動罪、拒不執(zhí)行判決、裁定罪等案件辦理問題，偵協(xié)辦積極組織開展同堂學習培訓、庭審觀摩等活動6次，形成偵查圍繞公訴指控、審查引導偵查、偵訴全方位協(xié)作的“大控方”工作格局。

3.社會治理效果進一步凸顯。以法律監(jiān)督促訴源治理是檢察機關融入社會治理，助推國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。［4］偵協(xié)辦發(fā)揮橋梁紐帶作用，凝聚各方力量，堅持治罪和治理并重，立足監(jiān)督辦案，對于從監(jiān)督、配合中發(fā)現(xiàn)的社會問題，多措并舉，深入推進訴源治理。堅持把捕前、訴前矛盾化解作為監(jiān)督協(xié)作辦工作重點之一，通過矛盾化解，盡量減少不穩(wěn)定因素，牽頭養(yǎng)老詐騙工作機制創(chuàng)建，構建多部門聯(lián)合打擊養(yǎng)老詐騙的高壓態(tài)勢。加大未成年人保護力度，協(xié)調公安、檢察共同推進“法治進校園”“集中整治校園周邊環(huán)境”等工作，督促教育行政主管部門落實好入職查詢等制度。針對一些交通肇事、醉酒型危險駕駛案件作不起訴處理后懲戒效果不夠好的問題，偵協(xié)辦牽頭起草了《關于對交通肇事、醉酒型危險駕駛案件擬作酌定不起訴人員參與社會公益服務工作意見》，公安機關、檢察機關已會簽印發(fā)，運用參與社會公益服務方式，促進犯罪嫌疑人認罪認罰，提升社會治理效能。針對一些被害人要求賠償?shù)粫r賠償協(xié)議難以達成的認罪認罰案件，偵協(xié)辦積極協(xié)調司法局，探索建立《輕微刑事案件實行賠償保證金提存制度實施辦法》，有效保障當事人的合法權益。

二、偵協(xié)辦運行的現(xiàn)實困境

偵協(xié)辦運行以來，階段性成效凸顯，但仍然存在需要著力解決的問題和困難。

（一）職能部分重合，偵協(xié)辦運行實質化效能打折扣

依托原有的刑檢部門檢察官搭建偵協(xié)辦，是偵查監(jiān)督力量的優(yōu)化、削弱還是虛設？《意見》發(fā)布后，各地檢察機關根據(jù)本地實際情況建立偵協(xié)辦并配備辦公室工作人員，從實踐經(jīng)驗來看，偵協(xié)辦人員安排主要是采取“專職常駐”或“常駐加輪值”兩種方式，參與人員均為刑檢部門檢察官。在原有刑檢部門負責人及檢察官與公安機關溝通基礎良好的情況下，偵協(xié)辦應如何統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)督與配合工作成為需要解決的問題。有人認為，偵協(xié)辦的成立意味著“辦案”與“監(jiān)督”分離，辦案由檢察官完成、監(jiān)督由偵協(xié)辦完成，導致監(jiān)督的積極性減弱。也有人認為案件協(xié)調可以自行完成，無需偵協(xié)辦參與線索統(tǒng)籌與分流，容易造成流程繁瑣，降低工作實效。因此，需要厘清偵協(xié)辦的職能權限，以及偵協(xié)辦監(jiān)督與檢察官監(jiān)督的關系，既要充分調動原有的檢察官監(jiān)督積極性，又要彌補檢察官監(jiān)督的不足，確保全流程監(jiān)督的充分實現(xiàn)。

（二）信息共享渠道不暢，成為偵協(xié)辦工作堵點

公檢信息壁壘依舊存在，直接影響監(jiān)督的效能。在實踐中，偵協(xié)辦信息共享仍然依靠現(xiàn)場查詢警綜平臺、查閱臺賬、定期通報數(shù)據(jù)、審閱案卷等方式實現(xiàn)，該種共享信息方式效率低下、信息滯后，對人力要求高，不利于常態(tài)化監(jiān)督工作的開展。開展線上信息共享又存在實際困難，以W市公檢機關為例，公檢辦案系統(tǒng)均為獨立的涉密系統(tǒng)，雙方直接通過工作網(wǎng)很難實現(xiàn)信息共享。W市政法系統(tǒng)正在推行的政法協(xié)同平臺，可以實現(xiàn)案件在平臺中公檢一鍵流轉，但因為政法協(xié)同平臺并非兩機關的辦案機關，在平臺中流轉案件也會因為兩套工作系統(tǒng)同時操作而讓公檢干警重復勞動。并且協(xié)同平臺暫時也只具備流轉審查逮捕、審查起訴案件功能，提前介入、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等與監(jiān)督協(xié)助息息相關的案件項目暫未嵌入，監(jiān)督模塊不夠全面。在信息共享中如何設定公安機關與檢察機關信息共享的邊界，確保信息共享順暢是當下偵協(xié)辦面臨的亟待解決的課題。

（三）檢警工作理念、考核導向存在較大差異，影響工作積極性

公安機關在偵查實踐中認識、分析案情，收集證據(jù)和查緝犯罪嫌疑人，往往通過羈押來解決案件偵查中的問題，強調打擊犯罪導向明顯。檢察機關側重證據(jù)審查與法律適用，強調疑罪從無，突出保障人權的導向較為明顯。檢、警在打擊犯罪和保障人權的切入點上存有較大差異。理念上的差異反映在考核評價指標的價值取向上，同樣存在差別。公安機關將刑拘數(shù)、逮捕數(shù)和起訴數(shù)作為重要考核指標，偵查監(jiān)督事項與案件質效成反比。檢察機關強調少捕慎訴慎押，倡導非羈押強制措施的優(yōu)先適用及不起訴權的擴大適用，偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)與監(jiān)督質效成正比，與復議復核復查數(shù)量成反比，檢警績效考核目標目前存在明顯矛盾。在少捕慎訴慎押的司法背景下，公安、檢察機關需共商如何摒棄為監(jiān)督而監(jiān)督以及由此衍生的唯數(shù)據(jù)論，制定充分尊重偵查規(guī)律、起訴標準、監(jiān)督需要的考核標準，實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏的工作目標。

三、健全偵監(jiān)協(xié)作配合機制的具體路徑

（一）明確偵協(xié)辦監(jiān)督重點，整合監(jiān)督資源，達到監(jiān)督力量“1+1>2”

偵協(xié)辦的成立，通過數(shù)據(jù)共享、實時監(jiān)督、協(xié)商配合，構建了公檢雙方進一步協(xié)調配合的橋梁，是原有監(jiān)督力量的重組和優(yōu)化。檢察官監(jiān)督與偵協(xié)辦監(jiān)督應當各有側重又相輔相成。對于個案問題、辦案以及輪值工作中發(fā)現(xiàn)的個別監(jiān)督事項，由檢察官自行完成。而偵協(xié)辦要通過常態(tài)化開展刑檢檢察官聯(lián)席會議、收集、匯總個案背后的共性問題，及時開展類案監(jiān)督、召開聯(lián)席會議，凝聚合力參與社會綜合治理。因此，要進一步明確偵協(xié)辦監(jiān)督重點，當下特別要側重對公安機關采取羈押性強制措施等重要處分的監(jiān)督，充分保障檢察機關對于偵查活動合法性的把控，通過聽取意見、糾正偵查違法、監(jiān)督刑事強制措施，實現(xiàn)實質的偵查監(jiān)督。建立相對明確的類案證據(jù)標準來引導偵查。通過有效的提前介入將執(zhí)法理念和辦案規(guī)則貫穿于個案整個偵查階段；通過捕后跟蹤繼續(xù)偵查、羈押必要性審查等制度，從案件批捕環(huán)節(jié)開始引導偵查機關注重取證質量；通過充分運用補充偵查權，將檢察機關主導訴前程序的作用發(fā)揮到最大；通過偵查合法性審查制度和證據(jù)、案件過濾制度反向規(guī)制偵查活動，從源頭上確保案件質量。

（二）科技賦能，深入推進雙向信息共享，用“科技+”實現(xiàn)監(jiān)督“效能+”

要加強檢察機關辦案數(shù)據(jù)與公安機關辦案數(shù)據(jù)的雙向共享，打通“數(shù)據(jù)孤島”，形成公檢合力。檢察機關定期向公安機關通報刑事監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、糾正偵查活動違法、排除非法證據(jù)、批捕、不捕、追捕追訴、復議復核、退回補充偵查、起訴、不訴、無罪判決等數(shù)據(jù)；公安機關定期向人民檢察院通報刑事案件發(fā)案、受案、立案、破案、撤案、適用強制措施與強制性偵查措施、案件處理結果等刑事案件辦理的相關數(shù)據(jù)。同時，要加快推進偵協(xié)辦接入檢察工作內(nèi)網(wǎng)，為檢察官駐守偵協(xié)辦期間兼顧辦案提供條件，也為公檢信息雙向共享提供便利。針對當前公安機關執(zhí)法辦案平臺內(nèi)容全面多樣的特點，建議結合偵查監(jiān)督需要，試點共享部分業(yè)務數(shù)據(jù)，在此基礎上，聯(lián)合開展監(jiān)督工作，待取得成效后，逐步穩(wěn)妥拓展權限范圍。協(xié)同加強信息化、智能化建設，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術推進政法機關跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，實現(xiàn)案件的網(wǎng)上辦理、流轉，推動實現(xiàn)案件信息共享的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。依托大數(shù)據(jù)技術，檢警聯(lián)合研發(fā)智能監(jiān)督軟件，創(chuàng)新開發(fā)類案監(jiān)督模型，提升偵查監(jiān)督的智能化水平。

（三）統(tǒng)一檢警工作理念、聯(lián)合優(yōu)化績效指標，實現(xiàn)雙贏多贏共贏

在檢警統(tǒng)一工作理念共識上，偵協(xié)辦應當充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的融合作用，加強業(yè)務培訓和崗位交流，促進檢察官了解公安機關偵查取證的實踐狀況，提升偵查人員對法庭調查、審查認定證據(jù)規(guī)則的認識以及法庭審判對證據(jù)的要求。通過互派人員參加業(yè)務會議，組織庭審觀摩評議，開展聯(lián)合調研，共同編發(fā)辦案指引和典型案例等方式，共同促進業(yè)務能力提升，實現(xiàn)共存共贏，共同進步。［5］在業(yè)務數(shù)據(jù)考核中，檢察機關要把雙贏多贏共贏作為貫穿偵監(jiān)協(xié)作工作始終的理念目標和方法路徑。公檢雙方應共同對相應考核指標進行梳理，以“求大同，存小異，重監(jiān)督，強配合”的工作理念，及時剔除、更新不合理的考核指標，對能夠實現(xiàn)共贏多贏的考核指標擴大占比，促進以科學合理的考核指導為導向實現(xiàn)打擊犯罪、保障人權的目標。在少捕慎訴慎押工作推進中，公檢需聯(lián)合商定各機關各部門的考核辦法，既能激發(fā)雙方工作動力，又能節(jié)約司法資源，提高司法效率，共同服務于大控方格局，服務于以審判為中心的訴訟制度改革。

*湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院黨組副書記、副檢察長、三級高級檢察官［430051］

**湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院第二檢察部副主任、三級檢察官［430051］

***湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院第一檢察部副主任、一級檢察官［430051］

［1］ 參見薛正儉：《推進偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室有效運行的路徑》，《人民檢察》2022年第18期。

［2］ 常駐及輪值檢察官分工如下：常駐檢察官負責定期數(shù)據(jù)通報、線索分流、專項立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督、聯(lián)席會議發(fā)起、同堂培訓等活動；輪值檢察官負責從個案發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督線索并調查處理，查閱公安機關警綜平臺、立案、刑拘、移送審查逮捕、偵查起訴工作臺賬，提供法律咨詢、提前介入案件、跟蹤案件取證進展、督促監(jiān)督意見的整改落實等工作。

［3］ 工作細則規(guī)定的主要職責和任務包括：聽取案件基本情況和重點疑難問題的介紹，查閱偵查卷宗材料，察看犯罪現(xiàn)場，參與案件研究討論，及時掌握案件基本事實和主要證據(jù)；對犯罪事實和情節(jié)的確定、案件定性、法律適用等重點問題發(fā)表初步意見；對證據(jù)的收集、固定、保全提出建議，對案件取證方向和要求提出引導性意見；督促公安機關依法開展偵查活動，對證據(jù)收集、強制措施適用、偵查措施使用等刑事訴訟活動是否符合法律規(guī)定發(fā)表意見，及時發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動中的違法違規(guī)行為。

［4］ 參見王守安：《以深化實質化監(jiān)督辦案為抓手，提升新時代刑事檢察能動履職水平》，《人民檢察》2022年第17期。

［5］ 參見騰靈輝：《以共贏理念指引對派出所偵查活動監(jiān)督》，《檢察日報》2018年10月15日。