關于隱私面單個人信息保護檢察公益訴訟的思考

廖耀群　劉麗萍

摘 要：網絡經濟時代，快遞面單承載的收寄件人電話號碼等個人信息屢遭泄露導致消費者被詐騙遭受財產損失損害了社會公共利益，推廣隱私面單保護個人信息顯得尤為重要。然而企業(yè)主體保護意識薄弱、行政監(jiān)管乏力等導致隱私面單推廣屢屢受阻。檢察機關立足社會公共利益保護，充分發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢，以行政公益訴訟和民事公益訴訟雙職能，促進依法行政，助力隱私面單推廣使用，有效保護消費者的個人信息合法權益。

關鍵詞：隱私面單 個人信息保護 行政監(jiān)管 企業(yè)社會責任

2022年1-9月，全國快遞服務企業(yè)業(yè)務量累計完成800.1億件，同比增長4.2%，業(yè)務收入累計完成7688.9億元，同比增長3.5%。［1］一連串增長數字的背后，卻隱含著巨量的個人信息量遭遇泄露的風險。2021年11月1日正式施行的《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）不僅細化了相關法律規(guī)定、操作指引等，同時賦予了檢察機關以公益訴訟保護公民個人信息安全的法定職責。檢察機關要充分發(fā)揮“四大檢察”職能，在懲治個人信息犯罪的同時，督促履行寄遞行業(yè)政府監(jiān)管責任與企業(yè)主體責任，監(jiān)督保障個人信息保護法等相關法律統(tǒng)一正確實施，維護消費者個人保護信息權益。

一、隱私面單使用現狀及其原因分析

（一）隱私面單使用現狀

所謂隱私面單，即快件面單上的收件人、寄件人姓名、電話號碼等的一部分用*或者笑臉等加密手段進行技術處理，快遞員只能通過APP聯(lián)系收件人，無需人工識別手機號碼。據長沙市郵政管理局初步估算，2022年6月前，湖南省長沙地區(qū)隱私面單使用率大約為30%左右。從2022年4月起，經國家郵政局等部署郵政快遞領域個人信息安全治理專項行動推動隱私面單使用后，2022年郵政快遞業(yè)隱私面單日均使用量2億單［2］，《國家郵政局公布2022年郵政行業(yè)運行情況》顯示2022年全國快遞業(yè)務量累計完成1105.8億件［3］，可見隱私面單日均使用率為66%。 消費者在快遞企業(yè)官方小程序下單，絕大部分能夠實現默認隱私面單或自行選擇隱私面單。如順豐快遞、中通快遞能夠全部免費實現隱私面單，京東物流在派送目的地有自營站點的情況下能夠實現自營貨物快遞隱私面單。對于快遞企業(yè)的協(xié)議客戶，快遞企業(yè)收費后可以增值服務的形式提供給協(xié)議客戶隱私面單。中國郵政等可以實現隱私面單，但并非默認選項。電子商務經營者快件量占快件數量的大多數，在電子商務平臺上消費者或者電子商務經營者可免費或者付費使用隱私面單。例如，在淘寶購物結算界面，消費者可勾選“號碼保護”，將隱藏收件人的真實手機號碼，使用隱私面單派送。消費者可通過支付寶“菜鳥個性面單”設置隱私保護，收費情況為“首月0.01元，13個月24元”。由于快遞用戶數據和面單打印等信息由電子商務經營者或者平臺掌握，下游快遞企業(yè)只是負責運輸和派送，若無法實現數據共享，快遞企業(yè)只能通過面單信息運輸和派送，導致隱私面單無法推廣。

（二）隱私面單使用率不高的原因分析

1.隱私面單知曉率低。通過在菜鳥驛站對消費者的隨機調查發(fā)現，盡管公眾有個人信息保護的迫切需求，但絕大多數消費者并不知曉隱私面單以及如何使用隱私面單。比如，消費者對淘寶電子商務平臺購買界面最底端有“號碼保護”選項、中國郵政自營業(yè)務有隱私面單等保護選項并不知情，因而無法選擇使用隱私面。

2.保護意識薄弱。寄遞行業(yè)的電子商務平臺、電子商務經營者、快遞經營企業(yè)，甚至其行政監(jiān)管機關，如郵政管理部門、市場監(jiān)管部門，都認為《個人信息保護法》打擊的是倒賣販賣成批成量電子存儲個人信息的刑事犯罪行為，不法分子利用單張面單從事違法犯罪活動的幾率??；快遞面單屬于寄遞行業(yè)的末端，保護面單個人信息的意義不大。

3.隱私面單的派送成本高，派送效率低。成本來源于支付給快遞員的額外費用和智能終端機?？爝f員需要使用智能終端機掃碼撥打收件人電話，一臺智能終端機的成本為4000元左右。隱私面單日較非隱私面派送效率降低一半。據某快遞經營企業(yè)工作人員介紹，一個快遞員，平常一天的派件量大概在300到400之間，如果派送隱私面單，可能一天100多不到200。［4］

4.監(jiān)管薄弱。郵政管理部門認為，《快遞暫行條例》并未明確規(guī)定快遞經營企業(yè)要強制性使用隱私面單，且隱私面單的使用必須由國家郵管局推動快遞經營企業(yè)從總部自上而下推行，其執(zhí)法無據。市場監(jiān)督管理部門認為，對于電子商務經營者，其監(jiān)管的重點在于食品藥品安全、產品質量等方面，隱私面單在《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）沒有明確規(guī)定，缺乏執(zhí)法依據。再加上執(zhí)法力量、機構設置等原因，地方郵政管理部門和市場監(jiān)督管理部門對于隱私面單的日常監(jiān)管以及查處幾乎都處于空白，寄遞行業(yè)未依法推廣隱私面單的違法違規(guī)成本不高。

5.隱私面單推廣具有綜合性。綜合性體現在參與主體多樣和涉及地域廣闊。隱私面單的推廣，不僅需要快遞經營企業(yè)、電子商務經營者、電子商務平臺甚至是菜鳥驛站等末端物流服務平臺的協(xié)調、配合，還需要眾多行政監(jiān)管主體加大監(jiān)管力度，比如市場監(jiān)督管理局、郵政管理部門、網信部門等?？爝f經營企業(yè)官方寄遞渠道隱私面單的設置，需要總部統(tǒng)一制定和設置，各個地區(qū)無法單獨實施，占據較大市場份額的電子商務平臺，比如淘寶、抖音、拼多多等注冊地在不同地區(qū)，其行政監(jiān)管分屬不同區(qū)域，需要全國統(tǒng)一標準和尺度。

二、檢察公益訴訟助推隱私面單使用的必要性

（一）隱私面單強制性使用的需要

自2017年隱私面單問世來，其推廣屢屢“遇冷”，快遞企業(yè)甚至郵政管理部門均認為隱私面單并非強制性。根據《個人信息保護法》的相關規(guī)定，電子商務經營者、電子商務平臺、快遞企業(yè)等均屬于個人信息處理者范疇，必須采取加密、去標識化等必要技術措施確保個人信息安全，防止泄露等。對于可能發(fā)生泄露的情形，應當及時采取補救措施。未取得個人同意的前提下，不公開個人信息。事實上，《個人信息保護法》實施后，個人信息使用者使用隱私面單加密等等手段保護個人信息是個人信息使用者的法定義務，具有強制性。寄遞行業(yè)隱私面單的推廣成為“必選項”而非“可選項”。

（二）防止信息泄露的現實需要

據澎湃新聞網調查，活躍在涉及電子商務平臺上的快遞信息收購者販賣個人信息的現象依然猖獗，尤其是當天的實時快遞面單，被高價批量售出，該類刑事案件不在少數。2021年檢察機關起訴侵犯公民個人信息犯罪就有9800多人，同比上升64%。［5］例如，2022年3月某物流公司從事快件業(yè)務攬收的趙某等，以3元每條的價格出售快遞面單個人信息給不法分子共計2300條，導致不少客戶遭遇詐騙。快遞面單作為寄遞行業(yè)的中端和末端環(huán)節(jié)的“標簽”，其個人信息裸露帶來了安全隱患，急需予以規(guī)范和保護。

（三）保護個人信息是檢察公益訴訟的法定職責

檢察機關作為公共利益的代表，提起公益訴訟的初衷、就是維護國家利益和社會公共利益。網絡經濟時代，快遞和千家萬戶息息相關，快遞面單承載的個人信息關系到不特定多數人的切身利益，屬于社會公共利益范疇。2021年11月1日起施行的《個人信息保護法》第70條明確規(guī)定個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟，首次授予檢察機關個人信息保護領域提起公益訴訟的法定職責。檢察公益訴訟要充分發(fā)揮督促、支持和協(xié)調職能，督促履行政府監(jiān)管責任與企業(yè)主體責任，切實維護消費者個人保護信息權益。

三、檢察公益訴訟助推隱私面單個人信息保護的思考

（一）積極探索“刑事檢察+公益訴訟”并行保護

2022年2月最高檢在“堅持以人民為中心 加強網絡時代人格權刑事保護”新聞發(fā)布會上公布了2019年以來全國檢察機關起訴涉嫌侵犯公民個人信息罪被告2萬余人，用刑事檢察守護人民群眾切身利益和社會公眾安全感受。新時期檢察機關要強調“刑事、民事、行政、公益訴訟”四大職能并行發(fā)展，全方位守護個人信息安全。在傳統(tǒng)的辦案模式下，公民個人信息保護往往體現在刑事職能保護，公益訴訟介入較少。2021年《個人信息保護法》明確賦予檢察公益訴訟保護個人信息法定職能，檢察機關可積極探索強化刑事檢察和公益訴訟協(xié)作聯(lián)動，以民事公益訴訟和行政公益訴訟，積極開展寄遞行業(yè)快遞面單個人信息公益訴訟檢察，積極推動犯罪懲治和公益保護。

（二）以行政公益訴訟推動協(xié)同保護

寄遞行業(yè)快遞面單個人信息保護涉及眾多消費者，面臨多個行政機關職責交叉，職能定位不夠明晰，存在“多龍治水”難題。根據《反電信網絡詐騙法》《個人信息保護法》《郵政法》《電子商務法》等的規(guī)定，郵政管理部門、市場監(jiān)督管理部門等均存在監(jiān)管職責。但是在實踐中，往往由于監(jiān)管力量有限、監(jiān)管意識薄弱等原因，各個監(jiān)管機關僅在本行業(yè)的法律法規(guī)內履行個人信息保護監(jiān)督管理職責，未能有效結合《個人信息保護法》。比如，郵政管理部門僅依據《快遞暫行條》《郵政法》等履行監(jiān)管職責，從而未能認定隱私面單的強制性使用。市場監(jiān)督管理部門僅根據《電子商務法》《網絡交易監(jiān)督管理辦法》等的規(guī)定，對電子商務者推銷商品、服務等垃圾短信侵害個人信息保護權利的行為進行監(jiān)管，對隱私面單推廣使用的認識不足。

檢察機關要充分發(fā)揮行政公益訴訟的督促糾正作用，積極進行訴源治理，督促履行政府監(jiān)管責任。檢察機關可以通過刑事案件或者其他群眾舉報平臺等發(fā)現檢察公益訴訟線索，調查寄遞行業(yè)個人信息保護法定義務履行情況、行政機關監(jiān)管職責履行情況等，分析行業(yè)主管部門是否依法履行法定職責，是否存在公益受損等問題，視情況予以行政公益訴訟立案。未依法履行行政監(jiān)管職責的，檢察機關可以行政公益訴訟立案調查，對于涉及多個行政機關的，可通過磋商、圓桌會議、公開聽證、檢察建議等方式，搭建平臺，聽取多方意見，厘清監(jiān)管職責，推動監(jiān)管部門加強監(jiān)管并形成監(jiān)管合力，推動協(xié)同保護，從行政、司法、社會層面推動對寄遞行業(yè)快遞面單個人信息的保護。

（三）以民事公益訴訟推動企業(yè)主體責任落實

要綜合治理、源頭防范遏制電信網絡詐騙，有效保護快遞面單個人信息，關鍵還在于寄遞行業(yè)快遞面單個人信息保護特別是寄遞行業(yè)的主體責任落實，包括電子商務平臺、電子商務經營者、快遞企業(yè)等。根據《反電信網絡詐騙法》《個人信息保護法》《郵政法》《電子商務法》等的規(guī)定，電子商務平臺、電子商務經營者、快遞企業(yè)等必須采取采取加密、去標識化等必要技術措施確保個人信息安全，防止泄露等。對于可能發(fā)生泄露的情形，應當及時采取補救措施。未取得個人同意的前提下，不公開個人信息。2022年12月2日中共中央、國務院出臺的《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》也強調“壓實企業(yè)的數據治理責任”。

一方面，檢察機關對于寄遞行業(yè)泄露快遞面單個人信息導致不特定消費者利益受到侵害的，要依法提起刑事附帶民事公益訴訟或者民事公益訴訟或者支持法律規(guī)定的有關機關和組織提起民事公益訴訟，在刑事制裁的基礎上增加賠禮道歉、賠償損失等民事責任的追究，可積極探索懲罰性賠償，提高侵害個人信息者的違法成本，有效遏制不法行為，切實維護公民個人信息安全。另一方面，檢察公益訴訟可堅持依法能動履職，破題開局、先試先行，對于承擔一定公共管理職能和社會責任的網絡運營者、電子商務電子商務平臺經營者，探索預防性民事公益訴訟，檢察機關可以探索提出民事公益訴訟訴前檢察建議，督促其整改。尤其是對于占據網絡購物市場較大份額的淘寶、天貓、拼多多等電子商務平臺，針對其未履行個人信息保護主體責任的行為，檢察機關可以通過訴前檢察建議，督促其全面推廣隱私面單的使用，切實履行個人信息保護的社會責任。

（四）以普法宣傳推動社會共治共享

檢察公益訴訟要能動履職，深入開展訴源治理，更要抓前端、治未病，強化雙贏多贏共贏理念，推動協(xié)同治理，自主融入社會治理能力和治理體系現代化建設中?！斗措娦啪W絡詐騙法》《個人信息保護法》都賦予檢察機關公益訴訟法定職能，但二者均為新法或者實施時間不長，無論是行政機關還是企業(yè)責任主體和社會公眾，對其知曉率不高。檢察機關要切實履行“誰執(zhí)法、誰普法”責任制，立足辦案加強法治宣傳和普法教育，推動社會共治共享，形成多元共治的快遞面單個人信息保護綜合治理格局。

一方面，要以人民群眾喜聞樂見的形式，綜合運用宣傳冊、短視頻等形式，對民法典《反電信網絡詐騙法》《個人信息保護法》等關于個人信息保護規(guī)定進行普法宣傳，引導人民群眾知法、懂法、用法。提高隱私面單知曉率，引導消費者主動選擇隱私面單以保護個人信息。另一方面，檢察機關要推動普法宣講進行政機關、企業(yè)，以刑事案件、公益訴訟案件等釋明個人信息保護法定責任，推動寄遞行業(yè)責任主體優(yōu)化內部管理制度和操作規(guī)程，以最小化原則確定個人信息處理操作權限，加強從業(yè)人員安全教育培訓等，切實履行企業(yè)主體個人信息保護責任。

*湖南省長沙市人民檢察院副檢察長、三級高級檢察官［410023］

**湖南省長沙市人民檢察院第七檢察部二級檢察官［410023］

［1］ 參見《前三季度中國快遞業(yè)務量超800億件》，新浪網http：//k.sina.com.cn/article_1843155271_m6ddc514703302mrzo.html，最后訪問日期：2023年1月31日。

［2］ 參見《2022年郵政快遞業(yè)隱私面單日均使用量2億單》，新聞頻道https：//news.cctv.com/2023/02/22/ARTIvBlxOOYQmJLX

kmmwZdL1230222.shtml，最后訪問日期：2023年2月24日。

［3］ 參見《國家郵政局公布2022年郵政行業(yè)運行情況》，中華人民共和國國家郵政局https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202301/c910dd57e739490ea60bda58174ef826.shtml？temp=%E9%9A%90%E7%A7%81%E9%9D%A2%E5%8D%95，最后訪問日期：2023年2月24日。

［4］ 數據來源于《長沙市人民檢察院督促快遞面單個人信息保護行政公益訴訟聽證會會議記錄》。

［5］ 參見《2021年，檢察機關共起訴侵犯公民個人信息犯罪9800余人》，新浪財經https：//finance.sina.com.cn/china/2022-04-21/doc-imcwipii5626191.shtml，最后訪問日期：2023年1月31日。