“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地信托法律問(wèn)題研究

陳 凌 遠(yuǎn)

(湛江幼兒師范?？茖W(xué)校 馬克思主義學(xué)院,廣東 湛江 524088)

黨的十八大以來(lái),深化農(nóng)村土地制度改革、加快農(nóng)村金融創(chuàng)新,是農(nóng)村改革的探索方向。農(nóng)地信托作為一種金融工具,在各地農(nóng)村改革探索中成為盤活利用土地資產(chǎn)的創(chuàng)新方式。一方面,豐富的實(shí)踐亟需理論的回應(yīng)。當(dāng)前全國(guó)各地探索出“宿州模式”“草尾模式”“密云模式”“沙縣模式”等,各種模式之間的探索并不統(tǒng)一,大致來(lái)講有“農(nóng)戶+農(nóng)地信托公司”模式、“地方政府+信托公司”模式、“土地股份合作社+信托公司+農(nóng)戶”模式這三種,亟待理論層面的明確[1]。另一方面,法律的抽象性需要結(jié)合實(shí)踐的詮釋才能彰顯生命力。農(nóng)地信托是否有法可依,是否有足夠的法理支撐,法律如何保障農(nóng)地信托的建構(gòu)和實(shí)現(xiàn),成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革以來(lái),《農(nóng)村土地承包法》《民法典》相繼確認(rèn)了農(nóng)地權(quán)利的生成邏輯與權(quán)利構(gòu)造。作為派生于用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),其流轉(zhuǎn)方式在前述兩部法律已有專條論及。農(nóng)地信托可否成為土地流轉(zhuǎn)的一種模式?土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否為該種模式下的信托財(cái)產(chǎn)?在農(nóng)地信托法律關(guān)系當(dāng)中,委托人、受益人、受托人三方關(guān)系為何、角色如何?如何保障農(nóng)地信托的安全運(yùn)行?一系列問(wèn)題構(gòu)成本文研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、農(nóng)地信托的法律制度困境

(一)信托財(cái)產(chǎn)指向不明

在農(nóng)地信托中,何者能成為信托財(cái)產(chǎn),素來(lái)有所爭(zhēng)論。在農(nóng)地尚未實(shí)行“三權(quán)分置”改革之前,多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的意指,少數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為只有集體土地所有權(quán)才能成為農(nóng)地信托之中的信托財(cái)產(chǎn)[2]。若如后者所言,農(nóng)地信托的應(yīng)用范圍將大大縮減。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織固然擁有土地所有權(quán)[3],但在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的今天,可用于信托的集體土地并沒(méi)有多少。信托制度在其發(fā)源地確實(shí)存在“雙重所有權(quán)”的問(wèn)題,但在國(guó)內(nèi),農(nóng)地信托財(cái)產(chǎn)固守土地所有權(quán)則是一種故步自封的做法。反觀前者,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán),具有較為完整的權(quán)能,似乎能夠獨(dú)立承擔(dān)起信托財(cái)產(chǎn)的重?fù)?dān)。但此種觀點(diǎn)有其不可克服的弊端,即難以克服其成員身份屬性所帶來(lái)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在制度設(shè)計(jì)之初,除了有激活生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)屬性之外,更多的是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種社會(huì)保障。信托該權(quán)利,無(wú)法解決多方主體對(duì)于“失地”的憂慮[4]518-525。在農(nóng)地“三權(quán)分置”之后,派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否當(dāng)然地成為信托財(cái)產(chǎn),還面臨著證成的挑戰(zhàn)。

(二)信托當(dāng)事人角色混亂

信托法律關(guān)系中的主體結(jié)構(gòu)為委托人、受托人、受益人。如此清晰的結(jié)構(gòu),在豐富的實(shí)踐之中,存在著形式與內(nèi)容的錯(cuò)位問(wèn)題。就何者能夠成為委托人來(lái)說(shuō),《信托法》并無(wú)詳盡規(guī)定,若從該法第二條“其財(cái)產(chǎn)權(quán)”似乎可以解讀出委托人必須為信托財(cái)產(chǎn)的所有人或者至少為權(quán)利人。但在實(shí)踐之中,不僅農(nóng)戶可以成為委托人,土地股份合作社、村委會(huì)、政府也可以成為委托人。委托人原來(lái)所持有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否違背了現(xiàn)行法律規(guī)定,例如政府作為委托人是否享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利,成為一個(gè)令人深思的問(wèn)題。受托人主體角色多元需要進(jìn)一步研究。一方面,實(shí)踐中受托人的多元是否為現(xiàn)行法律、信托制度法理所容納。例如,自然人能否成為農(nóng)地信托的受托人。又如,政府性信托公司作為受托人,其非營(yíng)利性目的與作為金融工具的信托之間存在內(nèi)在邏輯沖突[5]44。另外一方面,受托人能否自主經(jīng)營(yíng)其財(cái)產(chǎn)?管理其信托財(cái)產(chǎn)是否又違背了忠實(shí)、謹(jǐn)慎義務(wù)?實(shí)踐中受托人的管理具體指向自營(yíng)還是他營(yíng),需要進(jìn)一步厘清。至于受益人,農(nóng)民或農(nóng)戶作為農(nóng)地信托的受益人為制度設(shè)計(jì)和改革的應(yīng)有之義,但集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)、地方政府能否成為受益人則成為理論和實(shí)踐中需要回應(yīng)的問(wèn)題。

(三)農(nóng)民權(quán)益難以得到切實(shí)保障

農(nóng)戶的弱勢(shì)、金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性特征、個(gè)體維權(quán)成本的高昂等因素,都是農(nóng)地信托改革需要面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。一是處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶難以對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督。農(nóng)戶雖然具備從事農(nóng)事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的知識(shí),但對(duì)復(fù)雜的金融運(yùn)行模式、信托條款并不熟悉,不具有專業(yè)的金融知識(shí),難以對(duì)受托人進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是作為個(gè)體的農(nóng)戶監(jiān)督信托等機(jī)構(gòu)成本高昂、維權(quán)難度大。農(nóng)戶的分散性決定了其權(quán)利行使的零碎式分布,若想進(jìn)行群體性維權(quán),農(nóng)戶反復(fù)磋商、組織的時(shí)間和金錢成本過(guò)高,同時(shí)難以形成較為統(tǒng)一的意見(jiàn),無(wú)法有效維權(quán)。三是金融系統(tǒng)的安全性目標(biāo)與復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)決定了對(duì)農(nóng)地信托的監(jiān)督需要有專門的監(jiān)督機(jī)制。近年來(lái),中央對(duì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的高度重視和對(duì)農(nóng)村土地改革的穩(wěn)慎態(tài)度,對(duì)于農(nóng)地信托改革的實(shí)施路徑需要慎之又慎。若固守安全性,則農(nóng)地信托難以邁出前進(jìn)的一步,若追求流轉(zhuǎn)效益,系統(tǒng)性安全則難以保障。在金融安全發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)之際,農(nóng)民權(quán)益也將蕩然無(wú)存。

二、農(nóng)地信托的理論證成

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備信托財(cái)產(chǎn)的要件特征

自農(nóng)地實(shí)行“三權(quán)分置”之后,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由原初的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)析出或派生,因其剝離了固有的身份屬性而成為一項(xiàng)純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。有觀點(diǎn)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)然就是農(nóng)地信托當(dāng)中的信托財(cái)產(chǎn)[6],其邏輯是三權(quán)分置后,集體擁有土地的所有權(quán)、農(nóng)民擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),而土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn),因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)。但理論上還需要從信托財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成要件上對(duì)其進(jìn)行證成:第一,作為新生權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán),或是二者兼有之,學(xué)界尚有爭(zhēng)論。但無(wú)論是何者,都不可否認(rèn)其屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇,具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本特征。第二,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生發(fā)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程之中,原有的身份屬性已剝離,其價(jià)值由市場(chǎng)供求、當(dāng)事人約定等形成,可以用金錢計(jì)算與衡量。第三,該權(quán)利系屬不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利,盡管在此之上可設(shè)立抵押等負(fù)擔(dān),但不影響其作為積極財(cái)產(chǎn)而存在。第四,“三權(quán)分置”之后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),依法可以進(jìn)行再流轉(zhuǎn),委托人在此基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、處分并不影響原來(lái)的權(quán)利。因此,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備信托財(cái)產(chǎn)的要件特征,可以成為農(nóng)地信托的客體。

但具備信托財(cái)產(chǎn)要件特征的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),并不意味著當(dāng)然可以成為信托財(cái)產(chǎn)。在討論農(nóng)地信托的信托財(cái)產(chǎn)時(shí),需要論證信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和歸屬問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為,信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)需分割為名義所有權(quán)和實(shí)質(zhì)所有權(quán),并在此基礎(chǔ)上確認(rèn)受托人享有名義所有權(quán)、受益人享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)[7]3。進(jìn)而,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以成為“名義所有權(quán)”,且“雙重所有權(quán)”不符合我國(guó)實(shí)際,故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)并不合適。又有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)只承認(rèn)單一所有權(quán),故土地權(quán)利要成為信托財(cái)產(chǎn),需“轉(zhuǎn)移”土地所有權(quán)由委托人享有,然而我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)公有制,實(shí)行農(nóng)地信托則會(huì)動(dòng)搖國(guó)本,不能實(shí)行[8]。澄清二者的誤區(qū),需要認(rèn)識(shí)到:我國(guó)《信托法》雖然不承認(rèn)英美法系上的“雙重所有權(quán)”,但也不必然要求通過(guò)轉(zhuǎn)移所有權(quán)(傳統(tǒng)意義上的信托財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬)來(lái)實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性。理由是:第一,法律上并沒(méi)有直接要求轉(zhuǎn)移所有權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)信托,而是采用了“委托給”的表述,不轉(zhuǎn)移信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行信托存在制度的可能性。第二,財(cái)產(chǎn)信托的豐富實(shí)踐中,除了物權(quán)信托,也有債權(quán)信托[9]。在某些實(shí)踐中,并不要求轉(zhuǎn)移信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬來(lái)實(shí)現(xiàn)信托經(jīng)營(yíng)[10]。例如,資產(chǎn)證券化交易。因此,在農(nóng)地信托之中,可以通過(guò)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移而非土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)信托目的。至于實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)與固有財(cái)產(chǎn)的“隔離”(即獨(dú)立性),則可以通過(guò)信托財(cái)產(chǎn)登記的方式解決[11]。

(二)依托信托財(cái)產(chǎn)確定信托關(guān)系的當(dāng)事人

實(shí)踐中,委托人、受托人、受益人主體角色混亂,似乎集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、合作社法人既可以成為委托人,也可以成為受托人和受益人。農(nóng)戶、村委會(huì)、政府、信托公司等主體角色混亂的背后,折射出我國(guó)法律和制度的空白。實(shí)際上,在把握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)這一基礎(chǔ)上,循信托法律關(guān)系的主體結(jié)構(gòu),則可以發(fā)現(xiàn)三方主體的角色。

第一,委托人是合法享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體。如前述,在農(nóng)地信托法律關(guān)系中,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn),而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為該權(quán)利的享有者自然可以成為委托人。從《民法典》《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定,以及實(shí)踐來(lái)看,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所派生,故委托人的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。如此一來(lái),無(wú)論是農(nóng)戶,還是經(jīng)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體,都有可能在理論上成為委托人。因此,那種固守委托人只能是農(nóng)戶或者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社的觀點(diǎn),并不準(zhǔn)確。當(dāng)然,有觀點(diǎn)認(rèn)為,若由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),則有“返租倒包”的嫌疑[12]。在政策話語(yǔ)中,“返租倒包”行為被認(rèn)為是一種侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。但實(shí)際上,歷史上禁止“返租倒包”主要是因?yàn)槠溥`背了農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地。而在不同歷史時(shí)期政策導(dǎo)向并不相同,現(xiàn)階段的“返租倒包”甚至成為不少地區(qū)的有益實(shí)踐[13]。

第二,受托人是具有專業(yè)農(nóng)地管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)地信托的受托人為信托公司,本無(wú)疑義,但實(shí)踐中的多元主體(如政府、集體經(jīng)濟(jì)組織)充當(dāng)受托人,或者土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司以“信托公司”之名從事非信托行為[14],使得受托人的角色變得撲朔迷離。實(shí)際上,受托人除了具備一般的主體資格外,還需具備專業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力和管理能力、雄厚的資金實(shí)力、健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等?；诖?則可以把集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司等排除在信托關(guān)系之外。一方面,他們并非信托關(guān)系的當(dāng)事人,另一方面,其因不具備特殊資格與能力而難擔(dān)受托人大任。至于是政府性信托公司還是商業(yè)性信托公司,在符合諸多資格條件的前提下,應(yīng)當(dāng)都允許其進(jìn)入農(nóng)村土地信托市場(chǎng)。

第三,受益人是能夠享受信托利益的法律主體。從“三權(quán)分置”和農(nóng)地信托改革的目的出發(fā),改革的目標(biāo)是為了盤活農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性,故農(nóng)戶為受益人并無(wú)疑問(wèn)。但集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專業(yè)合作社、村民委員會(huì)等能否成為受益人則需要論證。首先,從《信托法》條文上看,允許其成為信托受益人并無(wú)障礙。其次,此類主體取得受益權(quán)的合理性何在?若認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是信托財(cái)產(chǎn),而該權(quán)利派生于集體土地所有權(quán),土地收益的好壞與集體資產(chǎn)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,允許集體成為受益人,能更好地激發(fā)集體保護(hù)土地的積極性。另外,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股由股份合作社取得后,進(jìn)行信托流轉(zhuǎn),其已處于委托人地位,也可允許其成為受益人。最后,允許集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的行使代表成為受益人,其實(shí)也是壯大集體資產(chǎn)的體現(xiàn)。

(三)農(nóng)村土地信托的特殊性要求專門的監(jiān)察人

在性質(zhì)上,農(nóng)地信托屬于一種私益信托。首先,從農(nóng)地信托的直接目的來(lái)看,作為權(quán)利人的農(nóng)戶,追求通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托獲得財(cái)產(chǎn)性收益。同時(shí),農(nóng)戶為民法上的私主體,其信托行為應(yīng)當(dāng)屬于私益信托。而公益信托因受益人為不特定公眾,受益權(quán)的歸屬會(huì)因處于不確定狀態(tài)而招致?lián)p害,立法者有意設(shè)計(jì)監(jiān)察人制度,以此加強(qiáng)對(duì)公眾利益的保護(hù)。私益信托并不如公益信托一樣對(duì)象不特定,因此有觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)需設(shè)立專門的監(jiān)察人[15]358。但這并不能否認(rèn)農(nóng)地信托的特殊性,農(nóng)地信托在某種程度具有公益信托的特征。第一,農(nóng)地信托涉及的委托人或者權(quán)利人數(shù)量眾多。盡管對(duì)象特定,但是其規(guī)模并不亞于公益信托的公眾。第二,我國(guó)的土地所有制決定了對(duì)農(nóng)地信托的監(jiān)督并不能像傳統(tǒng)私益信托一般放任,而須進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督。第三,信托是一種金融工具,其對(duì)資產(chǎn)的利用不同于出租、入股等,而帶有一定的金融風(fēng)險(xiǎn),需要專門的監(jiān)管制度。因此,農(nóng)地信托的復(fù)雜性要求其需設(shè)置專門的監(jiān)察人制度,保障農(nóng)民的合法權(quán)益,兼顧政治穩(wěn)定和防范金融風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)。當(dāng)然,若單方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,則很可能會(huì)得出農(nóng)村土地不可用于信托的結(jié)論。

三、農(nóng)地信托的路徑探析

(一)明確農(nóng)地信托財(cái)產(chǎn)的范圍

關(guān)于信托財(cái)產(chǎn),在農(nóng)地信托改革和應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)、有法可依。一是將農(nóng)地信托納入到土地流轉(zhuǎn)的“其他方式”中來(lái)。無(wú)論是《民法典》還是《農(nóng)村土地承包法》,都承認(rèn)土地流轉(zhuǎn)存在多種方式。對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的較為成熟的方式,應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門的規(guī)范予以保護(hù)。至于規(guī)范的形式,可以是規(guī)章制度的形式。二是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)地信托中的信托財(cái)產(chǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利,具備成為信托財(cái)產(chǎn)的要件特征,明確其信托財(cái)產(chǎn)地位,可以有效終止一些不必要的爭(zhēng)論。至于如何解決信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性的問(wèn)題,則可以采用信托財(cái)產(chǎn)登記的方式,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和原有的固有權(quán)利區(qū)分開來(lái)。三是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)[16]。盡管在理論上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)論不休,但肯定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)功能,至少有兩大好處:其一,穩(wěn)定土地關(guān)系,使受托人的管理經(jīng)營(yíng)有穩(wěn)定的預(yù)期;其二,有利于進(jìn)一步發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的效用,受托人可以對(duì)此進(jìn)行抵押融資或做其他投資。

(二)合理確定當(dāng)事人的法律角色

一是允許集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)成為委托人。農(nóng)戶成為委托人并無(wú)障礙,但是限于農(nóng)戶的弱勢(shì)地位,現(xiàn)實(shí)中多由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行信托流轉(zhuǎn),應(yīng)當(dāng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織等委托人的法律地位。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分委托和代理,集體經(jīng)濟(jì)組織只是代理農(nóng)戶從事信托行為。這種觀點(diǎn)有一定道理,但卻難以解釋現(xiàn)實(shí)中信托文件的簽署方為集體經(jīng)濟(jì)組織或股份合作社、信托公司,而非農(nóng)戶。同時(shí),農(nóng)戶也并未簽訂所謂代理合同。這種“代理”觀點(diǎn),未免有些牽強(qiáng)。集體成為委托人,在法理上并無(wú)不當(dāng),其所持有的諸多土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是通過(guò)一系列合同流轉(zhuǎn)得來(lái)的。至于擔(dān)心農(nóng)戶的利益受到損失,只要在信托文件中規(guī)定農(nóng)戶為受益人即可。同時(shí),這也符合“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵。

二是規(guī)定受托人的選任條件和職權(quán)范圍。成為農(nóng)地信托的受托人,除了要符合《信托法》規(guī)定的一般資格之外,同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)定農(nóng)地信托受托人的特殊資格。具體來(lái)說(shuō),可以參照《信托公司管理辦法》第二章進(jìn)行規(guī)定,對(duì)受托人的資金要求、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力、治理機(jī)構(gòu)等作出要求。同時(shí),賦予受托人管理信托事務(wù)權(quán)、處置信托財(cái)產(chǎn)權(quán)、請(qǐng)求補(bǔ)償權(quán)等,設(shè)定其對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理義務(wù)、保護(hù)義務(wù)等。

三是規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成為受益人的情形和條件。農(nóng)戶為農(nóng)地信托的主要受益人[17],這是出于保障農(nóng)民權(quán)益的考慮,也是穩(wěn)定農(nóng)村土地改革大局的考量。在允許集體經(jīng)濟(jì)組織成為委托人的情況下,其為利用土地盡心竭力,若無(wú)充分的激勵(lì)機(jī)制,則容易造成農(nóng)地信托形同虛設(shè)或偏離制度設(shè)計(jì)初衷。因此,也應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織成為受益人,規(guī)定其在充當(dāng)委托人的角色時(shí)也可以取得部分收益權(quán)利。

(三)健全農(nóng)地信托監(jiān)察人制度

一是規(guī)定監(jiān)察人的強(qiáng)制設(shè)立。在理論上,允許通過(guò)信托文件設(shè)立農(nóng)地信托監(jiān)察人是尊重當(dāng)事人自由意志的體現(xiàn)。在比較法上,也有通過(guò)受益人代表或者委托人代表的方式設(shè)置農(nóng)地信托監(jiān)察人的做法。但是,考慮到現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶的談判地位、專業(yè)水平等處于弱勢(shì)地位,農(nóng)地信托具有較大規(guī)模的特征,應(yīng)當(dāng)采用強(qiáng)制設(shè)立的方式,排除當(dāng)事人約定設(shè)立的情形。關(guān)于具體人選的確定,可以通過(guò)政府提供建議名單、委托人或受益人確定的方式,或者直接采取政府或者法院指定的方式。二是確定監(jiān)察人的選任條件。成為監(jiān)察人,除了具備一定的年齡、身體條件外,還需具備專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)知識(shí)、信托知識(shí)等。這是因?yàn)檗r(nóng)地信托除了涉及對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)管理,還包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科知識(shí)和素質(zhì)能力要求。三是確定監(jiān)察人的職權(quán)范圍。在這方面,可以充分借鑒公益信托的監(jiān)察人制度,賦予其知情權(quán)、對(duì)受托人不當(dāng)行為的撤銷權(quán)、起訴權(quán)等。同時(shí),需要細(xì)化監(jiān)察人提起訴訟的條件、前置程序等。

四、結(jié) 語(yǔ)

在新的歷史條件下,在深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)之上,探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用新形式,是回應(yīng)時(shí)代與實(shí)踐的有益行動(dòng)。在農(nóng)地信托法律關(guān)系之中,需要對(duì)法律客體的范圍做出界定,捋清法律主體之間的關(guān)系,明確各方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容。首先,農(nóng)地信托客體,是在“三權(quán)分置”之后派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),其具有信托財(cái)產(chǎn)的要件特征,可以成為信托財(cái)產(chǎn)。其次,農(nóng)地信托受托人,是具有特定資質(zhì)的信托機(jī)構(gòu),委托人則是與受托人直接成立法律關(guān)系的集體經(jīng)濟(jì)組織或合作社法人,農(nóng)民則是農(nóng)地信托當(dāng)中的受益人?？紤]到農(nóng)地信托的特殊性,作為集體所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織,也應(yīng)當(dāng)允許成為受益人。最后,為了充分保障受益人的利益,應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立農(nóng)地信托監(jiān)察人制度,使農(nóng)地信托在追求效率價(jià)值的同時(shí)兼顧安全價(jià)值。