開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)的管理困境與創(chuàng)新舉措
——基于河南省內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的分析

董雅梅

開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放的排頭兵，是開(kāi)放政策的試金石，通過(guò)劃定特定區(qū)域，實(shí)施特殊的管理體制、特殊的經(jīng)濟(jì)政策。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)分為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)兩個(gè)等級(jí)，前者由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，后者由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，設(shè)立后作為所在地政府的派出機(jī)構(gòu)，在劃定的區(qū)域內(nèi)行使相關(guān)職能，其本身不具有法律主體地位。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展速度與發(fā)展空間之間的矛盾越來(lái)越突出，加之開(kāi)發(fā)區(qū)作為政府派出機(jī)構(gòu)的特殊性，一度使得開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)成為相對(duì)最優(yōu)的解決方案被廣泛運(yùn)用。本文在深入考察河南省內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)后，針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)的優(yōu)勢(shì)、面臨的管理困境以及相應(yīng)的創(chuàng)新舉措展開(kāi)思考。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)模式的必然性

回顧我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)絕非偶然。開(kāi)發(fā)區(qū)成立初期規(guī)劃面積一般不超過(guò)20平方公里，分布在全國(guó)各地、適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要迅速壯大并形成燎原之勢(shì)，成為城鎮(zhèn)化的 “加速器” 和GDP增長(zhǎng)點(diǎn)，肩負(fù)著推動(dòng)新型工業(yè)化發(fā)展的重任。

以國(guó)家鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為例。該開(kāi)發(fā)區(qū)于1993年設(shè)立，2000年獲批為國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，是河南省首個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，規(guī)劃面積僅有12.49平方公里。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為鄭州市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市級(jí)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會(huì)等行使統(tǒng)一管理職能，在人事、規(guī)劃、土地、項(xiàng)目管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有一定的自主權(quán)。這些自主權(quán)包括，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目投資在一定數(shù)額以下的基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目，大多可由開(kāi)發(fā)區(qū)組織論證、審批，超出權(quán)限的可由開(kāi)發(fā)區(qū)直接報(bào)省一級(jí)審批等。具有政策優(yōu)勢(shì)的鄭州經(jīng)開(kāi)區(qū)起步順利，但發(fā)展空間不足的現(xiàn)實(shí)很快就擺在了面前，于是代管行政區(qū)域、發(fā)展社會(huì)事務(wù)應(yīng)需而生。鄭州經(jīng)開(kāi)區(qū)的發(fā)展并非個(gè)例。

（一）項(xiàng)目落地需要

A開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)大型制造業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域延伸到臨近的B縣，共涉及B縣a、b 兩個(gè)村莊。A開(kāi)發(fā)區(qū)委托B縣開(kāi)展a、b兩村的征地工作，征地資金由A開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)。項(xiàng)目可能涉及征地的消息傳開(kāi)后，a、b兩村村民認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該以B縣的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，應(yīng)該按照遠(yuǎn)高于B縣標(biāo)準(zhǔn)的A開(kāi)發(fā)區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，a村認(rèn)為b村的果園較多，果樹(shù)即將掛果，在賠償中獲利較多，計(jì)劃臨時(shí)劃定一片林地為a村爭(zhēng)取更多補(bǔ)償，b村見(jiàn)a村水井較多，也開(kāi)始提前謀劃打造臨時(shí)水井的位置。征地工作正式開(kāi)始，已經(jīng)投入頗多的a、b兩村村民自然不會(huì)輕易妥協(xié)，征地難度竟比A開(kāi)發(fā)區(qū)和B縣以往的工作難度更大。為了順利完成征地工作，也為了a、b兩村日后工作能夠順利開(kāi)展，兩村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然而然地站在村民的角度思考問(wèn)題，幫助兩村向A 開(kāi)發(fā)區(qū)爭(zhēng)取更多補(bǔ)償。

為了不延誤項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間，A開(kāi)發(fā)區(qū)不得不讓步，投入更多資金。一番決斷后，B縣順利完成工作，B縣兩村獲得滿(mǎn)意補(bǔ)償，A開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目順利開(kāi)工建設(shè)，一切看似皆大歡喜，但實(shí)際隱痛只有A開(kāi)發(fā)區(qū)獨(dú)自承擔(dān)。

幾年后，省市政府形成決議，B縣三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由A開(kāi)發(fā)區(qū)代管，其中B縣a、b兩個(gè)村莊及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)均在代管范圍內(nèi)，于是雙方關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。代管前，借由項(xiàng)目落地將A開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任拒之門(mén)外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，在代管后第一時(shí)間登門(mén)表態(tài)，決心在今后的土地征收、項(xiàng)目開(kāi)工等工作中發(fā)揮積極作用。

（二）保障居民生活和教育需要

C開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積不到20平方公里，遠(yuǎn)離市中心，轄區(qū)總?cè)丝诓坏?萬(wàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主要行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，未設(shè)立教育管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)也沒(méi)有義務(wù)教育公辦學(xué)校。C開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立之初多為年輕同志，幾年后，年輕同志結(jié)婚生子，很快便面臨子女就學(xué)問(wèn)題。C開(kāi)發(fā)區(qū)與臨近的D建成區(qū)協(xié)商轄區(qū)內(nèi)適齡兒童入學(xué)問(wèn)題，商定C開(kāi)發(fā)區(qū)適齡兒童到D建成區(qū)公辦學(xué)校入學(xué)，所需教育經(jīng)費(fèi)和學(xué)生借讀費(fèi)用由C開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)。但借讀只是權(quán)宜之計(jì)，三五年后，當(dāng)C開(kāi)發(fā)區(qū)常住人口和適齡兒童達(dá)一定數(shù)量，協(xié)商借讀的辦法就行不通了。

代管行政區(qū)后，C開(kāi)發(fā)區(qū)著手學(xué)校建設(shè)，大力發(fā)展義務(wù)教育，妥善解決轄區(qū)居民子女就學(xué)問(wèn)題。C開(kāi)發(fā)區(qū)因高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集，上市公司、龍頭企業(yè)遍布，高學(xué)歷人才占比普遍高于一般縣（市、區(qū)），無(wú)形中提高了教育預(yù)期，帶動(dòng)了轄區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。如今，C開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)近20年，已建成投用公辦幼兒園、中小學(xué)近30 所，教育事業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)均高于臨近的D建成區(qū)，成為屬地教育領(lǐng)域的佼佼者。

調(diào)研中了解到，越是具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)越重視子女就學(xué)，普遍認(rèn)為教育環(huán)境優(yōu)越是留住企業(yè)人才的一項(xiàng)重要指標(biāo)，因此開(kāi)發(fā)區(qū)的教育事業(yè)不僅僅是區(qū)域重點(diǎn)民生工作，也是招商引資、招才引智的基礎(chǔ)配套。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)需要

E開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)中部地區(qū)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，鑒于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)派出機(jī)構(gòu)的特殊身份，設(shè)立時(shí)僅將其作為市政府預(yù)算單位開(kāi)展工作，很大程度上限制了開(kāi)發(fā)區(qū)前期建設(shè)的投入，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。E開(kāi)發(fā)區(qū)劃定區(qū)域在城市邊緣，其發(fā)展任務(wù)就是將原有的村鎮(zhèn)建設(shè)成為現(xiàn)代化新城區(qū)，甚至是從一片荒地上起一座新城，單單從基礎(chǔ)建設(shè)配套標(biāo)準(zhǔn)及資金投入來(lái)看就是一項(xiàng)耗資巨大的工程。如果是一般的城鎮(zhèn)化建設(shè)，基礎(chǔ)配套可制定幾種備選方案，但開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是由項(xiàng)目協(xié)議書(shū)決定的。為了吸引足夠優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目落地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入被視為開(kāi)發(fā)區(qū)招引誠(chéng)意和承接實(shí)力的一部分。在開(kāi)發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建到哪一步、政府投到哪一步，以及建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)短等，都是在項(xiàng)目協(xié)議書(shū)上明確的，決定這些內(nèi)容的不是開(kāi)發(fā)區(qū)有沒(méi)有錢(qián)，而是進(jìn)駐項(xiàng)目的投資金額，以及是否能夠給地方帶來(lái)稅收、就業(yè)、人才、技術(shù)等發(fā)展要素。

為支持開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展，市政府批準(zhǔn)E開(kāi)發(fā)區(qū)為一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位，享有一般縣（市、區(qū)）財(cái)政管理權(quán)限，并通過(guò)代管周邊區(qū)域，使E開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際控制面積已達(dá)到建區(qū)最初面積的數(shù)十倍?？紤]到代管行政區(qū)既有建成區(qū)土地又有縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，市政府決定，凡涉及代管區(qū)建設(shè)產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)一并由E開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)，這樣做不僅省去了繁瑣的協(xié)商環(huán)節(jié)，也便于開(kāi)發(fā)區(qū)結(jié)合自身實(shí)際調(diào)配資源。但隨之而來(lái)的是代管區(qū)域涉及的社會(huì)管理事務(wù)也由E開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)，所需投入越來(lái)越大，導(dǎo)致其在創(chuàng)造高稅收的同時(shí)也累積了負(fù)債。

“先行先試” 既是開(kāi)發(fā)區(qū)共有的政策優(yōu)勢(shì)，也是開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放試金石所肩負(fù)的責(zé)任。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)布局、凸顯發(fā)展優(yōu)勢(shì)的成長(zhǎng)歷程中，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)行政區(qū)的代管是某個(gè)階段 “先行先試” 的創(chuàng)新舉措。開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道首先遇到的問(wèn)題便是發(fā)展空間不能滿(mǎn)足項(xiàng)目落地，發(fā)展動(dòng)能無(wú)法支撐經(jīng)濟(jì)高速行駛的現(xiàn)實(shí)，一旦有了成功的代管經(jīng)驗(yàn)，各地便紛紛效仿，為進(jìn)入高速發(fā)展階段的開(kāi)發(fā)區(qū)增加代管區(qū)域，擴(kuò)大發(fā)展空間。為用好管好代管土地，開(kāi)發(fā)區(qū)將代管土地上的 “官帽子”“錢(qián)袋子”牢牢抓在手中，有效統(tǒng)籌地方利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)了從招商引資到拉動(dòng)地區(qū)生產(chǎn)總值的全流程管理。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)的管理困境

開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，劃定區(qū)域與行政區(qū)空間分離，組織管理機(jī)構(gòu)分設(shè)，以派出機(jī)構(gòu)的身份行使經(jīng)濟(jì)管理職能，一般不承擔(dān)社會(huì)管理職能，或者是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限大于社會(huì)管理權(quán)限，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效。其后在中央政策激勵(lì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)使下，代管行政區(qū)域?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)拓寬了發(fā)展空間，注入了強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)地方政府陸續(xù)賦予財(cái)政稅收與人事管理等權(quán)限，不斷強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)的自主權(quán)，打造了一個(gè)個(gè)高效自主的發(fā)展空間。但任何事物都具有兩面性，代管行政區(qū)域刺激開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展，同時(shí)也給開(kāi)發(fā)區(qū)帶來(lái) “成長(zhǎng)中的煩惱”。

（一）大而全的組織架構(gòu)與精簡(jiǎn)高效的理念不符

開(kāi)發(fā)區(qū)不斷發(fā)展壯大，面積越大，企業(yè)越多，人口越多，管理所需的資源配置就越緊張，管理成本越高，這就要求開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既要能招商還要能管理。為保障整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，管理機(jī)構(gòu)不斷增多，人員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，與開(kāi)發(fā)區(qū)精簡(jiǎn)、高效的體制設(shè)置理念和組織人事管理權(quán)限產(chǎn)生了矛盾。一方面，類(lèi)同于縣（市、區(qū)）的考核標(biāo)準(zhǔn)和繁重的事務(wù)性工作促使開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)向大而全的方向發(fā)展；另一方面，法治化進(jìn)程中各項(xiàng)法律制度的完善不斷提醒開(kāi)發(fā)區(qū)，只有回歸本位，立足本職，強(qiáng)化主責(zé)主業(yè)才能走上良性發(fā)展的道路。面對(duì)困局，各地開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)自身所在發(fā)展階段，因地制宜，于夾縫中不斷探索改革路徑。

（二）難引留人才

開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸成熟，功能越來(lái)越接近建成區(qū)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)在較短時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷了從 “縣” 到 “區(qū)”、由 “區(qū)” 到 “城”的快速發(fā)展歷程，各項(xiàng)工作任務(wù)變化快、難度大，對(duì)整體管理能力的要求高，人才緊缺成為常態(tài)。但開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，薪酬待遇不能完全脫離機(jī)關(guān)事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又因其特殊性無(wú)法保證相應(yīng)的政治待遇，留住人才的辦法和措施匱乏。

（三）社會(huì)職能制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展

建設(shè)用地是開(kāi)發(fā)區(qū)最核心也是至關(guān)重要的資源，建設(shè)用地依附土地，而土地上的社會(huì)管理事務(wù)涉及方方面面，承擔(dān)社會(huì)管理職能的開(kāi)發(fā)區(qū)卻并不是具備 “完全治權(quán)” 的管理主體，這顯然不利于開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。與此同時(shí)，不承擔(dān)社會(huì)職能的開(kāi)發(fā)區(qū)也面臨著主動(dòng)擔(dān)起代管行政區(qū)域帶來(lái)的行政職能，或與代管區(qū)域的屬地政府達(dá)成合作，共同為居民提供社會(huì)服務(wù)的問(wèn)題。什么樣的開(kāi)發(fā)區(qū)適合代管，什么樣的開(kāi)發(fā)區(qū)適合與屬地政府合作，合作的模式是什么，其核心仍是怎么解決社會(huì)管理職能問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題繞不開(kāi)，關(guān)系著開(kāi)發(fā)區(qū)的服務(wù)能力。

三、關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)的看法

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體量越大，開(kāi)發(fā)區(qū)越傾向穩(wěn)步向前，其改革步伐越保守；經(jīng)濟(jì)體量越小，開(kāi)發(fā)區(qū)越看重招商引資，越能感受到 “以畝均論英雄” 的壓力，越希望得到屬地的支持。相比較而言已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)的中小型開(kāi)發(fā)區(qū)更能及時(shí)適應(yīng)改革，勇于探索實(shí)踐新的管理模式。由于各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立時(shí)間和發(fā)展速度存在差異，代管行政區(qū)的時(shí)間也不盡相同，圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)是否承擔(dān)社會(huì)職能的討論比較激烈。歸納起來(lái)，有以下三種類(lèi)型：

（一）建區(qū)較早、已經(jīng)代管行政區(qū)且承擔(dān)社會(huì)管理職能的開(kāi)發(fā)區(qū)

這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)大多已進(jìn)入成熟期，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)為任何重大決策和改革舉措都可能在這里產(chǎn)生不小的震蕩。出于搞好搞活經(jīng)濟(jì)的目的，震蕩最好是有利于發(fā)展，有利于提高自身排名，有利于招引人才。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)為承擔(dān)社會(huì)職能不僅有利于開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展，更是加速城鎮(zhèn)化建設(shè)、循序漸進(jìn)推進(jìn)城市集群化發(fā)展的重要手段，是更高戰(zhàn)略的具體落腳點(diǎn)，承擔(dān)社會(huì)職能的管理困境應(yīng)該通過(guò)授權(quán)和明確開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位等方式解決，問(wèn)題解決的過(guò)程既是城市集群化發(fā)展的過(guò)程，也是開(kāi)發(fā)區(qū)完成歷史使命的過(guò)程。因此，這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)希望通過(guò)人大立法確立主體地位，獲得更多行政權(quán)力，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位能夠等同于縣（市、區(qū)），機(jī)構(gòu)和人員管理更加規(guī)范，并以此為基礎(chǔ)建立符合自身實(shí)際的激勵(lì)機(jī)制，吸引更多高層次管理人才。從開(kāi)發(fā)區(qū)的本質(zhì)與其應(yīng)該承擔(dān)的主責(zé)主業(yè)看，這類(lèi)想法真正實(shí)現(xiàn)是有難度的。

（二）建區(qū)較早、已經(jīng)代管行政區(qū)但未承擔(dān)社會(huì)管理職能的開(kāi)發(fā)區(qū)

這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)因區(qū)位不同可分為兩類(lèi)：一是地處較發(fā)達(dá)地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，因區(qū)位優(yōu)勢(shì)，企業(yè)容易落地，土地資源備受重視，建設(shè)成本較高。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)與屬地政府簽訂合作協(xié)議，不斷推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、規(guī)范化、信息化管理，構(gòu)建上級(jí)政府全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)發(fā)區(qū)立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展向代管區(qū)域?qū)俚卣?gòu)買(mǎi)服務(wù)的綜合管理機(jī)制有效解決所需社會(huì)事務(wù)服務(wù)問(wèn)題。二是地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，土地資源容易協(xié)調(diào)，但企業(yè)較難落地，大多舉全市、全縣之力發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)力且不需要承擔(dān)社會(huì)管理職能。

（三）建區(qū)較晚且未代管行政區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)

這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)即將駛?cè)牖蛘隈側(cè)肟燔?chē)道，在項(xiàng)目落地、園區(qū)管理等方面與代管區(qū)域?qū)俚卮嬖诼氊?zé)不明、協(xié)調(diào)不力等情況，需要上級(jí)政府承擔(dān)大量協(xié)調(diào)工作。具體又可分兩類(lèi)：一類(lèi)出于對(duì)發(fā)展空間和對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的渴求，迫切希望實(shí)行行政區(qū)代管模式并承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職能，希望得到更多的法律授權(quán)和建立更加完備的管理機(jī)構(gòu)，從而留住更多的優(yōu)秀人才，迅速提升自身綜合實(shí)力。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)信將基層的 “官帽子” 和 “錢(qián)袋子” 管住，開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資工作就能更上一層樓，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是應(yīng)該考慮的首要目標(biāo)，代管行政區(qū)以后面臨的管理困境并不是需要關(guān)注的重點(diǎn)。另一類(lèi)希望解放思想，朝著高效高薪、靈活發(fā)展的方向前進(jìn)。

四、解決開(kāi)發(fā)區(qū)代管行政區(qū)管理困境的創(chuàng)新舉措

自黨中央、國(guó)務(wù)院2017年啟動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展工作以來(lái)，各地高度重視，開(kāi)發(fā)區(qū)主戰(zhàn)場(chǎng)、主引擎、主陣地作用愈發(fā)明顯。2023年2月，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度改革推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展作出了新部署，開(kāi)發(fā)區(qū)需要結(jié)合自身實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，不斷探索解決現(xiàn)階段代管行政區(qū)管理困境的新舉措。

（一）實(shí)行服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，代管但不承擔(dān)社會(huì)管理職能

開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能是營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，同時(shí)也是開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要依托，不能被排除在開(kāi)發(fā)區(qū)功能以外。在這方面，貴州雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)就是成功探索。該區(qū)為避免因托管能力不足導(dǎo)致的異化托管，與原屬地政府在協(xié)商的基礎(chǔ)上設(shè)置了一年的托管過(guò)渡期，并對(duì)以后的工作進(jìn)行了總體約定。雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)以未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的部分經(jīng)濟(jì)收益為成本，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將一部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)反委托給原屬地政府管理，其中包括但不僅限于社會(huì)保險(xiǎn)，涉及中央轉(zhuǎn)移支付及省直、市直相關(guān)部門(mén)安排的涉農(nóng)、惠農(nóng)、社會(huì)救濟(jì)、救助、優(yōu)撫、補(bǔ)助、補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)雀黝?lèi)民生資金撥付和發(fā)放工作，以及社會(huì)化管理和社會(huì)化服務(wù)工作。雙方協(xié)商制定了詳細(xì)的稅收返還方案，簽訂了能夠解決原屬地歷史上建設(shè)托管區(qū)產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)問(wèn)題備忘錄。

（二）實(shí)行人大立法，代管且承擔(dān)社會(huì)管理職能

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)不斷發(fā)展，代管行政區(qū)相應(yīng)的社會(huì)事務(wù)使開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸 “政府化”，開(kāi)發(fā)區(qū)由原本僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理和招商引資職能逐步向一級(jí)行政區(qū)職能的方向發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)在職能不斷擴(kuò)張的同時(shí)也面臨著行政權(quán)力的放與不放、機(jī)構(gòu)編制的增與不增、法律主體地位的立與不立等問(wèn)題，但開(kāi)發(fā)區(qū)和代管區(qū)域?qū)俚卣g并不都能夠達(dá)成良性合作發(fā)展關(guān)系，如果兩個(gè)主體在同一系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行考核，協(xié)調(diào)必定順暢，否則便是 “兩家事出不了一家言”。在不得不承擔(dān)社會(huì)職能的情況下，有權(quán)限的地方應(yīng)通過(guò)人大立法明確開(kāi)發(fā)區(qū)在當(dāng)前發(fā)展階段的法律主體地位，改 “派出機(jī)構(gòu)” 為 “派出機(jī)關(guān)”，明確開(kāi)發(fā)區(qū)在承擔(dān)社會(huì)管理職能的同時(shí)，擁有等同于縣（市、區(qū)）的管理權(quán)限，保障開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)化、法治化、規(guī)范化高速運(yùn)行。

（三）以稅收促協(xié)作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地多注重開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的研究，往往忽視了管理機(jī)制可能和應(yīng)該發(fā)揮的重要作用。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，這里的機(jī)制不單指開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制，它包括整個(gè)地區(qū)圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理機(jī)制。近年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)在行政管理上逐漸趨向縣（市、區(qū)）模式，多數(shù)情況下開(kāi)發(fā)區(qū)與縣（市、區(qū)）是戰(zhàn)友和兄弟關(guān)系，各負(fù)其責(zé)，相處融洽，偶爾出現(xiàn)項(xiàng)目爭(zhēng)奪也多是開(kāi)發(fā)區(qū)占優(yōu)勢(shì)。但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，在影響地區(qū)發(fā)展的重大項(xiàng)目落地攻堅(jiān)期，開(kāi)發(fā)區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，更需要地方的供給和協(xié)助，而不是孤軍奮戰(zhàn)。調(diào)研中，我們了解到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商的例子，例如F鄉(xiāng)對(duì)接一個(gè)項(xiàng)目，因?yàn)橥恋責(zé)o法滿(mǎn)足項(xiàng)目需要，最終由縣政府決定將項(xiàng)目落在G 鎮(zhèn)，項(xiàng)目稅收實(shí)行按比例分賬，G鎮(zhèn)拿大，F(xiàn)鄉(xiāng)拿小，彼此皆大歡喜。試想開(kāi)發(fā)區(qū)周邊縣（市、區(qū)）招引的項(xiàng)目落在開(kāi)發(fā)區(qū)代管本縣（市、區(qū)）土地上，同樣增加本縣（市、區(qū)）收入，這樣就能夠起到既擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)政策輻射范圍，又調(diào)動(dòng)周邊縣（市、區(qū)）招商積極性的作用，如此一來(lái)，代管區(qū)域社會(huì)管理職能的配合度也將大大提高。