交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法存在的問題及優(yōu)化路徑

李曉東,駱曉俊

(1.洛陽市公安局,河南 洛陽 471000; 2.河南科技大學(xué),河南 洛陽 471003)

一、交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)公安部統(tǒng)計,2022年全國機(jī)動車保有量達(dá)4.17億輛,機(jī)動車駕駛?cè)诉_(dá)5.02億人,新注冊登記機(jī)動車3478萬輛,均呈上升趨勢(1)參見《公安部:2022年全國機(jī)動車保有量達(dá)4.17億輛》,載中國新聞網(wǎng),https://baijiahao.baidu.com/s?id=1754691005407985611&wfr=spider&for=pc,最后訪問時間:2023年7月18日。。在當(dāng)前日益嚴(yán)峻的道路交通安全管理形勢下,現(xiàn)場查處道路交通違法行為的執(zhí)法方式讓交通警察深感力不從心。利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備執(zhí)法,已成為公安機(jī)關(guān)現(xiàn)代道路交通管理的重要組成部分。這種方式對于提升交通警察執(zhí)法工作效率,緩解警力有限與交通流量大之間的矛盾,無疑具有重要意義。對于普通人來說,違法犯罪行為似乎離我們很遙遠(yuǎn),但是車輛交通違法卻是每天都可能在我們身邊發(fā)生的事情,合法公正的處罰,直接關(guān)系到社會公眾的出行安全,影響著5.02億機(jī)動車駕駛?cè)说男腋８衃1]。

在道路交通安全管理領(lǐng)域,交通警察通過使用現(xiàn)代信息系統(tǒng)和技術(shù)手段,如監(jiān)控、攝像和錄像,在不直接接觸違法行為人的情況下收集和記錄其違法證據(jù),進(jìn)而對違法行為人作出行政處罰[2],這種執(zhí)法方式被稱為非接觸性執(zhí)法。當(dāng)前,我國各地基本建立了交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法制度,并取得了一定成效。

2003年頒布實施的《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通法》),在第114條首次創(chuàng)新性地規(guī)定了交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法;2020年修訂的公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》),在第3章第2節(jié)對交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法作出了可操作性的細(xì)化規(guī)定;2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第41條將交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范的核心要素納入其中,并增加了關(guān)于非現(xiàn)場行政處罰的規(guī)定,從而明確了交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法在我國行政處罰領(lǐng)域的整體地位。此后,各級公安機(jī)關(guān)陸續(xù)制定、發(fā)布了一系列關(guān)于交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)章制度和技術(shù)規(guī)范,交通警察在非現(xiàn)場執(zhí)法方面的規(guī)范體系逐漸形成。

相較于現(xiàn)場執(zhí)法,交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法具有獨(dú)有的特點(diǎn)。非現(xiàn)場執(zhí)法將利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備執(zhí)法置于重要地位,改變了直接面向違法相對人的傳統(tǒng)執(zhí)法方式,從而避免了直接接觸和沖突,極大地推進(jìn)了執(zhí)法工作進(jìn)程[3]。交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備具有較強(qiáng)的針對性和實用性,針對不同類型的道路交通違法行為實施有效打擊,有效地提高了執(zhí)法效率[4];技術(shù)監(jiān)控設(shè)備能夠?qū)崿F(xiàn)全天候?qū)崟r監(jiān)控,有效化解了警力短缺的難題,一定程度上消除了交通警察在時間和空間上存在執(zhí)法盲區(qū)的問題;通過視頻圖像分析技術(shù),提高了執(zhí)法人員的工作效率;運(yùn)用科學(xué)監(jiān)測設(shè)備,可以有效降低人為因素的干擾,確保執(zhí)法活動的公正性和客觀性[5]。交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的全天候執(zhí)法效能,在一定程度上提升了對交通參與者的威懾力,督促其自覺遵守道路交通法律法規(guī)。綜合而言,交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法有以下三方面特點(diǎn)。

一是交通警察的非現(xiàn)場執(zhí)法不直接接觸被處罰人。非現(xiàn)場執(zhí)法方式中,執(zhí)法人員并不直接接觸違法行為人;而現(xiàn)場執(zhí)法工作中,執(zhí)法人員必須直接接觸違法行為人。因此,《行政處罰法》中設(shè)計的具體程序制度,如“當(dāng)場”作出的簡易程序行政處罰制度,以及一般程序中的相關(guān)程序制度,其設(shè)計初衷基于執(zhí)法人員直接接觸違法行為人的情況,在非現(xiàn)場執(zhí)法中無法直接適用。

二是《行政處罰法》難以直接規(guī)制交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法。正是因為具有不直接接觸違法相對人的特點(diǎn),《行政處罰法》中所規(guī)定的若干原則、制度與規(guī)則很難對非現(xiàn)場執(zhí)法行為進(jìn)行直接規(guī)制。例如,由于執(zhí)法人員沒有與違法相對人進(jìn)行接觸,缺乏全面、客觀、公正的調(diào)查,因此,很難嚴(yán)格遵守《行政處罰法》第4條規(guī)定的行政處罰必須“與違法行為事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度相當(dāng)”的要求。

三是交通警察在非現(xiàn)場執(zhí)法時,僅依靠電子數(shù)據(jù)證據(jù)進(jìn)行處罰。非現(xiàn)場執(zhí)法就是利用現(xiàn)代信息系統(tǒng),以監(jiān)控、攝像和錄像為技術(shù)手段,對違法行為人的違法證據(jù)進(jìn)行收集和記錄,然后憑借單一電子數(shù)據(jù)證據(jù)這一間接證據(jù),便可以實施行政處罰的一種執(zhí)法手段;而現(xiàn)場執(zhí)法要遵守行政處罰“證據(jù)要確鑿充分”這一規(guī)定,僅憑唯一間接證據(jù)不能定案處罰。

二、交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法存在的問題

盡管非現(xiàn)場執(zhí)法具有高效、客觀、便捷的執(zhí)法優(yōu)勢,但也存在一定的問題,影響了交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法工作的合法性、公正性和有效性。

(一)交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法合法構(gòu)成要件存在的問題

交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法因為不具有當(dāng)場性,其執(zhí)法過程缺乏監(jiān)督,執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、保障人權(quán)等方面易產(chǎn)生采集主體缺乏合法資格、違法行為人和被處罰人不一致、不能充分保障違法行為人陳述申辯權(quán)等問題。

1.采集主體缺乏合法資格

按照《行政處罰法》第17條、第19條和第20條之規(guī)定,行政處罰只能由行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)構(gòu)實施?，F(xiàn)行規(guī)定并未授權(quán)交通警察可以將非現(xiàn)場執(zhí)法處罰權(quán)外放至其他機(jī)構(gòu),因此交通非現(xiàn)場執(zhí)法者只能為擁有執(zhí)法權(quán)的在編交通警察。主體正當(dāng)性是交通警察執(zhí)法程序正當(dāng)性得以實現(xiàn)的先決條件,因此,必須高度重視執(zhí)法人員是否具有合法資格。實踐中,交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法存在主體不適格的現(xiàn)象,主要包括如下三類情況:

一是授權(quán)輔警實施行政處罰。交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法往往涉及到大量的交通輔警、文職人員等警務(wù)輔助人員,實踐操作中,這些人員有時甚至代替具有執(zhí)法資格的交通警察制作處罰決定書。由于交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法需要具備較高的法律專業(yè)知識和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),按規(guī)定未經(jīng)授權(quán)的輔警、文職、工勤人員無法從事也不得從事技術(shù)監(jiān)控設(shè)備備案審核、證據(jù)審核錄入以及違法行為認(rèn)定等環(huán)節(jié)的工作,以上執(zhí)法環(huán)節(jié)均應(yīng)由具有執(zhí)法資格的在編交通警察執(zhí)行。

二是利用群眾提交的證據(jù)實施行政處罰。深圳先行先試,率先開展了“違章行為順手拍下來”和“舉報有獎”活動(2)參見《深圳交警上線“隨手e拍”小程序,市民可隨手舉報交通違法》,載南方Plus,https://static.nfapp.southcn.com/content/201812/04/c1725418.html,最后訪問時間:2023年8月1日。,隨后哈爾濱等城市陸續(xù)開展此類活動(3)參見《哈市交警“隨手拍”平臺審核通過近萬條交通違法——7個月,共發(fā)放獎金10萬余元》,載微信公眾號“哈爾濱交通”,https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI3MDUyNTA4MQ==&mid=2247487712&idx=1&sn=1fd721dc2ebde7aa9a6a5843b7c5e0a5&chksm,最后訪問時間:2023年8月1日。,號召群眾舉報亂停車等常見交通違法。群眾將自己拍攝的交通違法證據(jù)上傳到平臺,如果證據(jù)被采納,交警部門采取現(xiàn)金獎勵或者沖抵舉報人駕駛證記分記錄的形式給予相關(guān)舉報群眾獎勵。但由于公眾并非交通警察,且無法確保其證據(jù)來源合法,因此,公眾“隨手拍”檢舉違法行為,無法滿足交通執(zhí)法的合理性、合法性要求。

三是政企合作變相增加處罰。交通警察非現(xiàn)場監(jiān)控設(shè)備通常由市級以下交警部門統(tǒng)籌建設(shè),全國不少省份的市、縣(區(qū))交警部門因受財政預(yù)算限制,沒有足夠的經(jīng)費(fèi)購買、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)監(jiān)控設(shè)備,同時,交警部門自身缺乏電子監(jiān)控抓拍軟件的研發(fā)能力,因此,交警部門通常會與監(jiān)控設(shè)備生產(chǎn)廠商達(dá)成特殊協(xié)議,讓這些廠商先期投入資金建設(shè)、運(yùn)行和維修監(jiān)控設(shè)備,交警部門按照這些監(jiān)控設(shè)備錄入的非現(xiàn)場交通違法數(shù)量或者罰款比例,向合作廠商支付相應(yīng)費(fèi)用。這種模式下,交警部門和合作廠商均希望非現(xiàn)場執(zhí)法數(shù)量提高或罰款總額增加,以實現(xiàn)各自的現(xiàn)實需要。合作廠商在利益驅(qū)動下,會通過增加設(shè)備數(shù)量和降低設(shè)備自動抓拍圖片標(biāo)準(zhǔn)的方式,實現(xiàn)增加非現(xiàn)場交通違法行為數(shù)量的目的。這種政企合作的方式,使合作廠商變相成為了“交通警察”,也成為交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的主體之一。

2.違法行為人和被處罰人不一致

《道路交通法》第114條的規(guī)定無法規(guī)避違法行為人和接受行政處罰的主體不一致的情況,削弱了交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)有的懲罰和教育作用,損害了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威,容易導(dǎo)致買分賣分灰色產(chǎn)業(yè)鏈的形成[6]。在這方面,實踐中主要存在以下問題:

一是責(zé)任歸屬存在潛在的順序?！兜缆方煌ǚā返?14條的規(guī)定,實際上暗示了對不同情況的處罰順序:首先,在能確定實際駕駛?cè)说那闆r下,處罰實際駕駛?cè)?其次,在無法確定實際駕駛?cè)说那闆r下,處罰機(jī)動車所有人或管理人。這種做法與不考慮實際駕駛?cè)?直接處罰車主相比,有了一定的合理性改進(jìn),但仍與應(yīng)處罰違法人的歸責(zé)原則有出入。

二是弱化了違法行為人責(zé)任?！敖还?2123”APP是由公安部統(tǒng)一研發(fā)、各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門部署運(yùn)營,為交通參與者提供綜合服務(wù)的智能化便民平臺。一方面,該平臺具備的罰款繳納、違法處理、事故快處等功能,為交通違法行為人進(jìn)行相關(guān)事故處理提供了便利條件;另一方面,持有駕駛證的交通違法行為人的親屬或其他人員在APP上進(jìn)行未經(jīng)審核的操作,也可以對一些非現(xiàn)場違法行為作出處理。實際上,這些人可能對被處罰的交通違法事實一無所知。

3.不能充分保障違法行為人的陳述申辯權(quán)

陳述申辯權(quán)是當(dāng)事人對可能受不利影響的問題就事實、理由提出異議、發(fā)表主張,以維護(hù)其合法權(quán)益的抗辯權(quán)利。當(dāng)前,我國交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法在保障違法行為人陳述申辯權(quán)方面存在如下問題:

一是告知義務(wù)的規(guī)定不完善?！冻绦蛞?guī)定》第20條中關(guān)于查詢和通知等條款均模糊了查詢、告知和告知義務(wù)的區(qū)分,被告知人從法條規(guī)定的內(nèi)容無法知曉具體應(yīng)當(dāng)于“當(dāng)日”還是在“五日內(nèi)”內(nèi)完成告知義務(wù),也無法了解交警部門是否將違法信息及時錄入公安交管警綜系統(tǒng)。

二是通知不及時。早在2005年,“違章大王”杜某良案就引起了行政法學(xué)界對于交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法通知不及時的擔(dān)憂。交警部門未及時通知交通違法行為人接受處罰,未能制止同樣的違法行為反復(fù)出現(xiàn),不僅有以罰代管、缺乏人性關(guān)懷之嫌,也會引發(fā)社會公眾對交警部門執(zhí)法目的的懷疑。

三是告知手段效率低下。根據(jù)《程序規(guī)定》第20條的規(guī)定,違法信息的獲取途徑可以根據(jù)方式不同分為主動告知和被動獲知。主動告知,指信息提供者主動將違法信息告知違法行為人或者相關(guān)單位;被動獲知,指違法行為人或相關(guān)人員無意中知曉或發(fā)現(xiàn)違法信息。目前交警部門使用最廣泛的告知方式是短信告知和“交管12123”APP電子信息告知。從告知效率上看,這兩種方式各有優(yōu)缺點(diǎn);從普及程度上看,對駕駛單位車輛者和年齡偏大的自然人這兩類群體,交警部門基本無法做到及時有效告知。

四是告知內(nèi)容不全面。交通警察采用多種非現(xiàn)場處罰告知手段,如短信、電話或行政處罰告知書等。這些手段主要用于傳達(dá)“違法事實”,少數(shù)情況下,也會提供“違法證據(jù)”。值得注意的是,這些處罰決定往往在未經(jīng)當(dāng)事人核對事實、陳述申辯的前提下直接做出,可能會對當(dāng)事人的權(quán)益造成影響。更為重要的是,這些處罰決定中并未告知行使救濟(jì)權(quán)的具體信息,可能會限制當(dāng)事人面對不公正處罰時維護(hù)自身合法權(quán)益的能力[7]。因此,交通警察非現(xiàn)場處罰無法做到像現(xiàn)場執(zhí)法那般更具人性化、靈活化特點(diǎn),其中可能帶來的問題,值得公安機(jī)關(guān)給予更多的關(guān)注和更為深入的研究。

(二)部分交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法取證設(shè)備設(shè)置和功能不完備

非現(xiàn)場取證設(shè)備的設(shè)置和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的規(guī)定,確保取證的合法性。非現(xiàn)場取證設(shè)備的設(shè)置和使用,必須符合證據(jù)取得合法性的要求,以確保司法公正、公平。

1.部分交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備設(shè)置不合理

當(dāng)前,我國關(guān)于交通標(biāo)識及監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置尚未形成統(tǒng)一具體的規(guī)范,管理中存在一些不盡合理之處。一是技術(shù)監(jiān)控設(shè)備配置不盡合理。2021年全國兩會期間,全國人大代表韓德云提出了《關(guān)于防止濫設(shè)濫用“電子警察”,提高交通公正執(zhí)法水平的建議》。提出亟須健全監(jiān)督機(jī)制,確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置科學(xué)合理、公開透明,嚴(yán)防監(jiān)控設(shè)備成為“罰款工具”。二是交通標(biāo)志的使用并不一致,提示信息也不夠全面。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備前方適當(dāng)?shù)木嚯x處設(shè)置提示標(biāo)牌,標(biāo)牌的顏色應(yīng)醒目,并能夠說明監(jiān)控設(shè)備的拍攝功能。當(dāng)前,盡管交通監(jiān)控設(shè)備圖標(biāo)已被指定為統(tǒng)一圖標(biāo),但是各地區(qū)對于提示標(biāo)牌的底色、字體和造型方面的規(guī)定并不一致,給機(jī)動車駕駛?cè)苏_辨識帶來一定的不便。

2.部分監(jiān)控設(shè)備不能精確識別實際駕駛?cè)?/p>

盡管我國已經(jīng)在高清攝像領(lǐng)域加大了技術(shù)投入,并初步建立了交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備執(zhí)法取證的標(biāo)準(zhǔn)體系,但作為交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法直接依據(jù)的監(jiān)控設(shè)備仍然受到像素和識別幀數(shù)的影響,導(dǎo)致其應(yīng)用受到了一定程度的限制。以自動記錄闖紅燈系統(tǒng)為例,該系統(tǒng)涵蓋了機(jī)動車闖紅燈現(xiàn)象的檢測、圖像采集、數(shù)據(jù)處理存儲、補(bǔ)光照明的硬件單元以及應(yīng)用軟件單元等功能,相關(guān)技術(shù)設(shè)備在對視頻中行人的運(yùn)動軌跡進(jìn)行跟蹤分析后,能夠得到違章車輛即時位置信息、車速等相關(guān)數(shù)據(jù)。但該系統(tǒng)在不同的光照和天氣條件下,包括白天和夜晚、晴天和霧霾等不同情況下,圖像采集和補(bǔ)光照明的各個單元的拍攝性能均存在顯著差異。

按照《闖紅燈自動記錄系統(tǒng)通用技術(shù)條件》(GA/T496-2014)要求,駕駛員面部識別系統(tǒng)應(yīng)該在機(jī)動車闖紅燈時,記錄與駕駛員面部特征匹配的圖像,而且駕駛員的面部分辨率不應(yīng)低于50×50像素點(diǎn)。但是由于不少地區(qū)地方財政資金投入有限,尤其在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法中高清攝像頭監(jiān)控設(shè)備還沒有得到推廣使用。低像素設(shè)備拍出的畫面模糊,甚至是一團(tuán)黑影,廉價取證設(shè)備同步幀率不夠[8],難以滿足非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)要求。

目前應(yīng)用的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備,在某些特定情況下,要做到準(zhǔn)確拍攝和確定真實駕駛?cè)?還需要進(jìn)行一定程度的技術(shù)提升。

三、規(guī)范交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法優(yōu)化路徑

從外部行政法的發(fā)展歷程來看,現(xiàn)代行政程序法的誕生,是為了滿足對行政權(quán)力進(jìn)行控制的需求。公正與程序之間的密切關(guān)系,早在18世紀(jì)就被法國思想家盧梭強(qiáng)調(diào)過。程序法定和程序正當(dāng),是解決交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法存在問題的關(guān)鍵,從程序入手規(guī)范交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法十分必要。

(一)嚴(yán)格遵循交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的合法構(gòu)成要件

嚴(yán)格遵循交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的合法構(gòu)成要件,意味著必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和要求開展執(zhí)法活動。解決非現(xiàn)場執(zhí)法存在的主體缺乏合法資格、違法行為人和被處罰人不一致、不能充分保障違法行為人陳述申辯權(quán)等合法構(gòu)成要件問題,是為了保障公民的合法權(quán)益,維護(hù)社會公平正義,同時也是對交通警察社會職責(zé)的尊重。

1.規(guī)范執(zhí)法人員的資格

只有具備執(zhí)法資格的交通警察,才有權(quán)力依據(jù)交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備固定的事實和證據(jù),對違法行為人進(jìn)行行政處罰。具備執(zhí)法資格的在編交通警察接受過專業(yè)訓(xùn)練和教育,能夠準(zhǔn)確地判斷和處理各種復(fù)雜的交通違法行為。當(dāng)前的具體執(zhí)法工作面臨著一些問題,例如,授權(quán)輔警實施非現(xiàn)場執(zhí)法行政處罰,可能會導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致;利用群眾“隨手拍”的證據(jù)實施行政處罰,以及政企合作實施行政處罰,都可能影響到執(zhí)法的公正性和公平性。交通管理部門執(zhí)法過程也面臨著一些問題,例如未嚴(yán)格遵循程序正當(dāng)原則、執(zhí)法人員行為失范、采納違法證據(jù)隨意性大等。這些問題都可能影響到公眾對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的信任和支持。為了解決這些問題,需要做到以下幾點(diǎn):

一是《程序規(guī)定》等規(guī)范性文件對技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的運(yùn)行使用、人工審核和違法信息錄入系統(tǒng)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,只有具備執(zhí)法資格的交通警察才有資格實施這些操作,輔警和非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)只能充當(dāng)輔助角色,協(xié)助交通警察完成工作。具體案件中,交通警察可以根據(jù)自身的需要,選擇合適的輔助人員擔(dān)任技術(shù)骨干。輔助人員具備協(xié)助完成非執(zhí)法任務(wù)的能力,包括但不限于數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息整理等,但不能參與實質(zhì)性的執(zhí)法工作,如對事實證據(jù)的認(rèn)定、審查和對違法行為作出處罰等。

二是強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。一方面,為了確保下級部門執(zhí)法活動的合法性和規(guī)范性,必須進(jìn)一步加強(qiáng)上級公安機(jī)關(guān)交通管理部門的內(nèi)部監(jiān)督力度;另一方面,要擴(kuò)大外部監(jiān)督的渠道,將違法相對人、社會組織納入交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督范圍,使公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作更為透明,以得到更多的社會認(rèn)同和支持。

2.依法認(rèn)定違法行為人

交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法中,處罰對象和責(zé)任主體難以統(tǒng)一的問題是備受實務(wù)界關(guān)注的問題?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)第114條成為學(xué)者們討論的重點(diǎn)。從第114條所表達(dá)的內(nèi)容來看,在交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法行政處罰中,實際駕駛?cè)宋挥谪?zé)任順序的首位,而機(jī)動車所有人或管理人則位于第二位。盡管這種安排具有一定的合理性,但仍然存在對第二順位責(zé)任人進(jìn)行不公正處罰的風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)按照違法行為人應(yīng)受處罰原則,由交警部門加大監(jiān)控設(shè)備的科技投入,增設(shè)人臉識別系統(tǒng),盡量精準(zhǔn)識別違法行為人,確保違法行為人受到應(yīng)有懲罰和教育,避免無辜的非違法行為人受到處罰。目前,需要相關(guān)配套政策支持,逐步安裝具備高清攝像能力的監(jiān)控攝像設(shè)備,規(guī)定車輛出廠后禁止在車窗玻璃增加裝飾等,以加強(qiáng)非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的準(zhǔn)確性和確鑿性,提高執(zhí)法能效。

為了確保懲罰的公正性,可以采用分別懲罰的方式。分別懲罰制是一種行政處罰方式,對實際駕駛?cè)诉M(jìn)行行政處罰和累積記分,并對未履行管理義務(wù)的車輛所有人和管理人進(jìn)行通報批評?！缎姓幜P法》第2條規(guī)定,行政處罰以處罰違反行政管理秩序行為的公民、法人或者其他組織為目的,責(zé)任主體應(yīng)是感知能力強(qiáng)的人員而非車輛。目前,交通警察非現(xiàn)場處罰信息記錄在了機(jī)動車檔案信息中,而沒有記錄在違法行為人、車輛所有人或者管理人檔案中。若車輛所有人主動申請注銷有非現(xiàn)場交通違法記錄的車輛,車輛注銷后,該車檔案記錄的非現(xiàn)場交通違法信息不會再對車輛所有人辦理交管業(yè)務(wù)造成影響,車輛所有人審驗機(jī)動車駕駛證和購買車輛再次登記入戶均可正常辦理。對比交通違法信息記錄在機(jī)動車檔案上的方式,對實際駕駛?cè)撕蛙囕v所有人采取分別懲罰方式更有利于明確行政處罰責(zé)任主體,也更有利于違法預(yù)防。

3.依法定程序保障違法行為人陳述申辯權(quán)

交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法是目前群眾投訴最多的執(zhí)法方式,主要原因在于交通警察未充分行使告知義務(wù),未聽取違法行為人的陳述申辯,也未能及時對違法行為人的陳述申辯作出相應(yīng)處理。完善交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法告知程序,聽取違法行為人的陳述申辯并作出相應(yīng)處理,可以有效減少群眾對交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的異議和投訴。告知程序在整個交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法過程中扮演著重要角色,它能夠及時、全面地告知駕駛?cè)诉`法證據(jù),促使其調(diào)整自己的行為,主動維護(hù)道路交通秩序。當(dāng)違法相對人提出質(zhì)疑時,交通警察應(yīng)當(dāng)對非現(xiàn)場執(zhí)法采集證據(jù)的過程、內(nèi)容深入調(diào)查分析,認(rèn)真聽取被處罰人的陳述、申辯,并提供合理的解釋及時告知對方[9]。針對目前存在的告知不及時、執(zhí)法效率低下、告知內(nèi)容不全面等問題,可以從以下三方面規(guī)范告知程序:

一是目前關(guān)于告知義務(wù)的規(guī)定存在不完善之處,需要明確交警部門在告知過程中的責(zé)任和途徑。例如,《程序規(guī)定》第20條將違法信息錄入系統(tǒng)的查詢時間從“三日內(nèi)”修改為“當(dāng)日”,并規(guī)定在五日內(nèi)通知當(dāng)事人違法事實等,告知當(dāng)事人接受處罰。然而,上述規(guī)定并沒有明確界定違法相對人“主動查詢”和行政機(jī)關(guān)“主動告知”的邊界,這意味著 “提供查詢”服務(wù)并不等同于“及時告知”。因此,需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善上述規(guī)定,以確保公眾的知情權(quán)、申辯權(quán)得到充分保障。在實務(wù)中,應(yīng)當(dāng)對法條規(guī)定的內(nèi)容作出進(jìn)一步明確,語言不能模棱兩可,更不能讓行政機(jī)關(guān)鉆法條的漏洞規(guī)避告知義務(wù)。

二是可以對告知不及時的案件實行“兩次告知制”。首次告知可以與監(jiān)控技術(shù)設(shè)備的抓拍同時進(jìn)行,該告知僅起到告知作用,并提示駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)及時停止違法違規(guī)行為,不產(chǎn)生具體的法律效力。如果車輛所有人和管理人不是實際違法行為人,可以通過接收首次告知者及時提醒駕駛?cè)?以免擴(kuò)大損害結(jié)果。明確駕駛?cè)巳栽诔掷m(xù)違法,并經(jīng)人工校對核對無誤后,進(jìn)入違法處理系統(tǒng),生成具有法律效力的公文,對違法行為人再次告知。通過 “兩次告知制”確定違法行為人的準(zhǔn)確率較高,可以確保對道路交通違法行為的依法處理,其告知內(nèi)容包括違法事實的查詢方式,電子簽章和記錄資料等。

三是鑒于當(dāng)前告知手段效率較低,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范將手機(jī)短信通知作為全國統(tǒng)一主要告知方式的做法,采用更為準(zhǔn)確有效的告知方式。

(二)完善交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法電子設(shè)備設(shè)置

為了提高交通管理的效率和公正性,需要進(jìn)一步完善交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法電子設(shè)備的設(shè)置,包括但不限于以下幾個方面:

1.規(guī)范設(shè)置交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備

交警部門需要結(jié)合交通流量、事故頻發(fā)地點(diǎn)等因素,科學(xué)合理地設(shè)置布局執(zhí)法電子設(shè)備,以覆蓋更多的重要路段和交通節(jié)點(diǎn)。

一是因地制宜設(shè)置監(jiān)控設(shè)備,充分考慮各種因素,以實現(xiàn)布局的合理性。地區(qū)車流量、交通擁堵狀況、交通違法頻率、周圍有無學(xué)校是必須考慮的因素。對交通擁堵、交通違法及事故頻繁發(fā)生的地段,可加裝測速檢測、車距檢測及實線變道等檢測裝置,對交通情況進(jìn)行更加準(zhǔn)確的監(jiān)測與管理,以有效降低交通事故發(fā)生率;對周邊學(xué)校、醫(yī)院及居民區(qū)較多的路段,安裝違法鳴笛、禮讓行人及違法停車檢測裝置,既可以提高行人的安全性,也可以提醒駕駛員遵守交通規(guī)則,從而創(chuàng)建一個更為安全、和諧的交通環(huán)境。

二是因時制宜調(diào)整監(jiān)控設(shè)備的抓拍點(diǎn)位。根據(jù)不同時段城市交通狀況和人流車流的變化,靈活調(diào)整電子監(jiān)控設(shè)備的抓拍點(diǎn)位。在早晚高峰期間和節(jié)假日或大型活動期間,將抓拍點(diǎn)位調(diào)整到交通流量較大的地方,以更好地監(jiān)控交通狀況和維護(hù)道路交通秩序;在普通工作日或非高峰時段,將抓拍點(diǎn)位調(diào)整到學(xué)校、醫(yī)院周邊等重要區(qū)域,以保護(hù)這些區(qū)域的道路交通安全。因時制宜調(diào)整監(jiān)控設(shè)備抓拍點(diǎn)位,可以有效提高道路交通的管理效率。

三是使用多機(jī)架設(shè)“多機(jī)位”,嚴(yán)厲打擊規(guī)避監(jiān)控設(shè)備的活動。駕駛?cè)藶榱吮M快通過設(shè)置信號燈的路口,經(jīng)常采用繞道行駛避讓交通信號的駕駛行為。對此,可以在計劃安裝技術(shù)監(jiān)控的設(shè)備點(diǎn)周圍,對應(yīng)安裝逆向、環(huán)視等監(jiān)控裝置,并在距路口前后500米處設(shè)置監(jiān)控裝置點(diǎn)。

四是統(tǒng)一技術(shù)監(jiān)控設(shè)備提示標(biāo)牌。技術(shù)監(jiān)控設(shè)備提示標(biāo)牌具有公示和告知功能,在交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法中起著重要作用。通過技術(shù)監(jiān)控設(shè)備提示標(biāo)牌,駕駛員可以清楚地了解到當(dāng)前路段的交通規(guī)則和可能存在的監(jiān)控設(shè)備。為了確保信息的準(zhǔn)確性和一致性,全國范圍內(nèi)的提示標(biāo)牌在造型、色彩、圖形、功能提示等方面都應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。這樣不僅可以提高提示信息的可讀性,也有助于強(qiáng)化駕駛員對交通規(guī)則的理解和遵守。提示標(biāo)牌還可以降低駕駛?cè)碎喿x交通標(biāo)識信息時的視覺壓力。使用色彩醒目和清晰的圖形,可以有效降低駕駛員視覺疲勞,使其能夠快速識別并理解提示標(biāo)牌上的信息,以提高行車安全性。

2.強(qiáng)化科技手段應(yīng)用,精準(zhǔn)識別駕駛?cè)?/p>

為了全面優(yōu)化交通警察的非現(xiàn)場執(zhí)法工作,需要進(jìn)一步加強(qiáng)科技支持,將人工智能(AI)人臉識別技術(shù)更為廣泛地應(yīng)用于交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法工作中。應(yīng)用人臉識別技術(shù)有助于確定實際駕駛?cè)?確保由真正的違法者而不是車輛所有人或管理者承擔(dān)交通違法處罰責(zé)任。

此外,應(yīng)該充分運(yùn)用5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù),提升交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法效能。5G網(wǎng)絡(luò)支持交通卡口視頻與高清視頻同步實時傳輸與處理,可以促進(jìn)交通數(shù)據(jù)采集的精確性與全面性,對公安機(jī)關(guān)精準(zhǔn)了解與管理交通狀況具有重要意義。值得一提的是,5G網(wǎng)絡(luò)擁有低延遲數(shù)據(jù)傳輸?shù)奶攸c(diǎn),可以實現(xiàn)前端視頻等數(shù)據(jù)實時上傳[10]。這意味著公安機(jī)關(guān)可以有效地感知和準(zhǔn)確預(yù)測交通狀況,從而做出及時和正確的決策?？萍嫉陌l(fā)展,為公安機(jī)關(guān)規(guī)范高效的非現(xiàn)場執(zhí)法提供了更多的便利條件。

(三)完善交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法專門制度

維護(hù)公民合法權(quán)益不受行政權(quán)力的侵犯,既是行政法學(xué)理論的核心內(nèi)容,也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法過程中。目前,交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的有關(guān)規(guī)范多以傳統(tǒng)現(xiàn)場執(zhí)法為藍(lán)本制定,對交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法法律適用的銜接考慮不足,與行政處罰的基本原則產(chǎn)生了一定沖突?！缎姓幜P法》《道路交通安全法》《程序規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī),均未對非現(xiàn)場執(zhí)法作出具備可操作性的具體規(guī)定,也未形成交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法專門制度。

交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法為互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在行政執(zhí)法中的廣泛應(yīng)用預(yù)留了巨大的法律發(fā)展空間[11]。目前的法律法規(guī)對保護(hù)非現(xiàn)場執(zhí)法違法相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等符合程序正義的具體規(guī)定并未作出明確規(guī)定[12]。建立健全完備的非現(xiàn)場執(zhí)法專門制度,可以有效推動交通管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化和人性化。通過明確規(guī)定非現(xiàn)場執(zhí)法的程序和標(biāo)準(zhǔn),能夠確保執(zhí)法的公正性和合理性。應(yīng)當(dāng)增設(shè)專門針對交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的制度規(guī)范,以進(jìn)一步完善相關(guān)立法,確保制度的可行性,并有效解決非現(xiàn)場執(zhí)法與行政處罰原則之間的沖突。

交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法制度要求在保證行政機(jī)關(guān)處罰行為無侵權(quán)的情況下,從制度層面給予交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法自由裁量權(quán)的部分權(quán)利,同時保障違法行為人的陳述申辯權(quán)。例如,通過建立受罰催告制度,協(xié)助甚至替代目前行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制關(guān)聯(lián)處理交通違法行為與車輛年檢合格問題。在強(qiáng)制關(guān)聯(lián)措施出臺前,可以通過設(shè)計定時短信提醒、定時電話通知、及時辦理、減輕處罰等方式,達(dá)到催告提示違法相對人的效果,使其可能受到的處罰后果最小化。為了保證合法性原則,建議增設(shè)行政處罰聽證程序,并完善其適用情形和具體要求,使之具有可操作性。同時,建立一套合理的通報批評機(jī)制。行政機(jī)關(guān)可以通過及時通報違法事實、明確告知違法后果以及適當(dāng)限制處罰幅度等形式,向社會公布相關(guān)信息,幫助違法行為人及時知悉其違反法律規(guī)定的行為,主動做出整改和補(bǔ)救,以消弭違法行為人與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾,提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、結(jié)語

隨著交通環(huán)境的持續(xù)改進(jìn)和社會文明程度的不斷提高,交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法將成為現(xiàn)代交通管理的發(fā)展趨勢。為了適應(yīng)這一趨勢,結(jié)合我國當(dāng)前的發(fā)展需求,建議借鑒國外先進(jìn)執(zhí)法經(jīng)驗,建立專門針對交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法的制度,完善立法,從制度源頭上確保有法可依,解決非現(xiàn)場執(zhí)法與行政處罰原則之間的矛盾。同時,在交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中,必須嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序,規(guī)范執(zhí)法人員的主體資格,合理確定處罰對象;嚴(yán)格履行告知程序,強(qiáng)化聽取違法行為人意見的工作程序,嚴(yán)格違法證據(jù)錄入審查,確保非現(xiàn)場執(zhí)法的程序性要求得以實施。通過強(qiáng)化科技賦能,加快硬件設(shè)施的更新迭代,規(guī)范交通警察非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備的布置,最大限度地發(fā)揮其效用,以提高執(zhí)法效率,保障公民權(quán)利不受侵犯,推動我國交通管理工作向更高水平發(fā)展。