法律授權(quán)制定地方性法規(guī)的定位
——以海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)為例

祖 偉

(三亞學(xué)院,海南 三亞 572099)

中華人民共和國(guó)第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于2023年3月13日審議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》。修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)在第84條增加了兩款內(nèi)容,其中第3款的內(nèi)容,即海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法律規(guī)定,制定海南自由貿(mào)易港法規(guī),在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施(1)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》,載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/14/content_5746568.htm,最后訪問時(shí)間:2023年10月28日;《中華人民共和國(guó)立法法》,載中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202303/t20230314_424438.html,最后訪問時(shí)間:2023年10月28日。。這是繼《立法法》以基本法律形式授權(quán)有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)之后,又以基本法律形式授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)地方性法規(guī)的制定權(quán)。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)依“授權(quán)決定”的立法不同,這是以“法條授權(quán)”的形式,賦予了海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)較高的立法自由,使其制定的地方性法規(guī)取得了較高的立法地位和法律位階。此種“法律授權(quán)”的特點(diǎn)在于:海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是根據(jù)法律規(guī)定,制定海南自由貿(mào)易港法規(guī),因此,海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的來(lái)源是《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(以下簡(jiǎn)稱(《海南自貿(mào)港法》)。這既不是全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定,也不是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定,而是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的非基本法律之外的法律的授權(quán)。這一特點(diǎn)決定了海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的特殊性質(zhì),即從立法權(quán)限之層級(jí)來(lái)看,屬于地方立法權(quán);從立法權(quán)的類型來(lái)看,屬于授權(quán)性立法權(quán);從立法權(quán)的具體內(nèi)容來(lái)看,屬于變通性立法權(quán)(2)參見陳志英:《海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)之性質(zhì)定位與合憲性審視》,載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第4期,第5-9頁(yè)。。同時(shí),海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)與原有的地方性法規(guī)制定權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán),共同構(gòu)成海南自貿(mào)港法治體系,這使得海南自貿(mào)港法治體系更加完整、規(guī)范和完備,且獨(dú)具特色。

2018年4月13日,習(xí)近平總書記在慶祝海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年大會(huì)上作重要講話,強(qiáng)調(diào)黨中央將大力支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè),宣布海南進(jìn)入全面深化改革開放的新篇章。習(xí)近平總書記對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出重要指示:“要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度,對(duì)接國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則,促進(jìn)生產(chǎn)要素自由便利流動(dòng),高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港”(3)參見習(xí)近平:《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》,載《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月14日,第02版。。自國(guó)家推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)以來(lái),十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議于2021年6 月10 日審議通過了《海南自貿(mào)港法》,這是我國(guó)第一部有關(guān)海南自由貿(mào)易港的單行法,使海南自由貿(mào)易港建設(shè)有法可依,從立法層面為海南自由貿(mào)易港建設(shè)提供了法律保障?？茖W(xué)合理地定位海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán),將有利于完善和發(fā)展海南自由貿(mào)易港立法體系,確保行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)正確適用海南自由貿(mào)易港法規(guī),充分發(fā)揮海南自由貿(mào)易港法規(guī)的法治保障作用。這對(duì)于完善我國(guó)法治體系,推進(jìn)全面依法治國(guó),推動(dòng)改革開放事業(yè)深入發(fā)展,具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、問題的提出

(一)法律位階沖突的產(chǎn)生

法律位階沖突時(shí)常出現(xiàn)。自《立法法》賦予深圳、海南等經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)制定權(quán)以來(lái),就出現(xiàn)過法律規(guī)范之間在適用上的沖突,且對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的地位存在不同的看法。《第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)特區(qū)實(shí)際情況制定地方性法規(guī),但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不少法律規(guī)范之間的沖突。例如海南省人大常委會(huì)制定的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是特區(qū)地方性法規(guī),內(nèi)容中包含了企業(yè)法人登記注冊(cè)程序。在海南省轄區(qū)內(nèi),公司申請(qǐng)企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照,只要其程序合法、手續(xù)完備,符合有關(guān)法規(guī)的規(guī)定,就可被認(rèn)為是合法的行政行為。但在適用時(shí),有意見認(rèn)為,《條例》的某些條款與《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱《公司法》)的相關(guān)規(guī)定相抵觸,主張工商部門對(duì)公司的注冊(cè)登記及法院的審判應(yīng)全部適用《公司法》(4)參見山西省聞喜縣糧油貿(mào)易公司訴海南省三亞工商行政管理局工商糾紛一案,載豆丁網(wǎng),https://www.docin.com/p-11274546.html,最后訪問時(shí)間:2023年10月30日。;還有意見認(rèn)為,《條例》與《公司法》沒有相互抵觸的地方?！稐l例》是海南省人大常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)制定的地方性法規(guī),適用于本經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的企業(yè)法人登記。根據(jù)修改前的《立法法》第90條第2款規(guī)定,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定的,在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。據(jù)此,海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作為地方性法規(guī),有被授權(quán)“變通”的權(quán)力,其法律效力只適用于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

(二)關(guān)于法律授權(quán)與位階定位學(xué)界的不同觀點(diǎn)

學(xué)界關(guān)于法律授權(quán)與位階定位,眾說(shuō)紛紜。代表性觀點(diǎn)主要有以下三種。

1.立法權(quán)代理說(shuō)

持該種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,授權(quán)立法的法律位階為法律,“位階與法律相同”。馬懷德教授主張,授權(quán)立法使接受權(quán)力一方取得代理人地位,其所做出的行為是代理行為,效果與授權(quán)一方自我實(shí)施相同(5)參見馬懷德:《中國(guó)立法體制、程序與監(jiān)督》,北京:中國(guó)法制出版社1999年版,第138頁(yè)。;周旺生教授在其著作中,用“委托代理”一詞解釋授權(quán)立法,明確表示授權(quán)立法的法律位階應(yīng)為法律(6)參見周旺生:《立法論》,北京:北京大學(xué)出版社1994年版,第386-395頁(yè)。;有學(xué)者以《立法法》中關(guān)于“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致”的表述為根據(jù),認(rèn)為海南自貿(mào)港法規(guī)可以對(duì)法律或者行政法規(guī)作出變通規(guī)定,主張海南自由貿(mào)易港法規(guī)具有與法律相同的位階。

2.位階介于法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階在法律、行政法規(guī)之下,地方性法規(guī)之上。其理由是:海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定須尊重法律、行政法規(guī)的權(quán)威,不能違反法律、行政法規(guī)的基本原則;基于法制統(tǒng)一原則,作為地方立法的海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階應(yīng)當(dāng)比法律、行政法規(guī)低,比地方性法規(guī)高(7)參見胡玉鴻:《試論法律位階劃分的標(biāo)準(zhǔn)——兼議行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題》,載《中國(guó)法學(xué)》2004第3期,第23-27頁(yè)。。另一種觀點(diǎn)主張“準(zhǔn)法律說(shuō)”(8)參見袁明圣:《授權(quán)立法的位階探析》,載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期,第76頁(yè)。,認(rèn)為授權(quán)立法的法律位階介于授權(quán)者與被授權(quán)者地位之間,進(jìn)而推導(dǎo)得出,授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的法律位階,介于法律與行政法規(guī)之間;授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的法律位階,介于法律與地方性法規(guī)之間。袁明圣教授主張,權(quán)力轉(zhuǎn)移不會(huì)改變?cè)摿⒎?quán)本身的性質(zhì),仍然是最高立法權(quán)組成部分,只是基于某些原因還處于待定狀態(tài),但不可能與權(quán)力機(jī)關(guān)地位相同。

3.位階與地方性法規(guī)相同

該觀點(diǎn)認(rèn)為,海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階與同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相同。該主張的理論根據(jù)是“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說(shuō)”,即在全國(guó)人大授予相關(guān)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)后,該立法權(quán)已轉(zhuǎn)移至該地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),故海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階,應(yīng)當(dāng)與該地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件相同(9)參見陳伯禮:《授權(quán)立法的位階探討》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期,第51頁(yè)。。

地方變通立法是我國(guó)立法體系中最具有中國(guó)特色的一項(xiàng)地方立法制度。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)地方變通立法,符合憲法“民主集中制”的原則和精神,是國(guó)家立法權(quán)行使的特殊形式。地方變通立法在法律位階上應(yīng)當(dāng)被界定為地方性法規(guī),但其在立法權(quán)限上具有一定的特殊性,可以在授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)上位法律予以有限度的突破;地方變通立法應(yīng)當(dāng)恪守原則性法律界限,即不得變通憲法規(guī)定,不得突破改革創(chuàng)新實(shí)踐需要,不得涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng),不得突破必要限度的法制統(tǒng)一原則,不得超越授權(quán)的特定地域范圍。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法、海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法,是可以變通的。在變通法與被變通上位法的法律適用上,“上位法優(yōu)于下位法”的效力優(yōu)先原則居于第一性,而“特別法優(yōu)于一般法”的適用優(yōu)先原則居于第二性,即變通法只有在不與被變通上位法原則性內(nèi)容相抵觸的情況下,才可以按照“特別法優(yōu)于一般法”的原則優(yōu)先適用。尤其是海南自由貿(mào)易港法規(guī),可以對(duì)法律或行政法規(guī)保留事項(xiàng)作出規(guī)定。

(三)我國(guó)解決法律規(guī)范沖突的方式

在我國(guó),解決法律規(guī)范沖突一般采取以下方式:

1.如果發(fā)生沖突的是不同權(quán)力主體制定的法律規(guī)范,那么上一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律具有優(yōu)先性,這是各國(guó)通行的規(guī)則,且無(wú)需任何前置條件,即通常所說(shuō)的“上位法優(yōu)于下位法”。

2.如果發(fā)生沖突的是同一權(quán)力主體制定的法律規(guī)范,且調(diào)整的對(duì)象相同,這時(shí)要區(qū)分哪些屬于“一般”性法律規(guī)范,哪些屬于專門針對(duì)特定對(duì)象的“特別”性法律規(guī)范。具有針對(duì)性的特別法律規(guī)范優(yōu)于一般法律規(guī)范適用,這是因?yàn)樘貏e法更能針對(duì)性地解決具體問題,能更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。當(dāng)針對(duì)同一調(diào)整對(duì)象,存在兩個(gè)以上特別法規(guī)且彼此規(guī)定不同時(shí),可以從制定時(shí)間的先后順序考慮?！靶路ā蓖苓m應(yīng)不斷變化的社會(huì)實(shí)際。上述基本原則可以總結(jié)為“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”。

(四)海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的內(nèi)容

海南從經(jīng)濟(jì)特區(qū)升級(jí)為自由貿(mào)易港,海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)獲得了比經(jīng)濟(jì)特區(qū)層級(jí)更高、范圍更大的法規(guī)制定權(quán)。

1.貿(mào)易自由化、便利化方面的法規(guī)制定權(quán)

在海關(guān)依法監(jiān)管下,境外與海南自由貿(mào)易港之間,除了列入海南自由貿(mào)易港禁止、限制進(jìn)出口貨物、物品清單的貨物及物品,其他貨物、物品可以自由進(jìn)出。海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以就貿(mào)易自由化、便利化在實(shí)體和程序等方面單獨(dú)立法。

2.投資促進(jìn)和投資保護(hù)方面的法規(guī)制定權(quán)

海南自由貿(mào)易港實(shí)行投資自由化、便利化政策,全面推行極簡(jiǎn)審批投資制度,完善投資促進(jìn)和投資保護(hù)制度,強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù),保障公平競(jìng)爭(zhēng),營(yíng)造公開、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境。海南自由貿(mào)易港全面放開投資準(zhǔn)入,但涉及國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)紅線、重大公共利益等國(guó)家實(shí)行準(zhǔn)入管理的領(lǐng)域除外。

3.其他管理事項(xiàng)方面的法規(guī)制定權(quán)

在財(cái)政稅收制度方面,在海南自由貿(mào)易港開發(fā)建設(shè)階段,中央財(cái)政根據(jù)實(shí)際情況,結(jié)合稅制變化情況,對(duì)海南自由貿(mào)易港給予適當(dāng)財(cái)政支持;國(guó)家鼓勵(lì)海南省在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券,以支持海南自由貿(mào)易港項(xiàng)目建設(shè)。海南省以此為依據(jù),設(shè)立了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化方式運(yùn)作的海南自由貿(mào)易港建設(shè)投資基金(10)參見《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第10條。。

二、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的法律地位

(一)海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的依據(jù)是法律基本原則

海南自由貿(mào)易港法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。憲法是海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法的基礎(chǔ)和依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第5條第2款規(guī)定:“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”;該條第3款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。憲法具有最高的法律效力,法制統(tǒng)一、憲法至上,與憲法沖突的所有法律均無(wú)效。全國(guó)人大通過的法律(在我國(guó),法律一般由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過)是地方立法的依據(jù),國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)也是地方立法的依據(jù)。但是在法律位階上,法律的效力高于行政法規(guī),地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章;地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的特殊性,在于可以突破國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī);當(dāng)發(fā)生沖突的時(shí)候,可以通過協(xié)商的方式解決,但是不能違背法律的基本原則。

(二)海南自由貿(mào)易港法規(guī)與普通地方性法規(guī)的區(qū)別

海南自由貿(mào)易港法規(guī)與一般地方性立法一樣,制定主體都是省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。但二者又有不同,表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.立法內(nèi)容不同

海南自貿(mào)港法規(guī)的立法調(diào)整事項(xiàng)范圍,主要集中于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng);普通地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要來(lái)制定;民族自治地方的自治法規(guī)以充分發(fā)揮民族自治地方的自治權(quán)為規(guī)范基礎(chǔ),享有更為廣泛的政策優(yōu)勢(shì)和較為寬松的立法事項(xiàng)范圍。

2.立法程序不同

由海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的海南自貿(mào)港法規(guī),應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,并應(yīng)說(shuō)明變通的情況和理由;其中涉及法律或者行政法規(guī)保留事項(xiàng)的,則應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效。由此,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在對(duì)海南自貿(mào)港法規(guī)進(jìn)行賦權(quán)賦能的同時(shí),“規(guī)定了備案審查和批準(zhǔn)審查兩種立法監(jiān)督方式”。在未涉及法律和行政法規(guī)保留事項(xiàng)時(shí),進(jìn)行事后的備案審查;在涉及法律和行政法規(guī)保留事項(xiàng)時(shí),則進(jìn)行事前的批準(zhǔn)審查。在不涉及法律保留事項(xiàng)時(shí),省級(jí)地方性法規(guī)有自主變通決定權(quán),只需上報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案即可,不需要批準(zhǔn),但是要審查。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求,進(jìn)行備案審查。如果全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為,此項(xiàng)立法不妥,可以將其發(fā)回重改。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定,設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī),由省級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)審批,經(jīng)過省級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;自治區(qū)的自治條例,報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn);自治州和自治縣的自治條例由自治區(qū)審批,經(jīng)過自治區(qū)報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。隨著近幾年的地方立法權(quán)擴(kuò)容,備案審查成為一項(xiàng)默認(rèn)的監(jiān)督要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出,將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

“備案審查是法律規(guī)定的一項(xiàng)程序性義務(wù),是有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)”(11)參見王建學(xué):《論海南自貿(mào)港法規(guī)的備案審查》,載《河北法學(xué)》2022年第10期,第60頁(yè)。,海南自由貿(mào)易港法規(guī)自然也不例外?！逗Ｄ献再Q(mào)港法》第10條共有三款,第1款明確了立法主體、立法原則,后兩款則詳細(xì)闡述了備案審查問題。上述條款明確規(guī)定,海南省人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)制定海南自貿(mào)港法規(guī)后,必須報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院備案,并且必須說(shuō)明何處進(jìn)行了變通及相應(yīng)的理由。此外,如果涉及法律或者行政法規(guī)保留事項(xiàng)的,還應(yīng)當(dāng)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后方可生效。

三、海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的定位

(一)通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)分析海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)

自改革開放初期我國(guó)開辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái),全國(guó)先后設(shè)立了七個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。通過總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定和適用特區(qū)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)在適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí),由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)享有一定的立法變通權(quán),使得其與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)之間的位階關(guān)系比較特殊,不能簡(jiǎn)單地加以界定。所以,應(yīng)注意區(qū)分其中的變通性規(guī)定與非變通性規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)享有立法變通權(quán),但并不意味著特區(qū)法規(guī)全是變通性規(guī)定,不能將兩者混同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階,不能被認(rèn)為是一個(gè)整體的位階,而是其中個(gè)別條文規(guī)定的位階。

筆者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)位階與海南自由貿(mào)易港法規(guī)位階,因都有一定自主性和變通法律的特征,且都是比較特殊的地方性法規(guī),所以在某些方面是相同的。筆者主張,海南自由貿(mào)易港法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通性規(guī)定,在該變通符合授權(quán)目的且在授權(quán)范圍下,與其變通對(duì)象具有相同的位階;其非變通性規(guī)定(不包括照搬照抄法律、行政法規(guī)的重復(fù)性規(guī)定),與同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)具有相同的位階,這樣是符合法源位階理論的。如果變通違背授權(quán)目的或超出授權(quán)范圍,就不具有合法性,自然不具有與其變通對(duì)象相同的法律位階。

(二)通過比對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)分析海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)

海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階相似,但又有所不同。尤其是海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),可以對(duì)法律或行政法規(guī)保留事項(xiàng)進(jìn)行變通,而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)則不能。所以,海南自由貿(mào)易港的法規(guī)位階高于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)位階。

1.授權(quán)來(lái)源不同

海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)來(lái)源于《海南自由貿(mào)易港法》,這部法律是由國(guó)家專門制定的,具有很強(qiáng)的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性;而經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī),則是以“決定”的形式予以確立。

2.權(quán)限范圍不同

海南自由貿(mào)易港“就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”制定法規(guī),不但可以對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通性規(guī)定,還可以涉及“依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)”。只不過其中屬于我國(guó)《立法法》規(guī)定的國(guó)家立法保留事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)生效。與其他地方立法形態(tài)相比,海南自貿(mào)港法規(guī)以“變通”為立法的核心內(nèi)涵,卻又超越了一般地方立法的變通權(quán)限。從其變通的事項(xiàng)范圍來(lái)看,海南自貿(mào)港法規(guī)不但主要針對(duì)貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng),還可以對(duì)法律或行政法規(guī)保留事項(xiàng)作出規(guī)定。在各類法規(guī)中,海南自貿(mào)港法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)具有不可比擬的優(yōu)越性,二者在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變通立法權(quán)必然存在一定的交叉或包容關(guān)系。但從兩種法規(guī)制定權(quán)所依托的制度設(shè)計(jì)來(lái)看,自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港作為新時(shí)期黨中央全面深化改革所部署的重要舉措,是新時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行升級(jí)的產(chǎn)物。單純依靠海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán),已無(wú)法應(yīng)對(duì)自貿(mào)港建設(shè)所帶來(lái)的制度變通幅度,也難以解決自貿(mào)港建設(shè)中面臨的新情況、新問題。所以,雖然自貿(mào)港法規(guī)的立法事項(xiàng)在經(jīng)濟(jì)方面與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)存在交叉,但更多的是突破和改革創(chuàng)新。

(三)海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的行使

海南作為我國(guó)最大的自由貿(mào)易港,可以參考香港、澳門,甚至新加坡、迪拜等國(guó)際自由貿(mào)易港的法治建設(shè),但也必須具有自己的特色。當(dāng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)尚未就海南自由貿(mào)易港相關(guān)事項(xiàng)制定出法律、行政法規(guī)之前,海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以變通制定海南自由貿(mào)易港法規(guī),使其具有暫時(shí)補(bǔ)充法律、行政法規(guī)的性質(zhì)和作用。一旦中央國(guó)家立法機(jī)關(guān)就海南相關(guān)事項(xiàng)制定法律或行政法規(guī),這種法規(guī)即無(wú)存在的必要。在此意義上,封關(guān)前、實(shí)驗(yàn)性的海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階,應(yīng)與同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相同,且低于法律、行政法規(guī)。這是對(duì)法律、行政法規(guī)規(guī)定予以具體化、細(xì)節(jié)化的產(chǎn)物。同一機(jī)關(guān)依法定職權(quán)制定地方性法規(guī),同時(shí)也可作出與其內(nèi)容完全相同的規(guī)定,故此類自由貿(mào)易港法規(guī)只是名義上的自由貿(mào)易港法規(guī),其性質(zhì)與同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)無(wú)異。與之相適應(yīng),此類海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階,應(yīng)當(dāng)與同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相同。

筆者認(rèn)為,海南自由貿(mào)易港、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的位階都是動(dòng)態(tài)型、混合型、復(fù)合型的。變通法律、法規(guī)的海南自由貿(mào)易港法規(guī),具有在一定期限和范圍內(nèi)“替代”該法律、法規(guī)的效果;變通法律、法規(guī)的海南自由貿(mào)易港法規(guī)的位階,應(yīng)當(dāng)與其所變通的對(duì)象相同。對(duì)現(xiàn)行的法律、法規(guī)進(jìn)行變通的海南自由貿(mào)易港法規(guī),并非是通常意義上對(duì)相關(guān)法律規(guī)范細(xì)節(jié)化、具體化的產(chǎn)物,而是在一定需求下,在一定程度上對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行了非原則性“變動(dòng)”的基礎(chǔ)上才形成的。故已“變動(dòng)”的海南自由貿(mào)易港法規(guī)與被變動(dòng)、變通的法律規(guī)范之間,在內(nèi)容上并不存在包含與被包含的關(guān)系。根據(jù)“立法事項(xiàng)的包容性”的法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn),變通法律、法規(guī)的海南自由貿(mào)易港法規(guī),應(yīng)當(dāng)與其變通對(duì)象具有同等的法律效力。這種見解符合規(guī)范性文件效力消減的原理和立法變通權(quán)的限制性要求。依據(jù)通說(shuō)的規(guī)范性文件效力消減原則,現(xiàn)行有效的法律規(guī)范只有在兩種情形下才有可能被廢止或取代:一種是創(chuàng)制時(shí)間在后的同位階規(guī)范性法律文件;另一種就是常說(shuō)的上位階的規(guī)范。變通上位法律規(guī)范的海南自由貿(mào)易港法規(guī),發(fā)揮了部分取代或者廢止其所變通的法律規(guī)范的功能;也可以說(shuō),變通的法律規(guī)范在海南自由貿(mào)易港法規(guī)生效后,相關(guān)被變通的法律規(guī)范的內(nèi)容,至少在該經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政區(qū)劃之內(nèi),實(shí)際上已被取代或默認(rèn)廢止。這就意味著,變通的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律規(guī)范至少應(yīng)當(dāng)具有不低于其所變通的法律規(guī)范的位階(12)參見崔文俊:《論經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律位階》,載《法學(xué)研究》2019年第6期,第77頁(yè)。。同時(shí),依據(jù)立法變通權(quán)的限制性規(guī)制,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在對(duì)上位法律、法規(guī)予以變通時(shí),務(wù)必遵循該上位法律、法規(guī)。這就決定了變通的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律規(guī)范,在位階上不可能高于被變通的上位法律規(guī)范。

承前所述,變通的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與其所變通的對(duì)象即被變通的上位法律規(guī)范具有相同的法律位階。變通的海南自由貿(mào)易港法規(guī)內(nèi)具有優(yōu)先適用性。依據(jù)法源位階理論,如果相同位階的法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時(shí),“新的規(guī)定”和“特別規(guī)定”應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用,這符合“特別法優(yōu)于一般法”和“新法優(yōu)于舊法”的精神。

四、結(jié)語(yǔ)

依“法律授權(quán)”制定地方性法規(guī),正如全國(guó)人大常委會(huì)委員王超英所言:“這是一個(gè)全新的制度設(shè)計(jì),在以前的立法當(dāng)中是從來(lái)沒有過的。”與海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)相比,海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的權(quán)限更高。海南自貿(mào)港法規(guī)可以觸及立法法中的國(guó)家立法保留事項(xiàng),但該權(quán)限又是限縮的,即海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)限定在貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)方面。這是具有開拓的、試驗(yàn)的、創(chuàng)新性的舉措,是以立法引領(lǐng)和保障深化改革的重要舉措,為建設(shè)具有中國(guó)特色的海南自貿(mào)港提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ),彰顯了中國(guó)式法治現(xiàn)代化治理體系和治理能力的巨大優(yōu)越性。