依法治校視域下高職院校 內(nèi)部控制體系建設(shè)的路徑

陳 露

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制提出了明確要求，將建立和實(shí)施內(nèi)部控制確定為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。內(nèi)部控制也成為了高職院校深入推進(jìn)依法治校、規(guī)范運(yùn)行與管理的有效抓手。在依法治校背景下，如何有效推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，使內(nèi)部控制建設(shè)真落地、見實(shí)效，是高職院校面臨的難題，也是高職院校提升治理能力、全面推進(jìn)依法治校的應(yīng)有之義。

一、高職院校內(nèi)部控制的內(nèi)涵及其體系建設(shè)的意義

高職院校內(nèi)部控制是指高職院校緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持服務(wù)于學(xué)校高素質(zhì)技能人才培養(yǎng)，通過對(duì)學(xué)校全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范管理、有效控制、追責(zé)問效、防范風(fēng)險(xiǎn)，將內(nèi)部控制建設(shè)貫穿于治校育人全過程，從而支持學(xué)?？沙掷m(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的過程。新時(shí)代高職院校加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）國家政策法規(guī)驅(qū)動(dòng)的客觀要求

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 指出：“強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！弊源?，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制適用范圍從主要聚焦于控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，逐步拓展到強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。黨的十九大、十九屆四中全會(huì)對(duì)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督提出了更高要求，要求行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要落實(shí)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、有效防范風(fēng)險(xiǎn)、提升內(nèi)部治理能力和水平上，需要在全業(yè)務(wù)領(lǐng)域加以實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位全業(yè)務(wù)、全方位、全過程的內(nèi)部控制，從而有效提升單位內(nèi)部治理效能。高職院校作為事業(yè)單位的重要組成部分，建立健全內(nèi)部控制體系是貫徹落實(shí)國家政策、執(zhí)行國家有關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)法律法規(guī)的客觀要求，也是高職院校辦學(xué)治校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

（二）高職院校治理能力提升的內(nèi)在需求

2019 年以來，國家先后發(fā)布了職業(yè)院?！半p高計(jì)劃”、職業(yè)教育“提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃”、《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》等，推動(dòng)高職院校向高水平、高質(zhì)量的目標(biāo)邁進(jìn)，提出建設(shè)中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)群，打造職業(yè)教育優(yōu)質(zhì)資源和品牌，推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。這一系列政策、文件的發(fā)布標(biāo)志著我國職業(yè)教育全面進(jìn)入了“提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能、以質(zhì)圖強(qiáng)”的新發(fā)展階段。高職院校要全面提升高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，其治理能力和治理水平也面臨著新的要求。

加強(qiáng)高職院校內(nèi)部治理體系建設(shè)，提升院校治理能力，是新時(shí)代推動(dòng)高職院校高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求和必經(jīng)之路。高職院校要提升治理能力就必須深入推進(jìn)實(shí)施依法治校。內(nèi)部控制與內(nèi)部治理、依法治校在目標(biāo)、舉措等方面存在著互利共生的邏輯關(guān)系。內(nèi)部控制以內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為支撐，以合法合規(guī)的制度設(shè)計(jì)為基石，融合在高職院校依法辦學(xué)治校的全業(yè)務(wù)、全過程中，通過梳理治理結(jié)構(gòu)、崗位職責(zé)與業(yè)務(wù)權(quán)限，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建章立制、規(guī)范流程、抓好落實(shí)，能夠規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，有效保證辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前高職院校推進(jìn)依法治校的重要抓手。

二、高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)的挑戰(zhàn)

（一）學(xué)校章程在內(nèi)部控制建設(shè)中的引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分

學(xué)校章程是高職院校的根本制度，是學(xué)校一切業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的根本依據(jù)和行動(dòng)指南。高職院校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)體現(xiàn)學(xué)校章程的價(jià)值和精神實(shí)質(zhì)。在實(shí)際執(zhí)行中，存在高職院校內(nèi)部控制建設(shè)與學(xué)校章程規(guī)定脫節(jié)的問題。從學(xué)校管理層面來看，缺乏貫徹落實(shí)學(xué)校章程精神的自主意識(shí)。一方面，一些學(xué)校的章程制定之后便擱置一邊，沒有根據(jù)國家和地方教育政策、職業(yè)教育發(fā)展趨勢(shì)與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行修訂，使得章程無法起到引領(lǐng)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的作用；另一方面，一些學(xué)校在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，僅注意校內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)定的修訂、完善，忽視了對(duì)學(xué)校章程精神內(nèi)涵的貫徹，特別是對(duì)重要制度的修訂、對(duì)重要問題的處理，更多的是考慮是否符合上級(jí)會(huì)議精神和文件要求，較少考慮到是否符合學(xué)校章程。

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠合理

內(nèi)部控制建設(shè)涉及學(xué)校業(yè)務(wù)的方方面面，需要各個(gè)業(yè)務(wù)職能部門協(xié)同發(fā)力。因此，在建設(shè)過程中協(xié)調(diào)難度大，需要建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)、明晰的權(quán)責(zé)體系作為基礎(chǔ)。當(dāng)前，多數(shù)高職院校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)、規(guī)范。一是學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，部分職能部門、業(yè)務(wù)崗位的職責(zé)邊界模糊導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，造成做事推諉、效率低下，一些關(guān)鍵崗位缺失控制和監(jiān)督，產(chǎn)生控制風(fēng)險(xiǎn)；部分業(yè)務(wù)審批、決策權(quán)限劃分不夠清晰，導(dǎo)致審批職責(zé)履行不到位，決策機(jī)制運(yùn)行不暢，最終責(zé)任被層層上移給上級(jí)管理人員。二是校院兩級(jí)管理權(quán)責(zé)不清，學(xué)校與二級(jí)學(xué)院的責(zé)權(quán)利關(guān)系沒有充分理順。一方面，管理職能和權(quán)限沒有真正下放，二級(jí)院系發(fā)展的自主權(quán)很小；另一方面，對(duì)于如何“接好權(quán)用好權(quán)”，二級(jí)院系也尚未做好充分準(zhǔn)備，工作習(xí)慣于上傳下達(dá)，二級(jí)管理動(dòng)力不足。

（三）內(nèi)部控制制度運(yùn)行機(jī)制不夠暢通

內(nèi)部控制理論在我國高職院校的應(yīng)用相對(duì)較晚，管理者對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的業(yè)務(wù)范圍、控制舉措、落實(shí)保障等方面認(rèn)識(shí)和理解還不夠到位，在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有遵循學(xué)校章程引領(lǐng)原則，未能形成完善的內(nèi)部控制制度體系。制度的制（修）訂流于形式，通常是為制（修）訂而制（修）訂，或是簡(jiǎn)單修改套用上位法規(guī)形成學(xué)校相應(yīng)制度，業(yè)務(wù)流程設(shè)置較為粗放，未能體現(xiàn)學(xué)校特色與個(gè)性化要求；或是對(duì)學(xué)校的管理問題缺乏預(yù)見性，出現(xiàn)問題后再制定相關(guān)管理制度，修補(bǔ)漏洞，無法實(shí)現(xiàn)全面控制與防范問題；或是過于追求規(guī)范化，業(yè)務(wù)流程非常繁瑣，制度設(shè)計(jì)超越了學(xué)校已有的治理需求與執(zhí)行能力，與學(xué)校的實(shí)際工作結(jié)合不緊密，從而導(dǎo)致制度運(yùn)行不暢，發(fā)揮不了依法治校、有效控制的作用。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)不夠完備

信息化是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制落地實(shí)施的關(guān)鍵一步，通過信息系統(tǒng)將內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)流程固化為有效的數(shù)字化流程，有助于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)化管理。但當(dāng)前大多數(shù)學(xué)校的信息化建設(shè)沒有形成整體的系統(tǒng)。一些學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)歸口部門根據(jù)業(yè)務(wù)需求建立了相應(yīng)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，但各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都相對(duì)獨(dú)立，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效整合，要么存在重復(fù)建設(shè)，要么存在部分業(yè)務(wù)真空區(qū)域，導(dǎo)致數(shù)據(jù)沖突難以共享，使得工作協(xié)同效率低。一些業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的流程設(shè)計(jì)與內(nèi)部控制制度規(guī)定的流程存在偏差，導(dǎo)致無法真正通過信息化執(zhí)行制度流程。

（五）內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)不夠科學(xué)

內(nèi)部控制建設(shè)不是一勞永逸的，而是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作，需要對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的效果進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與反饋，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)效能提升。高職院校是不以營利為目的的事業(yè)單位，主業(yè)是教學(xué)科研等活動(dòng)，因此高職院校主要通過審計(jì)、紀(jì)檢部門承擔(dān)財(cái)經(jīng)審計(jì)紀(jì)律、組織紀(jì)律監(jiān)督職責(zé)，通過教學(xué)質(zhì)量評(píng)估部門承擔(dān)對(duì)教學(xué)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施、執(zhí)行情況沒有專門的部門承擔(dān)監(jiān)督、評(píng)價(jià)職責(zé)，也沒有問責(zé)機(jī)制，使得內(nèi)部控制對(duì)學(xué)校業(yè)務(wù)的權(quán)威性、制約力還不夠，內(nèi)部控制的有效性大打折扣。

三、高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)的路徑

（一）章程引領(lǐng)，明確治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制

章程是高職院校內(nèi)部治理的核心。高職院校內(nèi)部控制規(guī)范要以章程為總綱和依據(jù)。一方面，系統(tǒng)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理格局，持續(xù)完善黨委會(huì)、校長辦公會(huì)、三重一大等議事決策制度，推進(jìn)依法、科學(xué)決策；不斷完善以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)治理體系，完善學(xué)術(shù)委員會(huì)章程，突出學(xué)術(shù)委員會(huì)作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位，充分發(fā)揮其對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定作用；完善教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等民主管理與監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮師生員工的建言獻(xiàn)策和民主監(jiān)督作用。另一方面，按照“重心下移、權(quán)力下放、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則進(jìn)行二級(jí)院系和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置優(yōu)化及改革；完善二級(jí)院系黨組織會(huì)議和黨政聯(lián)席會(huì)議等議事規(guī)則和制度，促進(jìn)二級(jí)院系決策議事規(guī)則清晰規(guī)范、執(zhí)行到位；科學(xué)合理下放人財(cái)物等資源的管理和績效分配權(quán)，做到責(zé)權(quán)利一致，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮二級(jí)院系的積極性和主動(dòng)性，形成學(xué)校內(nèi)部各管理主體和層級(jí)分工明確、職責(zé)清晰的治理結(jié)構(gòu)和議事決策機(jī)制。

（二）厘清邊界，規(guī)范職責(zé)履行和權(quán)力行使

按照內(nèi)部控制全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性原則，結(jié)合學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)性質(zhì)和范圍，科學(xué)、合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，對(duì)職責(zé)交叉的部門進(jìn)行整合或兼并，規(guī)范部門職責(zé)；全面梳理與優(yōu)化黨委會(huì)、校長辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、專業(yè)建設(shè)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、二級(jí)院系等校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配；根據(jù)確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的原則，明確各崗位職責(zé)權(quán)限和權(quán)利運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗。制定部門職責(zé)清單、業(yè)務(wù)權(quán)限清單、崗位職責(zé)建議清單，明晰學(xué)校治理部門及其崗位權(quán)責(zé)的邊界，構(gòu)建權(quán)責(zé)體系，并根據(jù)學(xué)校的發(fā)展方向適時(shí)調(diào)整，使其保持科學(xué)化、合理化。

（三）梳理業(yè)務(wù)，優(yōu)化制度體系和工作流程

實(shí)施全業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)，要求對(duì)學(xué)校現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度、管理文件進(jìn)行全面、細(xì)致的審查和清理。要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，按照學(xué)校章程、基本制度、具體制度、部門業(yè)務(wù)規(guī)范四個(gè)層級(jí)制度體系進(jìn)行系統(tǒng)整合，按照業(yè)務(wù)模塊梳理制度，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制診斷結(jié)果為導(dǎo)向,以崗位工作職責(zé)為出發(fā)點(diǎn),立足對(duì)原有制度的修正、補(bǔ)充和廢止，根據(jù)新時(shí)代、新情況、新要求，持續(xù)推進(jìn)學(xué)校制度文件廢改立工作，形成規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部制度體系，保證學(xué)校制度體系的合法適當(dāng)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照內(nèi)部制度梳理學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程、主要風(fēng)險(xiǎn)及控制點(diǎn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，將學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)法制化、制度化、流程化，使內(nèi)部控制體系得到系統(tǒng)、全面、有效實(shí)施。

（四）融合信息技術(shù)，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同和流程通暢

要主動(dòng)適應(yīng)技術(shù)發(fā)展步伐，將信息技術(shù)、智能技術(shù)深度融入內(nèi)部控制建設(shè)。立足智慧校園構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心，完善教育教學(xué)、學(xué)生發(fā)展、教師發(fā)展等大數(shù)據(jù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的校情全面感知、過程監(jiān)控、事件預(yù)警。面向校領(lǐng)導(dǎo)提供領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙、主題數(shù)據(jù)視圖；面向各級(jí)部門描繪決策樹，提供部門數(shù)據(jù)視圖，從而為學(xué)校治理提供決策依據(jù)，做到依“據(jù)”可信、依“據(jù)”可行。將內(nèi)部控制流程全面嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建一站式“教學(xué)、科研、管理、服務(wù)”智慧平臺(tái)，提高“指尖”辦事效率，強(qiáng)化校內(nèi)各部門跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校園運(yùn)行“一網(wǎng)協(xié)同”，確保內(nèi)部控制環(huán)節(jié)健全，內(nèi)部控制流程通暢。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督，保障全面內(nèi)部控制和有效內(nèi)部控制

建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查、自我評(píng)價(jià)和問責(zé)制度。通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制。通過自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。將內(nèi)部控制體系建設(shè)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、干部考核體系等考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人考核掛鉤，實(shí)行追責(zé)問責(zé)，促進(jìn)自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制不斷完善。同時(shí)，積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，逐步建立健全內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告公開制度，通過面向?qū)W校內(nèi)部和外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，更好地發(fā)揮信息公開對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。