國(guó)土空間規(guī)劃體系下的地票運(yùn)行機(jī)制研究

梁婧祎，梁 健，李 磊

（1. 重慶欣榮土地房屋勘測(cè)技術(shù)研究所有限責(zé)任公司，重慶 400074；2. 重慶市勘查規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，重慶 400074；3. 重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)院，重慶 400074）

2008年，“地票”改革試驗(yàn)在重慶市拉開序幕，其本質(zhì)是為解決高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與耕地保護(hù)矛盾而產(chǎn)生的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。十余年來(lái)，“地票”制度的實(shí)施為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)、落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任作出了巨大貢獻(xiàn)，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地增值利益的分享[1]。按照新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及國(guó)土空間規(guī)劃的總體要求，在2020—2035年規(guī)劃期中，國(guó)家將繼續(xù)采用約束性控制指標(biāo)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的綜合管控，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中建設(shè)擴(kuò)張與資源環(huán)境保護(hù)間的矛盾關(guān)系依然是未來(lái)規(guī)劃和自然資源管理工作的首要任務(wù)，新時(shí)期亟待進(jìn)一步深化推進(jìn)“地票”制度改革，持續(xù)發(fā)揮“地票”在資源配置方面的優(yōu)勢(shì)作用[2]。本文基于自然資源部關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)政策要求，分析了“地票”在新一輪規(guī)劃期中的功能定位，探討了國(guó)土空間規(guī)劃體系下“地票”的產(chǎn)生落地布局及運(yùn)行規(guī)則，為建立“地票”與國(guó)土空間規(guī)劃銜接機(jī)制和實(shí)施路徑提供參考。

1 “地票”制度的內(nèi)涵

1.1 “地票”的差異化特征

2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。自此原國(guó)土資源部開始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策。重慶“地票”制度產(chǎn)生于“增減掛鉤”，本質(zhì)是將農(nóng)村低效土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)可利用的發(fā)展空間，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及一體化建設(shè)[3-4]?！暗仄薄敝贫鹊膭?chuàng)新源于其兩個(gè)差異化特征：一是“地票”實(shí)現(xiàn)了“增減掛鉤”指標(biāo)的票據(jù)化管理，通過公開拍賣、價(jià)高者得的方式進(jìn)行交易及跨區(qū)域使用，市場(chǎng)化的配置機(jī)制使“地票”真正成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的載體，而當(dāng)時(shí)“增減掛鉤”指標(biāo)仍主要是通過行政手段由政府直接進(jìn)行配置；二是“地票”針對(duì)當(dāng)時(shí)含糊不清的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行了確權(quán)分置，明確了擁有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織與擁有使用權(quán)的農(nóng)戶個(gè)人間的利益分配比例，使農(nóng)民最大程度地參與了土地增值收益的分享，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的回歸[5-7]。

1.2 “地票”與規(guī)劃管理的關(guān)系

“地票”與規(guī)劃管理存在正向促進(jìn)、反向制約的關(guān)系。一方面，“地票”制度以實(shí)施用途管制為核心，以落實(shí)規(guī)劃為基礎(chǔ)，將城鄉(xiāng)用地雙向外延式的擴(kuò)張模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员P活存量建設(shè)用地為主、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的用地模式，促進(jìn)了建設(shè)用地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有效助推了國(guó)土空間規(guī)劃用地總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，“地票”具備規(guī)劃指標(biāo)與規(guī)劃用地空間的區(qū)域騰挪功能，通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)土地資源的高效配置和布局優(yōu)化，增強(qiáng)了土地要素的流動(dòng)性，極大提升了規(guī)劃實(shí)施的靈活性和傳導(dǎo)效率[8]。因此，對(duì)于規(guī)劃而言，“地票”制度是增強(qiáng)規(guī)劃彈性、促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的重要政策工具。另一方面，《重慶市地票管理辦法》規(guī)定了“地票”運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)均以符合規(guī)劃為前置條件，“地票”來(lái)源的范圍要求在規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界以外，“地票”落地使用的范圍要求在規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)域內(nèi)，這對(duì)于“地票”而言是規(guī)劃空間上的制約，在其運(yùn)行過程中起到了引導(dǎo)和管控的作用。

2 “地票”在新一輪規(guī)劃期的功能定位

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置功能

《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)，具有與國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)相同的功能。“地票”制度實(shí)施以來(lái)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置、保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中用地需求方面發(fā)揮了重要作用，有效提升了土地資源的配置效率，為上一輪規(guī)劃期內(nèi)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展提供了助力。隨著全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和共建“一帶一路”倡議、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，可以預(yù)測(cè)全市重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)發(fā)展區(qū)域的新增建設(shè)用地需求與國(guó)家下達(dá)的用地指標(biāo)還將存在較大缺口。2035年規(guī)劃目標(biāo)中重慶市戶籍城鎮(zhèn)化率將從現(xiàn)狀的66%提升到80%左右；在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，農(nóng)村存量建設(shè)用地閑置、荒廢的情況將進(jìn)一步加劇。因此，在國(guó)家更加嚴(yán)格的用地總量指標(biāo)管制要求下，新一輪規(guī)劃期內(nèi)需要“地票”持續(xù)發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置功能，通過市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的遠(yuǎn)距離、大范圍空間置換，陸續(xù)消化和盤活農(nóng)村存量閑置土地，緩解城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張局面，持續(xù)提升土地資源要素的流動(dòng)性和配置效率，為重慶實(shí)現(xiàn)“兩地”“兩高”戰(zhàn)略目標(biāo)提供制度保障。

2.2 耕地保護(hù)功能

“地票”采取“先造地、后用地”的運(yùn)行模式，以復(fù)墾補(bǔ)充耕地作為城市建設(shè)占用耕地的硬性前置條件，只有在其質(zhì)量檢驗(yàn)合格后才能向市級(jí)自然資源部門申請(qǐng)確認(rèn)并核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的“地票”。相較于增減掛鉤“先占后補(bǔ)”的模式，“地票”能更好地落實(shí)耕地“三位一體”保護(hù)。此外，“地票”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民對(duì)廢棄宅基地復(fù)墾的積極性，客觀上為落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”補(bǔ)充了更多的后備資源[9]?！暗仄薄敝贫葘?shí)施以來(lái)，重慶市每年通過復(fù)墾閑置建設(shè)用地新增優(yōu)質(zhì)耕地近3 萬(wàn)畝，在保障區(qū)域糧食安全、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)方面發(fā)揮了重要作用。從2021年國(guó)家公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)來(lái)看，近年來(lái)由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)土綠化、建設(shè)占用等原因，全國(guó)耕地總規(guī)模仍呈持續(xù)減少趨勢(shì)。為守住18 億畝耕地紅線，2022年國(guó)家把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，作為剛性指標(biāo)實(shí)施嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。目前，自然資源部下達(dá)的2035年耕地保護(hù)目標(biāo)已十分接近各地現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量，地方政府耕地保護(hù)的壓力較大，新一輪規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護(hù)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，在此背景下“地票”的耕地保護(hù)功能價(jià)值將進(jìn)一步凸顯。

2.3 生態(tài)涵養(yǎng)功能

重慶市從2018年開始探索拓展“地票”的生態(tài)功能，在堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的前提下，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾為林地、草地等生態(tài)用地，截至2022年年底，全市已累計(jì)復(fù)墾形成生態(tài)類“地票”6589 畝。國(guó)土空間規(guī)劃將生態(tài)保護(hù)紅線作為“三線”管控中的一條重要控制線，紅線范圍內(nèi)將嚴(yán)格實(shí)行分級(jí)分類管控，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)禁止一切人為活動(dòng)，其他區(qū)域僅允許開展對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求體現(xiàn)了新時(shí)期國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度，在重慶長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)過程中，“地票”的生態(tài)涵養(yǎng)價(jià)值將得到進(jìn)一步體現(xiàn)。通過實(shí)施“地票”制度，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)搬遷，有序退出自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)，可以減少人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和干擾。同時(shí)，按照因地制宜的原則，將自然保護(hù)地及生態(tài)保護(hù)紅線核心區(qū)、退耕還林區(qū)域、地形坡度大于25°區(qū)域復(fù)墾為林地、草地、濕地等生態(tài)用地，也可以提升因?qū)嵤暗仄薄睅?lái)的生態(tài)效益，充分體現(xiàn)“地票”的生態(tài)價(jià)值。

2.4 用地約束功能

“地票”的用地約束功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是“地票”交易通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)化配置，使建設(shè)用地向土地級(jí)差收益高的區(qū)位布局，引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)相對(duì)集中，加大了農(nóng)村建設(shè)用地單位面積的資本投入，使土地承載力和集約利用程度得到了提升[10]。二是重慶市規(guī)定新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、部分違法用地必須使用“地票”產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)，由于“地票”相對(duì)于計(jì)劃指標(biāo)更加昂貴，客觀上增加了經(jīng)營(yíng)用地和違法用地的使用成本，倒逼用地單位向集約用地轉(zhuǎn)型，也在一定程度上遏制了違法用地的產(chǎn)生。新時(shí)期我國(guó)的土地利用將逐步進(jìn)入到存量時(shí)代，人地矛盾依然是規(guī)劃管控中的核心矛盾，如何在不影響發(fā)展的前提下減少增量將成為地方政府必須解決的問題，新一輪規(guī)劃期亟待“地票”持續(xù)發(fā)揮在引導(dǎo)建設(shè)用地合理布局、土地集約利用、限制違法用地等方面的作用。

2.5 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興功能

鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，也是國(guó)土空間規(guī)劃的歷史任務(wù)和時(shí)代責(zé)任?！吨貞c市地票管理辦法》規(guī)定，農(nóng)戶宅基地復(fù)墾獲得收益的15%分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾也得到一定的“地票”收益，這部分收益可以為農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、衛(wèi)生設(shè)施、垃圾處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供資金保障?！吨貞c市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的用地指標(biāo)要優(yōu)先滿足農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)用地需求，這些指標(biāo)也可以為鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村民辦企業(yè)發(fā)展等解決用地問題，“地票”未來(lái)將逐步成為農(nóng)村新增建設(shè)用地指標(biāo)的重要來(lái)源[11]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃體系下“地票”的產(chǎn)生和落地

3.1 “地票”的產(chǎn)生與交易

2008年至2022年，重慶農(nóng)村土地交易所已累計(jì)交易“地票”36.9 萬(wàn)畝。根據(jù)新一輪規(guī)劃的人口預(yù)測(cè)，到2035年規(guī)劃期末全市農(nóng)村戶籍人口在1260 萬(wàn)至1500 萬(wàn)人，相比于2020年，農(nóng)村戶籍人口現(xiàn)狀為1738 萬(wàn)人，可能退出農(nóng)村宅基地的潛在人口為238 萬(wàn)至478 萬(wàn)人。參照當(dāng)前重慶市農(nóng)村建設(shè)用地人均137 m2標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，到2035年，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力下限值為49 萬(wàn)畝，上限值為98 萬(wàn)畝，理論上可以滿足規(guī)劃期內(nèi)“地票”產(chǎn)生交易的需要。為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中構(gòu)建了3 類13 條鄉(xiāng)村振興示范帶，明確了全市7500 個(gè)行政村發(fā)展類型。其中，集聚提升類村莊發(fā)展類型為引導(dǎo)人口居住適度集中，通過“拆、改、建、復(fù)”綜合整治騰挪用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；城郊融合類村莊發(fā)展類型為促進(jìn)城鄉(xiāng)基層設(shè)施互聯(lián)互通共建共享，逐步向新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變；特色保護(hù)類村莊發(fā)展類型為劃定保護(hù)區(qū)域和建設(shè)控制地帶，防止大拆大建；拆遷撤并類村莊發(fā)展類型為村拆遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。因此，在農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地等復(fù)墾資源相對(duì)充足的前提下，新一輪規(guī)劃期內(nèi)制定農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和“地票”交易計(jì)劃時(shí)，要統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展規(guī)劃指引、農(nóng)民復(fù)墾意愿、扶貧搬遷、地災(zāi)避讓等因素，合理確定“地票”產(chǎn)生布局的優(yōu)先級(jí)。相同條件下，建議可以按照拆遷撤并類村莊＞集聚提升類村莊＞城郊融合類村莊＞特色保護(hù)類村莊的優(yōu)先順序?qū)嵤暗仄薄碑a(chǎn)生交易計(jì)劃。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃及村莊規(guī)劃層面，建議進(jìn)一步明確農(nóng)村建設(shè)用地減少的規(guī)模和空間布局，明確規(guī)劃期一定年限內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地減少的時(shí)序計(jì)劃安排，逐步強(qiáng)化規(guī)劃中期實(shí)施評(píng)估對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地減少的考核和評(píng)估，確保國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)復(fù)墾的實(shí)施安排落到實(shí)處。

3.2 “地票”落地使用

《重慶市地票管理辦法》《關(guān)于貫徹落實(shí)〈重慶市地票管理辦法〉有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及部分違法用地必須使用“地票”，其他新增建設(shè)用地可以使用“地票”[12-14]。從2008年至今的“地票”產(chǎn)生及使用情況來(lái)看，目前仍有大量存量“地票”未落地，整體上呈現(xiàn)供大于求的現(xiàn)狀。從空間分布特征來(lái)看，“地票”運(yùn)行存在來(lái)源區(qū)和落地區(qū)空間錯(cuò)位的現(xiàn)象，全市“地票”超過70%來(lái)源于渝東北、渝東南地區(qū)，但兩地區(qū)落地使用的“地票”不超過5%，與兩地區(qū)經(jīng)濟(jì)和新增建設(shè)用地占比并不相稱。因此，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)和要求下，“地票”落地使用環(huán)節(jié)還需要進(jìn)一步完善。

一是國(guó)土空間規(guī)劃本身實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等的整合，是全域全地類全要素的“多規(guī)合一”，未來(lái)“地票”產(chǎn)生和落地應(yīng)嚴(yán)格以規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間為統(tǒng)籌計(jì)劃、實(shí)施的依據(jù)和指引[15]。二是應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)“地票”使用的差異化引導(dǎo)，結(jié)合第七次全國(guó)人口普查（簡(jiǎn)稱“七普”）、“三調(diào)”以及地方發(fā)展特色等實(shí)施有針對(duì)性的“地票”差異化使用政策。例如，兩地區(qū)部分區(qū)縣“七普”人口呈減量趨勢(shì)，但旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，旅游相關(guān)用地需求較大，應(yīng)鼓勵(lì)“地票”指標(biāo)對(duì)推動(dòng)該地區(qū)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展項(xiàng)目的支持。三是在國(guó)家嚴(yán)控新增建設(shè)用地、強(qiáng)化資源環(huán)境保護(hù)的大背景下，應(yīng)考慮適當(dāng)擴(kuò)大“地票”使用范圍，將占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)地的一般用地項(xiàng)目，以及所有符合條件可補(bǔ)辦用地手續(xù)的違法用地均納入強(qiáng)制使用“地票”范圍。收緊國(guó)家下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)，既可以平衡當(dāng)前的“地票”供需關(guān)系，也可以為更好地落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃下的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡(jiǎn)稱“三線”）管控要求提供助力[16]。

4 “地票”在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的運(yùn)行規(guī)則

現(xiàn)行的《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“地票”運(yùn)行需符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，“地票”指標(biāo)可以在土地利用總體規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)中使用。但國(guó)土空間規(guī)劃體系不再單獨(dú)編制土地規(guī)劃，也不再采用允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)來(lái)實(shí)施用途管制分區(qū)，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局由“三線”進(jìn)行管控。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，“地票”運(yùn)行必須要符合新的“三線”管控要求。

4.1 “地票”產(chǎn)生應(yīng)遵守的規(guī)劃邊界

一是根據(jù)現(xiàn)行的《重慶市地票管理辦法》，擬實(shí)施“地票”復(fù)墾的地塊應(yīng)在土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界及能源、交通、水利等工程設(shè)施用地范圍外。從規(guī)劃銜接的角度考慮，國(guó)土空間規(guī)劃體系下，產(chǎn)生“地票”的地塊同樣應(yīng)位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和規(guī)劃的能源、交通、水利等工程用地范圍外，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留發(fā)展空間。二是按照當(dāng)前拓展生態(tài)“地票”功能的總體要求，“地票”產(chǎn)生時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線、規(guī)劃的退耕還林區(qū)域，以及地形坡度大于25°區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地，應(yīng)強(qiáng)制復(fù)墾為生態(tài)“地票”，后續(xù)不作為耕地管理和使用。

4.2 “地票”落地應(yīng)遵守的規(guī)劃邊界

現(xiàn)行《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“地票”指標(biāo)可以在土地規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)使用，但國(guó)土空間規(guī)劃中用途管制要求存在較大變化，未來(lái)的“地票”落地使用有以下兩種思路。第一種是僅考慮規(guī)則銜接，在新的規(guī)劃體系下“地票”可以在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)落地使用。但由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界側(cè)重于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需求，“地票”若只落地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不能為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展騰挪空間和指標(biāo)，無(wú)法滿足落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實(shí)需要。第二種是統(tǒng)籌考慮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等實(shí)際需求，在上述規(guī)則外，增加農(nóng)村地區(qū)自用類“地票”可落地在村莊規(guī)劃的建設(shè)用地范圍及彈性用地區(qū)域。此外，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線與耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線外區(qū)域，可以進(jìn)一步梳理飲用水源地、國(guó)家公益林等其他約束紅線，通過建立正負(fù)面清單，細(xì)化可使用“地票”的項(xiàng)目規(guī)劃分區(qū)，擴(kuò)大“地票”落地使用范圍。

4.3 “地票”運(yùn)行與規(guī)劃管理銜接要求

現(xiàn)階段“地票”在產(chǎn)生落地過程中，還存在與規(guī)劃實(shí)施不同步、銜接不足等問題，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，需要?jiǎng)討B(tài)跟蹤“地票”全流程運(yùn)行狀況，建立規(guī)劃空間調(diào)整對(duì)“地票”的更新管理機(jī)制。一是完善“地票”入庫(kù)管理方式?！暗仄薄碑a(chǎn)生落地情況應(yīng)及時(shí)納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在規(guī)劃“一張圖”中建立“地票”專項(xiàng)圖層，動(dòng)態(tài)更新“地票”產(chǎn)生來(lái)源和落地使用的空間矢量范圍，實(shí)現(xiàn)“地票”運(yùn)行全流程可視化，同時(shí)也為“地票”指標(biāo)核銷、歷史節(jié)余指標(biāo)整合利用、精細(xì)化管理等提供支撐[17]。二是建立“地票”與現(xiàn)狀、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。每年年底將“地票”專項(xiàng)圖層中的變化信息納入年度國(guó)土變更調(diào)查，編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌平衡方案，提出國(guó)土空間規(guī)劃修改方案，推動(dòng)“地票”指標(biāo)引起的要素流動(dòng)在現(xiàn)狀及規(guī)劃層面動(dòng)態(tài)更新入庫(kù)。三是改進(jìn)“地票”落地使用核銷方式。在“地票”專項(xiàng)圖層中設(shè)立憑證唯一代碼字段，在“地票”使用后，依據(jù)唯一代碼對(duì)指標(biāo)數(shù)量、落地的空間范圍同步進(jìn)行核銷，轉(zhuǎn)變之前單獨(dú)進(jìn)行數(shù)量核銷的管理模式。

5 結(jié)語(yǔ)

“地票”具備流量指標(biāo)的特性，是新形勢(shì)下推進(jìn)存量與減量規(guī)劃的重要手段，也是增強(qiáng)規(guī)劃彈性、促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的重要政策工具，在新一輪規(guī)劃期里需要“地票”進(jìn)一步發(fā)揮用地指標(biāo)優(yōu)化配置、耕地保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、用地約束、鄉(xiāng)村振興等多方面的復(fù)合作用。國(guó)土空間規(guī)劃是“地票”運(yùn)行的龍頭，未來(lái)“地票”的產(chǎn)生及落地布局應(yīng)當(dāng)依據(jù)各個(gè)階段的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行合理統(tǒng)籌，“地票”運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)也需要符合“三線”管控的總體要求[18]。此外，目前正在搭建的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”平臺(tái)可作為未來(lái)“地票”運(yùn)行與規(guī)劃銜接的重要端口，有望徹底解決“地票”與規(guī)劃實(shí)施不同步等問題。