深化街道管理體制機制改革的探索與思考

程海燕

近年來，隨著縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，縱深推進基層社會治理創(chuàng)新、提升基層治理能力現(xiàn)代化水平，對于打造博愛縣“一城一鄉(xiāng)一都一樞紐”具有重要支撐作用。習(xí)近平總書記強調(diào)，“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作”。街道是基層治理的關(guān)鍵基礎(chǔ)，為研究街道現(xiàn)行體制機制中存在的問題和不足，找準解決辦法和對策，助力構(gòu)建新型社會治理體系，河南省博愛縣深入清化鎮(zhèn)街道、鴻昌街道開展調(diào)查研究，形成本報告。

一、街道管理體制機制現(xiàn)狀

（一） 基本情況

博愛縣轄街道2個。清化鎮(zhèn)街道區(qū)域面積28.2平方公里，下轄5個社區(qū)，23個村街。戶籍人口6.4萬，常住人口6.34萬，實際管理服務(wù)人口8萬；生產(chǎn)總值41.3億元，公共財政一般預(yù)算收入9206萬元，公共財政一般預(yù)算支出1882萬元；法人企業(yè)1682家，社會消費品零售總額22.1億元。鴻昌街道區(qū)域面積14.9平方公里，下轄5個社區(qū)，13個村。戶籍人口5.3萬，常住人口8.1萬，實際管理服務(wù)人口8.1萬；生產(chǎn)總值24.6億元，公共財政一般預(yù)算收入1.27億元，公共財政一般預(yù)算支出1834.17萬元；法人企業(yè)1750余家，社會消費品零售總額16.3億元。

（二） 領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機構(gòu)設(shè)置、人員編制情況

1.領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

兩個街道均核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)9名，其中鄉(xiāng)科級正職3名，鄉(xiāng)科級副職6名。清化鎮(zhèn)街道班子平均年齡42歲，本科及以上學(xué)歷6名，占67%；鴻昌街道班子平均年齡42歲，本科及以上學(xué)歷7名，占87.5%。

2.機構(gòu)設(shè)置

（1） 內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)。兩個街道均設(shè)置機構(gòu)10個。其中行政機構(gòu)5個，分別是黨政辦公室、黨建工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、規(guī)劃建設(shè)管理辦公室；事業(yè)機構(gòu)5個，分別是黨政綜合便民服務(wù)中心、社會治安綜合治理中心、綜合行政執(zhí)法大隊、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心、文化旅游服務(wù)中心。綜合行政執(zhí)法大隊為副科級，其余為股級。

（2） 派駐機構(gòu)（含垂直管理機構(gòu)）?？h直部門派駐街道機構(gòu)6個。其中行政機構(gòu)3個，分別為公安派出所、市場監(jiān)管所、司法所；事業(yè)機構(gòu)3個，分別為自然資源所、人社所、財政所。公安派出所、市場監(jiān)管所為副科級，其余為股級。

3.人員編制情況

（1） 編制內(nèi)情況。清化鎮(zhèn)街道行政編制35名，實有31人，空編4名；平均年齡41歲，本科及以上學(xué)歷22名，?？茖W(xué)歷9名，分別占實有人員的71%、29%；年人均實發(fā)工資5.4萬元（含各類津貼補貼）。事業(yè)編制48名（其中“減縣補鄉(xiāng)”11名），實有46人，空編2名；平均年齡44歲，本科及以上學(xué)歷26名，?？茖W(xué)歷18名，其他2名，分別占實有人員的57%、39%、4%；副高及以上職稱1人，中級職稱2人，初級職稱1人；年人均實發(fā)工資4.9萬元（含各類津貼補貼，無公務(wù)交通補）。

鴻昌街道行政編制32名，實有30人，空編2名；平均年齡39歲，本科及以上學(xué)歷18名，?？茖W(xué)歷12名，分別占實有人員的60%、40%；年人均實發(fā)工資5.3萬元（含各類津貼補貼）。事業(yè)編制48名（其中“減縣補鄉(xiāng)”11名），實有44人，空編4名；平均年齡39歲，本科及以上學(xué)歷21名，?？茖W(xué)歷23 名，分別占實有人員的47.73%、52.27%；副高及以上職稱1人，中級職稱5人，初級職稱3人；年人均實發(fā)工資4.1萬元（含各類津貼補貼，無公務(wù)交通補）。

（2） 編外用人情況（不含派駐機構(gòu)編外用人情況）。清化鎮(zhèn)街道共使用編外人員3人，年人均實發(fā)工資4.3萬元，其中2人經(jīng)費來源為縣財政，1人經(jīng)費來源為機關(guān)經(jīng)費，人員管理由清化鎮(zhèn)街道統(tǒng)一管理。鴻昌街道共使用編外人員9人，年人均實發(fā)工資2.31萬元，其中3人經(jīng)費來源為縣財政，6人經(jīng)費來源為機關(guān)經(jīng)費，人員由鴻昌街道統(tǒng)一管理。

（3） 所轄社區(qū)用人基本情況。清化鎮(zhèn)街道共有社區(qū)居委會5個，工作人員31名，其中行政編制2名（街道下派），年人均實發(fā)工資2.88萬元，經(jīng)費來源為上級撥付，人員由清化鎮(zhèn)街道和社區(qū)居委會共同管理。鴻昌街道共有社區(qū)居委會5個，工作人員33名，其中行政編制1名（街道下派），事業(yè)編制3名（街道下派），黨建特崗1名（街道編外人員），政府購買服務(wù)28名,年人均實發(fā)工資2.62萬元，其中2名經(jīng)費來源為縣財政撥付，26名經(jīng)費來源為縣財政負擔(dān)40%、街道負擔(dān)60%，人員由鴻昌街道管理。

二、存在問題

（一） 機構(gòu)編制方面

1.編制總量少。2個街道兼具城區(qū)與農(nóng)村管理職能，工作任務(wù)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及編制數(shù)卻少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在現(xiàn)行管理體制下，難以滿足工作需要。如，清化鎮(zhèn)街道涉農(nóng)耕地1.8萬畝，多于月山、許良等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；管理服務(wù)人口8萬，多于縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作任務(wù)較重。同時，街道工作人員一人多崗、混編混崗情況普遍存在，政策性安置人員較多，專業(yè)性不強、業(yè)務(wù)能力不足等問題也日益凸顯。

2.內(nèi)設(shè)機構(gòu)少。以街道黨建辦為例，依據(jù)“三定”規(guī)定，街道黨建辦兼顧轄區(qū)內(nèi)黨建工作和社區(qū)工作，2個街道均位于縣城中心，所轄社區(qū)工作涉及居民糾紛調(diào)解、安全治理等方方面面，工作量大且復(fù)雜，僅由街道黨建辦對相關(guān)工作進行規(guī)劃指導(dǎo)難度較大，急需增設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專門負責(zé)社區(qū)工作指導(dǎo)。

3.社區(qū)力量薄弱。隨著社會治理扁平化的深化和推進，大量社會管理、服務(wù)事務(wù)下沉至社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)繁雜。如，清化鎮(zhèn)街道下轄5個社區(qū)居委會，大量日常工作依靠居委會“兩委”成員和少量志愿者維持，社區(qū)工作人員連軸轉(zhuǎn)、超負荷工作的現(xiàn)象比較普遍。

（二） 基層執(zhí)法方面

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。部分執(zhí)法權(quán)限下放到街道后尚未完全落實到位，各執(zhí)法部門人員皆由縣直單位派出，街道在處理需多部門協(xié)調(diào)解決的問題時，統(tǒng)籌作用難以發(fā)揮，協(xié)調(diào)難度較大，存在協(xié)作配合不夠、工作成效不高的問題。

2.執(zhí)法力量薄弱。綜合行政執(zhí)法是一項綜合性工作，街道因?qū)I(yè)力量欠缺，只能被動開展工作。同時，基層一線執(zhí)法隊伍技術(shù)裝備落后，從業(yè)人員少，專業(yè)素質(zhì)遠不能適應(yīng)形勢的需要。

（三） 社區(qū)管理方面

1.經(jīng)費緊張問題突出。社區(qū)承擔(dān)著平安建設(shè)、民政低保、勞動保障等大項工作及政府各職能部門臨時安排的各種普查、統(tǒng)計、普法、醫(yī)保、社保等行政事務(wù)，僅靠街道劃撥的人員經(jīng)費難以滿足。

2.服務(wù)能力有待提升。當(dāng)前，社區(qū)工作人員遠未達到每萬人配備18名社區(qū)工作者的標準，在城區(qū)開展外來人員排查、安全檢查及網(wǎng)格化管理等工作存在較大困難。此外，部分社區(qū)工作人員缺乏一定的專業(yè)知識，解決問題和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不強，服務(wù)能力亟待提升。

3.權(quán)責(zé)利不相匹配。按屬地管理原則，大量業(yè)務(wù)工作由街道負總責(zé)，但街道的履職資格、人員力量、技術(shù)能力等未能有效匹配，有時會出現(xiàn)街道“看得見無權(quán)管”、部門“有權(quán)管看不見”的情況，造成街道面臨考核檢查項目多、簽訂責(zé)任狀多、履職履責(zé)效果不佳等問題。

（四） 資源保障方面

1.裝備保障不夠充分。以執(zhí)法大隊為例，目前尚未配備專門執(zhí)法車輛和執(zhí)法記錄儀等基礎(chǔ)工作設(shè)備，開展執(zhí)法工作規(guī)范性不足。

2.人員薪資與鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距較大。2個街道均為涉農(nóng)街道，在服務(wù)縣委、縣政府中心工作方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無不同，但街道人員無鄉(xiāng)鎮(zhèn)補、事業(yè)人員無交通補，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后工資待遇相差較大，不利于調(diào)動工作積極性。

三、意見建議

（一） 健全機構(gòu)編制資源保障機制

街道工作點多線長面廣，但人員編制緊張，要統(tǒng)籌考慮街道任務(wù)量與編制資源的匹配程度。建議上級機構(gòu)編制部門采取“減上補下”方式，向基層提供編制支持，增加街道機構(gòu)編制資源，探索拓寬街道人才晉升渠道，建立工作崗位與等級相結(jié)合的職業(yè)發(fā)展體系，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情，提升基層治理效能。

（二） 健全綜合行政執(zhí)法聯(lián)動機制

明確縣級業(yè)務(wù)主管部門與街道在信息共享、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)支持、舉報受理、線索移送等方面的協(xié)作配合責(zé)任。統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和執(zhí)法力量，實行聯(lián)合執(zhí)法，將發(fā)生頻次較高、與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)且適宜基層執(zhí)法的事項，交由街道綜合行政執(zhí)法隊伍直接承擔(dān)，并接受上級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，強化執(zhí)法協(xié)作。

（三） 健全街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制

規(guī)范落實屬地管理工作要求，全面清理縣級與街道簽訂的各類責(zé)任狀，嚴禁以分解下達指標、考核驗收等形式，將縣直部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給街道承擔(dān)。需要多部門協(xié)同解決的問題，建議采取“街道吹哨、部門報到”的模式，由街道對職能部門派駐機構(gòu)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核督辦，實現(xiàn)街道權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)籌有力。

（四） 健全街道財政經(jīng)費保障機制

制定實施統(tǒng)一的街道預(yù)算管理基礎(chǔ)項目和標準，完善政府購買服務(wù)的范圍、方式和績效管理機制。建議上級部門統(tǒng)籌考慮涉農(nóng)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的工作異同，參照同工同酬原則合理調(diào)整涉農(nóng)街道人員薪資。同時，加大社區(qū)投入，將社區(qū)人員工資及工作經(jīng)費列入年度預(yù)算，建議社區(qū)人員工資參照農(nóng)村干部工資管理制度按期足額撥付，不斷完善社區(qū)工作者工作機制。