河南省放權賦能改革探索

賀青春 梁俊軍 胡大安

郡縣治則天下安，縣域強則國家富。2014年，習近平總書記在蘭考視察時指出，縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，并提出了把強縣和富民統(tǒng)一起來、把改革和發(fā)展結(jié)合起來、把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來的縣域治理“三起來”重大要求。近年來，河南遵照習近平總書記關于縣域治理“三起來”重大要求，大膽開展改革探索，在創(chuàng)新體制機制中激發(fā)活力、破解難題，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、河南縣域改革歷程

河南省縣域面積約占全省的85%，縣域常住人口約占全省的70%，縣域生產(chǎn)總值約占全省的60%，縣域經(jīng)濟發(fā)展具有重要地位。歷屆省委高度重視縣域改革發(fā)展，堅持簡政放權、激發(fā)活力，持續(xù)推進縣域經(jīng)濟快速健康發(fā)展，并出臺實施了一系列政策措施。

（一） 擴權強縣改革。1992年，河南省確定了鞏義、偃師、禹州、濟源等綜合實力排名前18位的縣（市）開展擴權改革，被稱為“十八羅漢鬧中原”。濟源1997年起實行省直管體制，是河南省第一個省直管縣（市）。2004年5月，省委省政府進一步推動強縣擴權改革，對鞏義市、項城市、永城市、鄧州市、固始縣等5個縣（市），賦予省轄市級相同的經(jīng)濟管理權限及部分社會管理權限，進一步擴大了偃師等30個縣（市）的部分經(jīng)濟管理權限。2009年5月，增加蘭考等15個縣為財政省直管縣，并賦予其省轄市級相同的經(jīng)濟管理權限及部分社會管理權限。擴權強縣（市）改革擴大了試點縣（市）經(jīng)濟社會管理權限，探索了省直接管理縣的財政體制，受到政策扶持的縣（市）的經(jīng)濟發(fā)展明顯加快，在全國得到了廣泛關注。

（二） 省直管縣改革。2010年6月，中央編委正式批復河南省為全國省直管縣體制改革8個試點省份之一，同意在鞏義市等10個縣（市）開展試點。自2011年6月起，省政府直接領導直管縣（市）政府工作，財政實行省直接管理體制；2014年1月1日起調(diào)整黨委、人大、政協(xié)、法檢、群團等管理體制，將試點縣（市）全部由省直接管理；2018年1月1日起，直管縣（市）黨委、人大、政協(xié)、司法和群團由所在省轄市領導或指導，完善政府直管體制。省直管縣體制改革是一次涉及面廣、影響深遠的行政體制改革探索，有力推動了直管縣（市）經(jīng)濟社會發(fā)展，為放權賦能改革、財政直管縣改革積累了經(jīng)驗。

（三） 向“三起來”示范縣（市） 放權賦能。2020年4月的全省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展工作會議明確提出，“深化擴權強縣改革，按照‘能放盡放’原則推進權力下放，擴大縣（市）經(jīng)濟社會發(fā)展自主權，選擇符合條件的縣（市）賦予與省轄市相同的經(jīng)濟社會管理權限”，推動擴大放權賦能改革范圍，得到社會各界積極評價。同年9月省政府辦公廳印發(fā)了《關于賦予長葛市等9個踐行縣域治理“三起來”示范縣（市）部分省轄市級經(jīng)濟社會管理權限的通知》，明確將156項省轄市級經(jīng)濟社會管理權限下放到“三起來”示范縣（市）。

回顧河南省縣域改革探索歷程，不難發(fā)現(xiàn)，每一時期改革雖然側(cè)重點不盡相同，但主要內(nèi)容始終一脈相承，就是通過改革創(chuàng)新的方法，破解制約縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制弊端。主要改革策略有以下幾點：一是把下放權限作為改革突破口，賦予縣域省轄市級經(jīng)濟社會管理權限，擴大縣域發(fā)展自主權。二是按照事財匹配的原則，同步擴大縣級財權，提高財政保障能力。三是注重統(tǒng)籌兼顧，各項改革都同時選擇工業(yè)強縣、農(nóng)業(yè)大縣、人口大縣等不同類型縣（市）作為試點，保證試點樣本的廣泛代表性，為全省改革積累經(jīng)驗。

2021年9月7日召開的河南省委工作會議指出，必須在中心城市“起高峰”、創(chuàng)新開放“建高地”的同時，推動縣域經(jīng)濟“成高原”。省委書記樓陽生在講話中回顧了全省縣域改革發(fā)展的歷程，高度評價了向縣域下放市級經(jīng)濟社會管理權限的做法，他指出，“經(jīng)過近30年不斷探索、接續(xù)奮斗，我省縣域改革發(fā)展取得了重要成果，積累了重要經(jīng)驗，打下了重要基礎。到了在系統(tǒng)總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎上全面推行的時候了，這是省委的重要判斷，也是省委的重要決策”。2021年10月5日，出臺《中共河南省委河南省人民政府關于印發(fā)〈關于推進新發(fā)展格局下河南縣域高質(zhì)量發(fā)展的若干意見（試行）〉的通知》（豫發(fā)〔2021〕23號），在全省范圍實施放權賦能改革，吹響了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的號角。

二、放權賦能改革推進情況

（一） 主要內(nèi)容

一是賦予縣（市）更多經(jīng)濟社會管理權限。聚焦需求、能放盡放，凡是法律法規(guī)沒有明確實施層級且縣（市）有需求的權限，以及法律法規(guī)明確規(guī)定由設區(qū)的市行使，但允許以授權、委托等方式下放的權限，都原則上交由縣（市）行使。把直接面向基層、量大面廣、由地方行使更為便捷有效，地方需要且能夠承接的255項經(jīng)濟社會管理權限下放給基層，涵蓋行政審批、資源配置（項目申報事項）、便民服務、市場監(jiān)管等。在不改變行政隸屬關系的前提下，建立縣（市）與省直部門“直通車制度”，除應急管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保等仍由省轄市實施屬地管理外，其他行政審批業(yè)務由縣（市）與省直有關部門直接對接，實行項目直報，要素資源由省直有關部門直接下達縣（市）。

二是全面實行財政省直管縣體制。自2022年1月1日起，將財政省直管縣的范圍由24個擴大至全部102個縣（市）。各縣（市）的財政體制由省財政直接核定，財政收入除上劃中央和省級部分外全部留歸當?shù)厥褂茫≥犑胁辉賲⑴c分享；縣（市）范圍內(nèi)由地方承擔的共同財政事權支出責任，調(diào)整為省與縣（市）分擔，省轄市不再分擔。各類轉(zhuǎn)移支付、債券資金由省財政直接下達到縣（市）；省財政直接向各縣（市）調(diào)度現(xiàn)金，辦理財政結(jié)算。完善省對縣（市）轉(zhuǎn)移支付制度，強化一般性轉(zhuǎn)移支付“促均衡、?；尽惫δ?，提高縣（市）財政保障能力，幫助縣（市）兜牢“三?！钡拙€，促進縣域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是厘清省、市、縣三級政府職責邊界。加強縣（市）政策執(zhí)行、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務和行政執(zhí)法監(jiān)管等職責。以縣域治理“三起來”為根本遵循，完善權責體系、財稅體系，進一步擴大縣一級決策自主權，使縣（市）發(fā)展內(nèi)生動力充分激發(fā)、要素配置更加高效、質(zhì)量效益全面提升。同時，推動省轄市職能重點轉(zhuǎn)向市本級工作。省轄市不再行使更多對縣（市）的微觀管理權限，工作重點、職能配置、機構(gòu)設置等向跨縣（市）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務于市本級發(fā)展轉(zhuǎn)變，以更多精力做優(yōu)做強市本級，種好市本級“責任田”。加強省級宏觀管理職責，強化省級規(guī)劃管理、政策法規(guī)、標準規(guī)范、監(jiān)督檢查等職能。

（二） 主要做法

改革工作部署后，各級各部門細化分工，協(xié)調(diào)聯(lián)動，迅速推動各項重點任務落實。比如，省委編辦、省委改革辦、省行政審批政務信息管理局按照省委部署，組建工作專班，統(tǒng)籌推進向縣（市）放權賦能改革工作，重點督促做好權限下放、承接、后續(xù)監(jiān)管等工作；省財政廳貫徹落實《深化省與市縣財政體制改革方案》，完善省與市縣支出責任分擔比例，研究制定深化省與市縣財政體制改革預算管理辦法、基數(shù)核定劃轉(zhuǎn)辦法，明確特殊事項處理辦法；省直有關部門、各省轄市按照工作方案開展相關權限移交、業(yè)務培訓等工作，確保將權限下放到位。

一是及時印發(fā)通知，細化目標任務。以省委編辦名義向各省轄市黨委編辦下發(fā)了《關于推進放權賦能改革做好權限下放承接落實工作的通知》，要求各省轄市黨委編辦認真制定貫徹落實方案，主要包括放權內(nèi)容、責任單位、實施步驟、時間節(jié)點、配套措施等內(nèi)容。向省直有關部門印發(fā)了《關于推進放權賦能改革做好權限下放承接落實工作的函》，對工作方案制定、建立聯(lián)絡機制、加強指導銜接等提出工作建議。

二是編印工作手冊，方便上下聯(lián)絡。逐條收集255項權限所涉及的省直有關業(yè)務處室負責同志和經(jīng)辦人員的聯(lián)系方式，編印《縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展放權賦能改革工作手冊》，明確省委編辦，市、縣（市）黨委編辦及省直有關單位聯(lián)絡員，方便省、市、縣各級溝通銜接。

三是持續(xù)跟蹤問效，狠抓工作落實。明確專人分片負責跟蹤方案制定、權限下放等情況，實行日碰頭、周調(diào)度工作機制，及時掌握各地進展情況。建立信息月報告制度，要求各地、各部門每月填報承接落實情況、問題及建議等內(nèi)容，對發(fā)現(xiàn)的問題及時研究、協(xié)調(diào)解決。編發(fā)《河南省機構(gòu)編制工作信息——放權賦能改革工作?？?，交流經(jīng)驗、示范引領。

四是開展工作督察，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。針對各地進展不平衡問題，按照省委安排分別于2021年12月、2022年3月對省直有關部門、各省轄市進行全面督察，對縣（市）承接情況進行抽查。對25個省直有關部門，重點查看業(yè)務培訓開展、直通車機制建立、網(wǎng)絡端口開通等情況；對各省轄市，重點查看下放權限是否全部不打折扣移交至縣（市），是否協(xié)助做好省與縣（市）溝通對接、開通端口，是否逐項制定權限下放后的監(jiān)管責任等；對抽查的縣（市），重點了解承接權限軟硬件情況等，并注重及時研究解決存在的問題。

（三） 初步成效

總體上看，各地、各部門高度重視，不等不靠，主動作為，認真貫徹豫發(fā)〔2021〕23號文件精神，做了大量工作，省委省政府明確賦予縣（市）的255項經(jīng)濟社會管理權限全部完成市縣交接，各類政策文件、業(yè)務手冊、服務指南等資料全部移交到102個縣（市），其中屬于政務服務的事項進入大廳實現(xiàn)了網(wǎng)上辦理，市縣權責清單已完成調(diào)整并在網(wǎng)上公示。訪談中企業(yè)工作人員和辦事群眾均對放權賦能改革表示滿意，認為權限下放后，不少事項可以在當?shù)鼐徒k理，既避免了群眾和企業(yè)辦事“折返跑”，也提高了基層辦事效率。比如，放權賦能改革以來，衛(wèi)輝市對項目實行聯(lián)合審驗、容缺辦理，下放事項實現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”，優(yōu)化了辦理流程，縮短了審批時間。洛陽市實現(xiàn)全鏈條式放權，對涉及環(huán)節(jié)多、部門多的事項，配套下放權限，實現(xiàn)了“一事通辦”。2022年，全省縣（市）承接權限累計辦理各項業(yè)務165萬余件。

（四） 發(fā)現(xiàn)的問題

在調(diào)研和督察中，也發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的問題。一是業(yè)務培訓針對性不夠強。個別省直相關部門存在業(yè)務培訓重視程度不夠、針對性不強等問題，沒有第一時間組織開展專項業(yè)務培訓，僅把此次縣域放權賦能改革業(yè)務培訓作為下一階段或者全年年度培訓計劃的一部分。二是個別權限縣（市）承接有難度。一方面，個別權限承接有難度，部分縣（市）在技術、裝備、場地等方面還不具備條件。另一方面，放權賦能增加了縣（市）部門的工作量，新增業(yè)務量大的部門人員較為緊缺，特別是行使教育、體育、市場監(jiān)管等權限的專業(yè)人才不足。三是工作人員業(yè)務不夠熟練。在權限運行、承接和行使過程中，基層工作人員對低頻事項的政策法規(guī)和辦理流程未能熟練掌握，辦事效率不理想。四是政務服務事項錄入標準不統(tǒng)一。下放的權限涉及行政許可、行政確認、行政獎勵等不同類型，各地對辦理流程、申請材料、法定辦結(jié)時限等要素把握不準，導致各縣（市）錄入政務服務平臺標準不統(tǒng)一。

（五） 采取的措施

針對發(fā)現(xiàn)的問題，堅持問題導向，省委編辦把放權賦能改革作為練兵場，把提升能力、鍛煉作風的著力點放在擔當職責使命、做好本職工作、解決實際問題上，持續(xù)推進放權賦能改革。一是持續(xù)跟蹤問效。督促各地各部門按照省委關于推進放權賦能改革有關部署要求，切實把各項改革舉措抓到底、落到位。以堅持實施月報告制度為抓手，加強宣傳引導，編發(fā)《河南省機構(gòu)編制工作信息——放權賦能改革工作?？?。推動省轄市及所轄縣（市）權責清單調(diào)整到位，并在政府門戶網(wǎng)站予以公布。二是加強指導服務。針對督察中發(fā)現(xiàn)的個別權限縣（市）承接有難度、部分部門人員較為緊缺、工作人員業(yè)務不夠熟練等問題，推動各省直單位進一步落實直通車制度，強化業(yè)務培訓針對性，提高工作人員業(yè)務熟練程度。各相關部門通過錄制視頻、以會代訓等形式，加強政策、業(yè)務、技術等指導，建立健全常態(tài)化業(yè)務培訓和指導幫扶機制，確保下放權限接得住、用得好。三是動態(tài)調(diào)整清單。2022年4月，河南省召開十一屆省委深改委第一次會議，聽取縣域放權賦能改革督查情況匯報，并對進一步深化縣域放權賦能改革提出新的要求。省委編辦迅速行動，對深化縣域放權賦能改革工作進行了認真研究，有針對性地提出了完善措施。第一，明確工作目標。針對放權賦能改革特別是省委兩輪督查中發(fā)現(xiàn)的問題，分別從增加放權事項、加強培訓指導、推進進廳上網(wǎng)等方面提出有針對性的解決方案。堅持從實際出發(fā)，組織各地聚焦完善基層治理、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、更好服務群眾等方面，提出權限需求清單，注重質(zhì)量效果，不貪多不求量，實行精準賦權。第二，廣泛征求意見。先后三次印發(fā)通知，征求各省轄市、省直有關部門意見建議，其間多次就地市、部門反饋意見進行溝通會商，并對權限名稱、類別等進行統(tǒng)一規(guī)范。第三，提出第二批下放權限清單。2022年10月18日， 《河南省人民政府辦公廳關于進一步深化縣域放權賦能改革的意見》（豫政辦〔2022〕99號）印發(fā)實施，賦予縣（市）第二批86項經(jīng)濟社會管理權限。省直有關部門和各市縣按照文件要求，制定工作方案，完成權限交接落地，運行順暢，取得實效。

三、下一步政策建議

實踐證明，放權賦能改革，不僅提高了基層公共服務效能和行政審批效率，更有效擴大了基層發(fā)展自主權，縣域經(jīng)濟動力活力被充分激發(fā)釋放，群眾和企業(yè)享受到越來越多的改革紅利。

一是堅定改革方向，做到不折騰、不懈怠。放權賦能改革涉及省市縣關系調(diào)整，涉及重大利益關系重新分配，是一場十分復雜的社會變革，改革過程中最棘手的是縣（市）與省轄市的關系處理。要堅定按照省委決策，厘清省、市、縣三級政府職責邊界，推動省轄市以更多精力做優(yōu)做強市本級，種好市本級“責任田”，進一步擴大縣一級決策自主權，推動各級政府高效履職盡責。省直有關部門要認真對待、積極回應省轄市的合理關切，避免出現(xiàn)“兩頭熱，中間冷”甚至中梗阻的現(xiàn)象。

二是增強放權針對性，提高放權賦能質(zhì)量。要堅決糾正省轄市和省直部門“先放后收、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放”等現(xiàn)象。適時開展調(diào)查研究，掌握下放權限運行情況，解決權限下放承接中存在的問題，聽取基層的意見建議和對權限的具體需求，不斷完善工作措施，采取“自下而上”的形式，形成賦權“點菜單”，提高放權賦能精準度、含金量。

三是完善監(jiān)管措施，進一步落實監(jiān)管責任。省、省轄市有關部門繼續(xù)履行監(jiān)管、指導、服務責任，推動省市有關部門按照權責一致的原則，逐條明確權限下放后續(xù)監(jiān)管責任，壓實縣（市）主體責任。厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，建立健全責任清單，做到上下貫通、運行高效。

四是推動資源下沉，持續(xù)提升基層治理能力?？茖W規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任。指導省轄市在行政職權下放的同時，相應壓減有關部門內(nèi)設機構(gòu)和人員編制，把更多機構(gòu)編制資源補充到縣（市），確?？h（市）切實擔負起加快經(jīng)濟社會發(fā)展的主體責任，全面承接、用活用好下放的權限，走出一條具有縣域特色的發(fā)展路子。