行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

張靜

摘要：近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政部門先后發(fā)布了一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)文件，以推進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)。各單位通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)控制度，樹(shù)立內(nèi)控目標(biāo)，有效防范了其在開(kāi)展工作及履職過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升了單位的管理能力，使其能夠更好地為社會(huì)提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。然而，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度仍存在很多問(wèn)題，如內(nèi)控制度不完善、預(yù)算管理不到位、合同管理不規(guī)范、信息化水平較低等，大大阻礙了單位的健康發(fā)展，影響了單位的社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量。本文根據(jù)目前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略，以期能推動(dòng)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度；信息化管理

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，傳統(tǒng)的管理制度和管理模式已無(wú)法滿足行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)內(nèi)容日益復(fù)雜化、多樣化的需要，因此，必須進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，提高其信息化管理水平，以發(fā)揮其社會(huì)公共服務(wù)職能。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)的必要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的防范和管控。

加強(qiáng)內(nèi)部控制可以提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，合理保證資產(chǎn)的安全完整性和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)安全運(yùn)行，有效控制資金的支出，杜絕腐敗舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，特別是在當(dāng)前財(cái)政資金緊張的形勢(shì)下，行政事業(yè)單位更要加大內(nèi)控力度，本著無(wú)必要不支出的原則制定預(yù)算支出計(jì)劃，厲行節(jié)約，杜絕浪費(fèi)。同時(shí)，通過(guò)內(nèi)控進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的梳理，能夠明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)審核等崗位職責(zé)，可以有效的進(jìn)行責(zé)任劃分。另外，加強(qiáng)內(nèi)控管理可以優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境建設(shè)，通過(guò)組織宣傳學(xué)習(xí)，提高全員積極性，把內(nèi)控落實(shí)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮內(nèi)控的管理作用，進(jìn)一步提升工作效率，促進(jìn)單位健康持續(xù)發(fā)展。最后，加強(qiáng)內(nèi)控可以提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，進(jìn)而提升行政事業(yè)單位的社會(huì)公共服務(wù)水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度起步和實(shí)施較晚，理論與實(shí)踐仍在逐步完善，其工作崗位相對(duì)穩(wěn)定，管理人員習(xí)慣于固有的管理制度和工作模式，各項(xiàng)事務(wù)在思想上依賴于財(cái)政資金的支持，整體上缺乏憂患意識(shí)，對(duì)新增的約束管控模式較難適應(yīng)。

由于組織架構(gòu)設(shè)置的限制，目前很多行政事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，內(nèi)控工作多由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，有些單位認(rèn)為內(nèi)控工作僅是財(cái)務(wù)部門的工作，其他部門對(duì)內(nèi)控疏于關(guān)注，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全員參與內(nèi)控建設(shè)。

行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容大多固定單一，很多單位人員老化，思想固化，學(xué)習(xí)積極性不高，對(duì)新事務(wù)跟進(jìn)意識(shí)不強(qiáng)，不了解內(nèi)控體系對(duì)單位運(yùn)行和發(fā)展的重要性，內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范認(rèn)識(shí)不足，對(duì)工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患缺乏敏銳性。

以上因素導(dǎo)致單位整體內(nèi)控體系薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺乏，內(nèi)控流于形式，無(wú)法進(jìn)行全面有效地實(shí)施推廣。

（二）制度不健全不完善，執(zhí)行力不足

內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)持續(xù)完善的過(guò)程，行政事業(yè)單位的發(fā)展離不開(kāi)健全規(guī)范的管理制度。然而，由于其日常所涉及的工作較為復(fù)雜，相關(guān)人員更關(guān)注業(yè)務(wù)本身，忽視了內(nèi)控工作，導(dǎo)致缺乏完善的管理制度。目前有些單位仍沿用若干年前制定的制度，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)的修訂與完善，導(dǎo)致制度與現(xiàn)實(shí)工作要求明顯不符；有些制度內(nèi)容太過(guò)寬泛，制定的標(biāo)準(zhǔn)不明確、不具體，制度的執(zhí)行不到位；有些崗位職責(zé)不夠細(xì)化、分工不明確、職責(zé)劃分不清，容易產(chǎn)生互相推諉的現(xiàn)象；有些行政事業(yè)單位由于人員緊張，雖然按規(guī)定健全了崗位職責(zé)，但在實(shí)際工作中并沒(méi)有很好地履行；有的單位沒(méi)有嚴(yán)格做到不相容崗位相分離，物資的采購(gòu)和付款由一人負(fù)責(zé)，錢、物、賬相關(guān)崗位由一名會(huì)計(jì)人員擔(dān)任，出納、會(huì)計(jì)等不相容崗位未予分離，銀行全部印鑒、票據(jù)由一人保管使用，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患；部分單位缺乏嚴(yán)格的資金支付審核機(jī)制，付款憑證附件不全或者不合規(guī)范，如很多單位在為個(gè)別零星項(xiàng)目支付款項(xiàng)時(shí)，原始憑證附件里只有發(fā)票和簡(jiǎn)單的合同，沒(méi)有工程施工明細(xì)及審核驗(yàn)收單，合同上注明的金額依據(jù)不充分，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算管理不到位

隨著改革的不斷深入，預(yù)算管理已成為內(nèi)控制度建設(shè)的重要組成部分。國(guó)家及財(cái)政部門管理力度的不斷加大，促使多數(shù)行政事業(yè)單位已基本上能按要求完成規(guī)范化管理，但部分單位仍存在預(yù)算管理不到位的問(wèn)題。在制定預(yù)算時(shí)由于時(shí)間緊張，其多以往年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行新一年度預(yù)算的編制，且與業(yè)務(wù)部門溝通不足，造成編制目標(biāo)清晰度不夠，未能按要求進(jìn)一步適度的分解細(xì)化，使預(yù)算后續(xù)執(zhí)行困難，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際項(xiàng)目支出相差較多，影響了預(yù)算資金的時(shí)效性和使用效率。同時(shí)，預(yù)算的執(zhí)行缺少跟蹤與落實(shí)分析機(jī)制，預(yù)算監(jiān)控不到位，超預(yù)算執(zhí)行或執(zhí)行進(jìn)度緩慢。有的單位在年底集中支出，極易造成資產(chǎn)的浪費(fèi)和閑置；有的單位則提前將費(fèi)用支付完畢，沒(méi)有嚴(yán)格按計(jì)劃的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度開(kāi)展日常工作，造成資金使用效率低下。

（四）合同管理不規(guī)范

隨著行政事業(yè)單位改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)越來(lái)越多，相應(yīng)的合同簽訂事項(xiàng)明顯增加，合同的重要性日益凸顯，因此，加強(qiáng)合同管理勢(shì)在必行。但目前很多單位合同管理制度不完善，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和單位的需要。

第一，有些單位缺乏規(guī)范的合同管理制度，沒(méi)有明確的合同歸口管理部門，合同僅由業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門各留存一份，有的甚至直接由合同經(jīng)辦人員保管，還有的單位對(duì)合同重復(fù)歸檔，這些因素造成了合同管理工作效率低下，后期查閱困難，影響了合同的正常履行；有的單位沒(méi)有按照規(guī)定設(shè)立合同臺(tái)賬，或者雖有臺(tái)賬但所列條目不全，對(duì)于分次付款的業(yè)務(wù)容易疏忽甚至出現(xiàn)重復(fù)付款現(xiàn)象；有的單位合同保管不善，合同借閱未履行相關(guān)手續(xù)，合同被借走后長(zhǎng)時(shí)間不予歸還，個(gè)別存在合同丟失的現(xiàn)象，導(dǎo)致單位信息流失。

第二，有的單位在簽訂合同時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格審核經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容和有關(guān)條款，支付條件等條目模糊，導(dǎo)致部分專業(yè)性強(qiáng)、容易引起糾紛的合同內(nèi)容存在明顯缺陷，易給單位帶來(lái)?yè)p失。

第三，合同簽訂后缺乏合同履行的追蹤意識(shí)，無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，不清楚合同是否已按計(jì)劃履行及按合同進(jìn)度進(jìn)行付款，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）流程標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)淡薄，信息化管理水平不高

科學(xué)的管理需要規(guī)范的制度流程作為依托，部分行政事業(yè)單位現(xiàn)有的崗位沒(méi)有形成科學(xué)規(guī)范的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，使后續(xù)工作較為被動(dòng)，不利于工作的有序銜接，從根本上遏制了制度的有序執(zhí)行，制約了單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

各項(xiàng)制度制定完成后，由于傳統(tǒng)的工作模式受人為因素的影響和制約較多，因此導(dǎo)致執(zhí)行難度較大。目前，各行政事業(yè)單位正在逐步實(shí)施制度信息化建設(shè)，信息化管理可以實(shí)現(xiàn)流程的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，能通過(guò)現(xiàn)代化手段完成全部業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)與賬務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，全部附件采用無(wú)紙化電子版，可免受人為因素的影響，更好地促進(jìn)各項(xiàng)制度的有效執(zhí)行。但在實(shí)際工作中，雖然通過(guò)公務(wù)之家平臺(tái)可以完成審批報(bào)銷流程，但是大多費(fèi)用報(bào)銷仍需由經(jīng)辦人員整理好紙質(zhì)附件，再由各審批崗位人員逐一完成人工審核簽名手續(xù)，繁瑣的流程大大降低了工作效率，在一定程度上阻礙了單位的健康發(fā)展；有些單位僅差旅費(fèi)一兩項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了信息化管理，沒(méi)有最大化發(fā)揮信息化平臺(tái)的作用。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

加強(qiáng)內(nèi)控管理要從思想上重視、提高認(rèn)知水平，在領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)、支持及各業(yè)務(wù)科室密切配合下，順利開(kāi)展內(nèi)控工作。行政事業(yè)單位應(yīng)聘請(qǐng)專家對(duì)內(nèi)控理論知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)講解，深入學(xué)習(xí)內(nèi)控相關(guān)文件。有條件的單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控部門，人員編制少的單位應(yīng)成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門積極溝通，全員主動(dòng)參與內(nèi)控學(xué)習(xí)，營(yíng)造出良好的內(nèi)控環(huán)境。另外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)控工作的重要環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，建立完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，根據(jù)業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)挖掘、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小及性質(zhì)不同選擇相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，防患于未然。

（二）健全完善各項(xiàng)制度，加大執(zhí)行力度

行政事業(yè)單位應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的變化和單位發(fā)展的需要，不斷修訂和完善各項(xiàng)規(guī)章制度。制度的內(nèi)容要做到具體明晰、科學(xué)可行，提高可操作性。另外，崗位職責(zé)應(yīng)進(jìn)行細(xì)化，做到分工明確、責(zé)任到人。

行政事業(yè)單位需進(jìn)一步完善不相容崗位相分離制度，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)管理、資金收付、審核監(jiān)督等關(guān)鍵崗位，選拔用人要以德為先，挑選專業(yè)能力突出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀員工委以重任。物資采購(gòu)與付款、出納人員與稽核崗位分開(kāi)，銀行印鑒、票據(jù)分開(kāi)保管。一般單位按規(guī)定實(shí)行定期輪崗制度，規(guī)模小、人員少的單位進(jìn)行定期審計(jì)，從而有效杜絕風(fēng)險(xiǎn)隱患。

行政事業(yè)單位要制定嚴(yán)格的付款審核制度，確保付款原始憑證附件齊全，除重點(diǎn)關(guān)注大額資金支出項(xiàng)目是否符合大額資金管理辦法以外，還要特別注意容易忽略的零星工程項(xiàng)目支出，除必要的發(fā)票及合同外，需同時(shí)附上工程量、工程所用材料、人工費(fèi)、審計(jì)驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)等內(nèi)容，保證合同金額依據(jù)充分，附件齊全合規(guī)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理

預(yù)算工作作為行政事業(yè)單位的重要管理活動(dòng)，自始至終貫穿于單位的整體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，單位必須高度重視，不斷完善預(yù)算管理體系，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)格預(yù)算約束，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理深度融合，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平。

1.重視預(yù)算的編制管理

要牢固樹(shù)立勤儉節(jié)約的思想，嚴(yán)格支出管理，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地編制部門預(yù)算；規(guī)范預(yù)算編制的程序和方法，打破固有的以往年數(shù)據(jù)為基數(shù)的做法，大力推廣零基預(yù)算法，加大各類資金的統(tǒng)籌力度，盤活用好存量資金；將上年決算、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤；要加大財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的溝通力度，全盤考慮，科學(xué)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，合理分解細(xì)化，保證預(yù)算與實(shí)際緊密結(jié)合，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)后續(xù)的預(yù)算控制。

2.嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算執(zhí)行

強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格按預(yù)算制定的計(jì)劃執(zhí)行，日常定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，對(duì)于超預(yù)算或與預(yù)算不符等問(wèn)題及時(shí)查明原因，提出改進(jìn)措施，提升執(zhí)行質(zhì)量，確保資金的使用效率，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行提前做好準(zhǔn)備；加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，全面開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)；要與決算相結(jié)合，確保決算真實(shí)、完整，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，使二者相互反映、相互促進(jìn)，使預(yù)算管理真正貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)始終；充分利用中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不斷完善其功能，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算的動(dòng)態(tài)化管理。

（四）加大合同管理力度

隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷開(kāi)展，合同管理越來(lái)越得到重視。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全合同管理制度，使合同的簽訂、履行跟進(jìn)及合同的歸檔保管均有科學(xué)規(guī)范的流程；要有明確的合同歸口管理部門或管理人員。單位必需按規(guī)定設(shè)置經(jīng)濟(jì)合同臺(tái)賬，分別列明合同編號(hào)、合同名稱、對(duì)方單位名稱、簽訂及取得時(shí)間、經(jīng)辦人員、合同金額、付款方式及付款時(shí)間等重要項(xiàng)目信息，確保內(nèi)容全面以備查閱；對(duì)分次付款的合同要特別注明，重點(diǎn)關(guān)注未付款項(xiàng)，避免重復(fù)付款問(wèn)題的發(fā)生，對(duì)合同的訂立、履行和變更等情況進(jìn)行詳細(xì)登記，做到全面熟悉、掌握合同內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的全過(guò)程管理。行政事業(yè)單位要完善合同的借閱審批制度，防止合同丟失所帶來(lái)的不良后果。有關(guān)專業(yè)人員應(yīng)共同參與合同（特別是重大經(jīng)濟(jì)合同）的制定，要確保付款項(xiàng)目等條款清晰無(wú)誤，避免發(fā)生合同糾紛給單位帶來(lái)不必要的損失。財(cái)務(wù)在履行付款手續(xù)時(shí)，應(yīng)先核對(duì)合同內(nèi)容，關(guān)注合同的履行情況，以防因合同履行不到位而導(dǎo)致付款后合同執(zhí)行失控情況的發(fā)生。

（五）加強(qiáng)流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控現(xiàn)代化管理

行政事業(yè)單位應(yīng)以制度流程化、流程信息化為目標(biāo)，深入一線，廣泛聽(tīng)取基層職工的意見(jiàn)和建議，了解各崗位當(dāng)前真實(shí)的業(yè)務(wù)流程及計(jì)劃，全面掌握相關(guān)信息，進(jìn)而明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及未來(lái)改進(jìn)方向。各部門要大力配合，加強(qiáng)溝通，全員參與，根據(jù)工作實(shí)際，遵循全面性、重要性、制衡性原則，不斷修訂和完善標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程，畫(huà)出流程圖，細(xì)化到業(yè)務(wù)流程的每個(gè)節(jié)點(diǎn)，使人員交替時(shí)能做到工作連續(xù)，無(wú)縫銜接。對(duì)于時(shí)間緊迫或因人員數(shù)量限制無(wú)力自行完成此項(xiàng)工作的單位，建議聘請(qǐng)第三方專業(yè)人士進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，以便更好的推動(dòng)內(nèi)控的建設(shè)與實(shí)施。

目前，信息化已滲透到生活和工作的各個(gè)領(lǐng)域中，內(nèi)控制度的執(zhí)行離不開(kāi)信息化建設(shè)。各行政事業(yè)單位應(yīng)充分利用公務(wù)之家、中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)等信息化平臺(tái)，將部門預(yù)算等業(yè)務(wù)納入一體化信息系統(tǒng)中，使日常支出業(yè)務(wù)從費(fèi)用申請(qǐng)到報(bào)銷等環(huán)節(jié)可以全流程在公務(wù)之家平臺(tái)上操作，徹底改變傳統(tǒng)的人工簽字審批流程，避免人為因素的制約，節(jié)約人力物力資源和時(shí)間成本，使制度的執(zhí)行更加順暢，以極大地提升工作效率，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控現(xiàn)代化管理。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全完善的內(nèi)控制度，高度重視、不斷完善內(nèi)控體系建設(shè)，大力加強(qiáng)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，推動(dòng)全員參與，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，不斷加強(qiáng)預(yù)算管理、合同管理，加快信息化建設(shè)步伐，提高內(nèi)控管理質(zhì)量，有效提升單位的管理質(zhì)量和社會(huì)公共服務(wù)水平，推動(dòng)行政事業(yè)單位的健康可持續(xù)發(fā)展。

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