林曉萍
(福建教育學(xué)院,福建 福州 350025)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要堅(jiān)持健康第一的教育理念,加強(qiáng)學(xué)校體育工作,推動(dòng)青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展?!甭鋵?shí)這一重要要求,需要進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校體育工作,強(qiáng)化體育課與體育鍛煉,讓體育成為一種健康的生活方式。近年來,中央和教育部高度重視學(xué)校體育工作,先后出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見》《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》等文件,2022 年6 月24 日修訂通過《中華人民共和國體育法》(下文簡稱《體育法》)。當(dāng)前中小學(xué)校體育工作現(xiàn)狀與國家對學(xué)校體育工作的預(yù)期仍有一定距離,如何提高中小學(xué)校體育工作質(zhì)量是當(dāng)前面臨的重大課題。
1.體育學(xué)科不被重視。全國九年義務(wù)教育學(xué)校各年級均要開設(shè)體育與健康課,從2022 年9 月起,其占總課時(shí)比例為10%-11%,僅次于語文(20%-22%)、數(shù)學(xué)(13%-15%)。從數(shù)據(jù)可以看出,體育是第三主科。[1]然而實(shí)踐中體育學(xué)科不被重視的現(xiàn)象仍然存在,正如有專家總結(jié)我國學(xué)校體育課的現(xiàn)狀是:文件里很重要、平日里被擠掉、升學(xué)時(shí)被砍掉。[2]又如福建省義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(2021)體育與健康質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果報(bào)告指出,學(xué)生在校每天參加體育鍛煉的時(shí)長不足,與國家要求的“保障學(xué)生每天校內(nèi)運(yùn)動(dòng)1 小時(shí)”還有很大距離。學(xué)校體育課被擠占說明了體育學(xué)科不被重視。根據(jù)福建省2022 年春季義務(wù)教育體育與健康教育質(zhì)量監(jiān)測所公布的情況,部分學(xué)校體育教師配備不足,部分學(xué)校存在兼職體育教師,器材設(shè)備配備不全、場地陳舊、器材老化。這也說明了學(xué)校體育工作不被重視。
2.體育教學(xué)質(zhì)量不佳。習(xí)近平總書記指出,“現(xiàn)在孩子普遍眼鏡化,這是我的隱憂。還有身體的健康程度,由于體育鍛煉少,有所下降。文明其精神,野蠻其體魄,‘野蠻其體魄’就是強(qiáng)身健體?!苯逃哭k公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》等文件明確提出,中小學(xué)校要聚焦“教會(huì)、勤練、常賽”,學(xué)校體育課程要注重大中小幼相銜接。然而當(dāng)前學(xué)校體育教育教學(xué)成效不足,如體育課不流汗,運(yùn)動(dòng)負(fù)荷太低,有的運(yùn)動(dòng)技能重復(fù)教學(xué),有的運(yùn)動(dòng)技能從未教過,導(dǎo)致學(xué)生對體育課授課內(nèi)容不感興趣。有學(xué)者指出,我們的大中小學(xué)采取的是‘三無七不’體育課,無難度、無強(qiáng)度、無對抗;不喘氣、不心跳、不出汗、不奔跑、不扭傷、不擦皮、不長跑等等。[3]學(xué)生未養(yǎng)成體育鍛煉習(xí)慣,超重肥胖、視力不良的學(xué)生依然不少。
中小學(xué)校體育工作的現(xiàn)狀可以從內(nèi)因和外因予以分析。
1.內(nèi)因:一些學(xué)校、家長對體育的重要性認(rèn)識不夠。部分學(xué)校、家長以升學(xué)率、學(xué)業(yè)成績?yōu)橹攸c(diǎn),犧牲體育鍛煉換取考試高分,對學(xué)生身體健康與體育鍛煉之間的關(guān)系認(rèn)識不夠到位。有的學(xué)校對體育工作重要性認(rèn)識不夠,體育工作積極性不高,體育教師教學(xué)內(nèi)驅(qū)力不足,不積極開展體育教育教學(xué)。有的家長對體育課具有享受樂趣、增強(qiáng)體質(zhì)、健全人格、鍛煉意志的教育功能認(rèn)識不夠,主觀上排斥體育課,對學(xué)校體育工作重要性認(rèn)識不夠。
2.外因:學(xué)校體育工作法治保障不夠。學(xué)校體育工作面臨著體育學(xué)科不被重視、體育教學(xué)質(zhì)量不佳等問題,進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)生體質(zhì)健康狀況一般,不僅有學(xué)校自身的原因,還因?yàn)閷W(xué)校體育工作的法治保障不夠。一是學(xué)校體育法律體系不夠健全完善。當(dāng)前出臺(tái)的《體育法》是學(xué)校體育工作的根本遵循,雖有專門章節(jié)制定了學(xué)校體育工作,但對學(xué)校體育工作的法律規(guī)范還不夠全面、明確、具體,完善有關(guān)學(xué)校體育工作的法律法規(guī)迫在眉睫。二是部分學(xué)校體育法律權(quán)責(zé)執(zhí)行不到位。如體育教師的權(quán)益保障未能有效落地,體育教師被邊緣化,體育教師充分施展教育教學(xué)的動(dòng)力不足、保障不夠。學(xué)校體育工作發(fā)展不力雖有相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定,但實(shí)踐中對體育工作開展不力的相關(guān)主體懲戒不夠,追責(zé)力度不夠,對相關(guān)責(zé)任部門、責(zé)任人甚至沒有追責(zé)。三是學(xué)校體育傷害糾紛存在救濟(jì)困境。學(xué)校體育傷害糾紛救濟(jì)不夠順暢,包括救濟(jì)時(shí)間長、救濟(jì)過程負(fù)面影響大,救濟(jì)效果不佳等。學(xué)校體育傷害事故過多歸責(zé)于學(xué)校和體育教師是當(dāng)前學(xué)校體育發(fā)展中的一大困難。[4]在無過錯(cuò)方的案件中,學(xué)校體育法律對體育傷害糾紛更多偏向維護(hù)受害學(xué)生的權(quán)益,而忽略了學(xué)校和體育教師作為無過錯(cuò)方的權(quán)益。救濟(jì)困境導(dǎo)致了一部分學(xué)校和體育教師對體育教學(xué)中可能產(chǎn)生的體育傷害事故具有畏懼心理,進(jìn)而導(dǎo)致對體育教育教學(xué)不夠積極。
當(dāng)前中小學(xué)校體育工作仍存在發(fā)展內(nèi)驅(qū)力不足、部分工作成效一般、學(xué)校體育糾紛解決不盡人意等情況,解決當(dāng)前的現(xiàn)狀,急需體育法律來予以規(guī)范和保障。新修訂的《體育法》強(qiáng)調(diào)了學(xué)校體育工作的重要地位,對學(xué)校體育工作作出一系列剛性、明確、具體、可操作的規(guī)定,為實(shí)現(xiàn)體教融合、提升學(xué)生體育素養(yǎng)等提供了切實(shí)的法律保障。[5]體育法律對中小學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展具有獨(dú)特的作用,表現(xiàn)在引領(lǐng)、規(guī)范和保障上。
《體育法》第十條明確規(guī)定,國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育。《體育法》第三章專章規(guī)定了青少年和學(xué)校體育,明確規(guī)定,國家實(shí)行青少年和學(xué)校體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃??梢妵乙苑蓷l文將學(xué)校體育工作提到了戰(zhàn)略性地位。體育法律指引學(xué)校體育工作的發(fā)展方向,強(qiáng)化各主體對學(xué)校體育的重視,具有強(qiáng)有力的告知、指導(dǎo)和評價(jià)作用。
法律本身就是一種行為規(guī)范,是由國家制定或認(rèn)可、規(guī)定權(quán)利和義務(wù)、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。體育法律對學(xué)校體育工作具有規(guī)范作用,主要體現(xiàn)在明文規(guī)定體育行政部門、教育行政部門如何推進(jìn)學(xué)校體育工作,以及學(xué)校體育工作如何開展?!扼w育法》第三章青少年和學(xué)校體育用了17 處“應(yīng)當(dāng)”、2 處“必須”,體現(xiàn)了法律作為一種行為的標(biāo)準(zhǔn)和尺度,具有判斷、衡量行為的評價(jià)作用,如明確規(guī)定各主體在學(xué)校體育工作中應(yīng)當(dāng)做什么、必須做什么,給學(xué)校體育工作提供了根本遵循。通過這種規(guī)范,影響學(xué)校體育工作中各主體的價(jià)值觀念和是非標(biāo)準(zhǔn),從而達(dá)到指引各主體的行為的社會(huì)效果。
上文規(guī)范作用主要體現(xiàn)為法律要求行為主體如何行為,但實(shí)踐中有的主體并不按照法律規(guī)定作出行為,而法律還有另一個(gè)作用,即保障作用,主要體現(xiàn)在通過法律促使行為主體按照法律要求作出行為。在學(xué)校體育工作中主要體現(xiàn)正面教育和反面制裁。正如亞里士多德所言:立法者通過塑造公民的習(xí)慣而使他們變好。例如,對違法者的制裁可以教育人們,今后誰再作出此類行為也將受到同樣的懲罰。對合法行為的鼓勵(lì)、保護(hù),可以對一般人的行為起到示范和促進(jìn)作用。這就是唐代詩人劉禹錫《砥石賦》所說的“石以砥焉,化鈍為利;法以砥焉,化愚為智”[6]。通過體育法律保障學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展,但如相關(guān)主體違反體育法律,阻礙學(xué)校體育工作開展,那么相關(guān)主體必須受到法律的制裁,通過制裁加強(qiáng)法律的權(quán)威性,保護(hù)人們的正當(dāng)權(quán)利,并推動(dòng)各主體依法治體。
下文從學(xué)校體育法律立法、執(zhí)法、司法、守法等四個(gè)方面探尋學(xué)校體育工作的法治保障路徑。
1.修改完善《學(xué)校體育工作條例》?!秾W(xué)校體育工作條例》(下文簡稱《條例》)是學(xué)校體育工作開展的重要依據(jù),1990 年發(fā)布實(shí)施,2017 年的修訂僅刪除了第十四條第二款,其他未作改動(dòng)。該條例已存在一定的滯后和缺失,應(yīng)加快修改完善?!扼w育法》是法律,《條例》是行政法規(guī),法律是行政法規(guī)的上位法,《條例》在修改時(shí)應(yīng)以法律為依據(jù),并對學(xué)校體育工作做出更具體更明確的規(guī)定,將相關(guān)法律法規(guī)和政策文件內(nèi)容轉(zhuǎn)換成《條例》條款。[7]
2.健全學(xué)校體育傷害救濟(jì)法律規(guī)范。我們建議應(yīng)健全學(xué)校體育傷害事故專項(xiàng)法律規(guī)范,包括傷害事故認(rèn)定規(guī)則,自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的適用,明確規(guī)定學(xué)校體育中自甘風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則的適用主體、適用情形等。也有專家提出,學(xué)校體育傷害事故糾紛適用“自甘風(fēng)險(xiǎn)”原則,雖有助于提高學(xué)生風(fēng)險(xiǎn)意識,推動(dòng)學(xué)校體育工作開展,但可能帶來另一困境,即受害學(xué)生的救濟(jì)困難。[8]因此筆者認(rèn)為應(yīng)健全救濟(jì)法律規(guī)范,既讓受害學(xué)生、家庭及時(shí)得到救助,同時(shí)讓學(xué)校免于承擔(dān)無過錯(cuò)的法律責(zé)任。其一是設(shè)立學(xué)校體育傷害保險(xiǎn)機(jī)制,制定保險(xiǎn)條款,規(guī)定學(xué)校強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)、學(xué)生意外傷害強(qiáng)制險(xiǎn)等。其二是鼓勵(lì)設(shè)立學(xué)校儲(chǔ)備金,如上海市教委等一些教育行政部門成立了社會(huì)公益性的“學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)傷害專項(xiàng)保障基金”。[9]讓保險(xiǎn)、儲(chǔ)備金來補(bǔ)位無過錯(cuò)方的體育傷害事故中的救濟(jì),緩解學(xué)校、學(xué)生和家長關(guān)系,避免學(xué)校陷入冷冰冰的角色。完善學(xué)校體育傷害救濟(jì)法律規(guī)范,讓學(xué)校和體育教師不必因害怕體育意外事故而對體育教育教學(xué)畏首畏尾。
3.明確規(guī)定體育教師的權(quán)益。體育教師權(quán)益的保障應(yīng)具體化、明確化,保障體育教師合法權(quán)益,明晰體育教師權(quán)責(zé)界限,理清責(zé)任界限,推進(jìn)權(quán)益保障落地生效。學(xué)校體育工作在學(xué)校,在體育教師。學(xué)校體育工作要發(fā)展好,不僅需要法律保障、政策支持,更需要學(xué)校和體育教師的高效執(zhí)行。法律法規(guī)是保障學(xué)校體育工作的外在因素,學(xué)校體育工作高質(zhì)量發(fā)展更需要內(nèi)在的動(dòng)力,即學(xué)校要發(fā)展好體育教育,體育教師想教好學(xué)生體育。因此要提供給體育教師良好的育人環(huán)境、切實(shí)的權(quán)益保障,在法律條文中明確師生比例,優(yōu)化體育教師職稱晉升路徑,暢通優(yōu)秀退役運(yùn)動(dòng)員、教練員進(jìn)入學(xué)校兼任、擔(dān)任體育教練員的渠道。
現(xiàn)有體育法律對學(xué)校體育工作做出了明文規(guī)定,而實(shí)踐中仍存在不少未嚴(yán)格按照法律推進(jìn)學(xué)校體育工作的現(xiàn)象,“令在必信,法在必行”,法的生命力在執(zhí)行,因此應(yīng)對學(xué)校體育工作進(jìn)行督導(dǎo),對違反法律規(guī)定的行為進(jìn)行制裁、追責(zé),前者是為了推動(dòng)學(xué)校體育按照法律規(guī)定開展工作,后者是對未按照法律規(guī)定開展工作的責(zé)任主體予以追責(zé)。
1.嚴(yán)格落實(shí)學(xué)校體育工作督導(dǎo)。《體育法》第三十五條明確規(guī)定:各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對學(xué)校體育實(shí)施督導(dǎo),并向社會(huì)公布督導(dǎo)報(bào)告。教育督導(dǎo)是學(xué)校體育工作的重要抓手,學(xué)校體育工作開展情況,體育教師權(quán)益保障、體育場地、設(shè)施、器材保障等更多的依賴于教育督導(dǎo)。因此教育督導(dǎo)應(yīng)將體育法新修訂的要求、學(xué)校體育工作條例等細(xì)化納入督導(dǎo)內(nèi)容。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室2017 年3 月制定印發(fā)的《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》第七條規(guī)定,地方各級政府和教育行政部門要將中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估結(jié)果作為干部考核、學(xué)校問責(zé)和實(shí)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。實(shí)踐中存在督導(dǎo)和督導(dǎo)結(jié)果應(yīng)用兩張皮,因此應(yīng)將督導(dǎo)評估結(jié)果的應(yīng)用納入下一次教育督導(dǎo)的內(nèi)容,若再違反應(yīng)明確將追究相關(guān)法律責(zé)任。
2.嚴(yán)格落實(shí)學(xué)校體育工作追責(zé)。對違反體育法律的行為處以法律責(zé)任。關(guān)于法律責(zé)任,《體育法》明確規(guī)定,“學(xué)校違反本法有關(guān)規(guī)定的,由有關(guān)主管部門責(zé)令改正;對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”。但是對于違反本法有關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中很難界定,學(xué)校法律責(zé)任形式單一,懲戒力度不足?!啊秾W(xué)校體育工作條例》中所規(guī)定的保證學(xué)生每天鍛煉時(shí)間不少于1 小時(shí)的規(guī)定也沒有得到很好地執(zhí)行,那些沒有執(zhí)行這一規(guī)定的校長們、各級體育行政主管部門也沒有被追責(zé)?!保?0]當(dāng)前鮮少有因?yàn)檫`反體育法規(guī)定而受到政務(wù)處分的情況,可見負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員對學(xué)校體育工作的高質(zhì)量開展既沒有動(dòng)力也沒有壓力。因此,實(shí)踐中應(yīng)逐步改變此現(xiàn)狀,有關(guān)主管部門對學(xué)校違反規(guī)定又未對責(zé)任人員依法予以處分的應(yīng)視為不作為,對該相關(guān)責(zé)任人處以法律懲戒,以此倒逼其嚴(yán)格落實(shí)學(xué)校體育工作追責(zé)制度。
公正是法治的生命線。司法公正對社會(huì)公正具有正向引領(lǐng)作用,是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。
1.擴(kuò)大適用人民調(diào)解委員會(huì)。教育部、最高人民法院等五部門2019 年6 月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》提到,教育部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)學(xué)校安全事故糾紛解決組織建設(shè),市縣兩級行政區(qū)域內(nèi)可根據(jù)需要設(shè)立學(xué)校安全事故人民調(diào)解委員會(huì),對學(xué)校難以自行協(xié)商或協(xié)商不成的安全事故糾紛實(shí)現(xiàn)能調(diào)盡調(diào)。[11]人民調(diào)解相比訴訟而言,程序更為簡單,受限較少,且人民調(diào)解員可依據(jù)不能類型的糾紛進(jìn)行合理調(diào)適,如遇到重大疑難案件,可引入體育專業(yè)人士、法律專業(yè)人員參加調(diào)解,從體育角度判斷是否符合體育教育教學(xué)常規(guī),從法律角度判斷是否合乎法律規(guī)定。如遇簡單案件,可引入百姓調(diào)解員。擴(kuò)大適用人民調(diào)解委員會(huì),推進(jìn)學(xué)校體育傷害事故更快更好得以解決。
2.轉(zhuǎn)變司法實(shí)踐的傾向。學(xué)校體育教育教學(xué)中學(xué)生傷害事故發(fā)生的救濟(jì),法律其實(shí)都已明確規(guī)定學(xué)校在做好安全保障義務(wù)后可以免責(zé),但司法實(shí)踐中仍然存在學(xué)校要承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任,一是承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任以表現(xiàn)學(xué)校的關(guān)懷與擔(dān)當(dāng),二是減輕受害學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但依侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則而言,依據(jù)公平正義而言,如若學(xué)校無過錯(cuò),卻要承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任,實(shí)則是一種道德綁架,在教育教學(xué)中的體育教師同樣會(huì)受到影響。因此司法實(shí)踐中應(yīng)改變這一判決傾向,逐步轉(zhuǎn)向公平且合理判決,為學(xué)校體育工作保駕護(hù)航。正如前文所論述的,健全學(xué)校體育傷害救濟(jì)法律規(guī)范,依法判決,體現(xiàn)公平正義,學(xué)生的傷害救濟(jì)可由保險(xiǎn)或其他救助金予以補(bǔ)償。這樣,中小學(xué)校在開展體育教學(xué)活動(dòng)中不會(huì)因?yàn)榭紤]到風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失而有過多憂慮,也可令在事故中受到傷害的學(xué)生獲得最大的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以及精神上的安慰。
普及學(xué)校體育法律,其實(shí)就是普及人們對學(xué)校體育重要性的認(rèn)識,以及遵從體育法律規(guī)范、體育政策要求。只要人們切實(shí)認(rèn)知到體育法律所規(guī)范的內(nèi)容,中小學(xué)校體育工作的高質(zhì)量發(fā)展就有了強(qiáng)大的助推力。
1.加強(qiáng)宣傳教育。體育行政部門、教育行政部門應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校體育法律的宣傳教育,落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制,發(fā)揮法律工作者以案釋法的專業(yè)優(yōu)勢,通過新媒體、進(jìn)校園等多渠道強(qiáng)化宣傳,切實(shí)引導(dǎo)社會(huì)、學(xué)校、體育教師、家長、學(xué)生等將體育的重要性內(nèi)化于心,外化于行。通過宣傳教育,提高家校高度重視體育重要性,推動(dòng)學(xué)校、體育教師提高體育教育教學(xué)能力,推動(dòng)家長、學(xué)生重視體育鍛煉,提升學(xué)生參加體育運(yùn)動(dòng)的體驗(yàn)感。
2.推進(jìn)全民守法。法立而不行,與無法等,世未有無法之國而能長治久安者。守法不僅是履行法律義務(wù),更指享有和行使法律權(quán)利。一要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法守法。學(xué)校校長重視體育,學(xué)校體育工作就能做得好。學(xué)校校長要做尊法的模范,帶頭尊崇法治、敬畏法律,帶頭了解法律,帶頭厲行法治。二要推動(dòng)全民自覺信法守法。實(shí)踐中,很多學(xué)校、體育教師、家長等認(rèn)為體育法律沒有什么用,體育法律淪為未長牙齒的“軟法”,改變學(xué)校、體育教師、家長對體育法律無用論的認(rèn)知。培育全民對體育法律的信仰,在社會(huì)營造體育重要性的氛圍,推動(dòng)全民知體育法遵體育法,信體育法用體育法,弘揚(yáng)法治精神,讓法治成為基本生活方式。