面向風(fēng)險(xiǎn)社會的公共服務(wù)理論創(chuàng)新：基于“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)的再討論

王 姣

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)“財(cái)富分配”邏輯與后現(xiàn)代化“風(fēng)險(xiǎn)分配”邏輯互嵌并存背景下，我國公共服務(wù)的理論研究面臨著研究范式的困境。傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)人”或“公共人”假設(shè)下的理論研究，不僅不能充分解釋公共服務(wù)的底層邏輯，也不能有效指導(dǎo)公共服務(wù)的實(shí)踐，更難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期風(fēng)險(xiǎn)與后現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)疊加、互嵌的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)?；凇肮诧L(fēng)險(xiǎn)”的前提假設(shè)，可以為公共服務(wù)的理論提供一個新的觀察視角，具有重塑公共價(jià)值理念、提升公共服務(wù)供給效率、廓清公共服務(wù)供給邊界等多維價(jià)值。

近年來，黨中央把逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。在追求共同富裕的道路上，應(yīng)該清醒地看到，當(dāng)代中國的現(xiàn)代化建設(shè)，是在西方主要資本主義國家的后現(xiàn)代化時代進(jìn)行的，是一種“壓縮的現(xiàn)代化”，其突出表現(xiàn)是，傳統(tǒng)的“財(cái)富分配”邏輯與后現(xiàn)代化的“風(fēng)險(xiǎn)分配”邏輯互嵌、并存（馮志宏，2017）。因此，新時期我國對共同富裕的追求，不僅要關(guān)注發(fā)展成果的財(cái)富的公平分配，也要直面現(xiàn)代化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)分配。

改革開放以來，我國公共服務(wù)的理論研究逐漸發(fā)展，但由于長期受到西方公共服務(wù)理論的影響，我國公共服務(wù)的理論研究面臨著研究范式的困境。傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)人”“公共人”假設(shè)下的理論研究，不僅不能充分解釋公共服務(wù)的底層邏輯，也不能有效指導(dǎo)公共服務(wù)的實(shí)踐，更難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期風(fēng)險(xiǎn)與后現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)疊加、互嵌的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)。

在以上多重背景下，公共風(fēng)險(xiǎn)的理論研究范式被自然地選擇出來。所謂公共風(fēng)險(xiǎn)的分析方法，是基于現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性、不確定性理論特征而建構(gòu)起來的理論范式（劉尚希等，2018）。無論是從歷史的邏輯、理論的邏輯還是實(shí)踐的邏輯來看，國家和政府職能本質(zhì)上都是為發(fā)展注入確定性，而公共服務(wù)的本質(zhì)作用則是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)?；凇肮诧L(fēng)險(xiǎn)”的前提假設(shè)，可以為公共服務(wù)的理論解釋提供一個新的觀察視角，可以為公共服務(wù)實(shí)踐提供一個創(chuàng)新路徑，也可以為公共服務(wù)制度提供一個創(chuàng)新思路。

一、公共服務(wù)理論的傳統(tǒng)假設(shè)及其局限性

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與傳統(tǒng)公共服務(wù)理論

20世紀(jì)70年代以后，西方公共服務(wù)理論是建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上的。該假設(shè)的提出，把公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域統(tǒng)一起來，在一定程度上具有合理性和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的腐敗問題被歸結(jié)為政府機(jī)構(gòu)人員的“經(jīng)濟(jì)人”意識，其結(jié)論是將公共領(lǐng)域私人化，或者按照市場化的邏輯改造公共領(lǐng)域，盡可能地減少政治及行政管理過程中的公共選擇?！敖?jīng)濟(jì)人”的解釋比較容易理解，據(jù)此所提出的政策也方便可行，所以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)受到了普遍認(rèn)同和擁護(hù)，成為20世紀(jì)后期公共領(lǐng)域的主導(dǎo)性思想之一。

在“經(jīng)濟(jì)人”的理論基點(diǎn)上，公共選擇理論構(gòu)建了政治、行政管理等公共領(lǐng)域?qū)W科的理論模型，勾畫出了“經(jīng)濟(jì)人”的行為是怎樣影響甚至支配、決定政府行為的圖譜。所以，國家、政府等一切公共組織都是人類的組織形式，在這些組織中的人和其他人一樣，都不是完全的理性人，也都會犯錯誤，也都會從自身的利益出發(fā)而忽略公共利益。根據(jù)這一理論認(rèn)知，自20世紀(jì)70年代以來，西方國家行政改革中的價(jià)值傾向，是強(qiáng)調(diào)通過市場力量去改造政府功能，把公共服務(wù)的社會化作為提升政府供給效率的目標(biāo)和途徑。20世紀(jì)70年代以來，西方國家開啟了“私有化”運(yùn)動，把之前由國家運(yùn)營的公共服務(wù)改由私人運(yùn)營，打破公共服務(wù)的政府壟斷。

在一定程度上，把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入公共領(lǐng)域的研究，其目標(biāo)就是要用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來說明市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及政府失靈問題。正如布坎南在《公共選擇理論》中所強(qiáng)調(diào)的，他們的研究就是把人們用來檢視市場缺陷和不足的方法，完全不變地用以研究公共部門（國家和政府），即把政治和制度因素作為內(nèi)生性變量，納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中。應(yīng)該說這一分析范式因?yàn)橛幸欢ǖ默F(xiàn)實(shí)解釋力而獲得了諸多擁護(hù)。作為一種理論，如果能用一個統(tǒng)一的分析框架解釋諸多不同的社會現(xiàn)象，這是理論自身的成功。

運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，解釋政府行為和政府失靈，盡管在某種程度上可以解釋政府職能發(fā)揮的不充分性，但是這一理論基點(diǎn)具有底層邏輯的不徹底性。原因在于，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是客觀描述，并非規(guī)范分析?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)可以用于理解公共部門中普遍存在的腐敗現(xiàn)象，但并不足以證明“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是科學(xué)理論。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)試圖以“自利人”“理性人”來理解人的基本行為動因，是一種泛化的研究范式。將“經(jīng)濟(jì)人”概念與“自然人”概念重合，用“經(jīng)濟(jì)人”的概念去代替“人”的概念，顯然是片面、偏頗的（劉濤，2016；張康之，2022）。因?yàn)槌藫碛小敖?jīng)濟(jì)人”的個體理性，公共部門人員還擁有道德化的公共性。所以單一地用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)去描述，存在著局限性、極端化，存在以人的自利性影響公共領(lǐng)域的潛在危險(xiǎn)。

（二）“公共人”假設(shè)與傳統(tǒng)西方公共服務(wù)理論

在公共場域中，“公共人”是擁有自覺思考、自我決定以及自我反省的能力，能夠在公共生活以及私人生活中采取理性決策和合理行動的主體。盡管“公共性”價(jià)值追求可以有效緩解公共性流失困境，然而“公共人”的全面塑造需要建立在生產(chǎn)力和技術(shù)水平高度發(fā)展的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)實(shí)考量下，公共性只能作為一種價(jià)值追求，而不能將其作為指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)。尤其是對于轉(zhuǎn)型時期的中國，在風(fēng)險(xiǎn)社會和轉(zhuǎn)型期矛盾的雙重疊加下，把國家治理單純寄托于公共性的生長，是有一定偏差的。

從西方行政發(fā)展歷程來看，以“科學(xué)主義”“技術(shù)主義”為基本特征的行政公共性，盡管在建構(gòu)初期發(fā)揮了一定作用，但是伴隨著社會的發(fā)展，卻顯露出種種弊病，如貧富差距、生態(tài)污染、市場失靈、公共品供給不足、公地悲劇等，這些現(xiàn)實(shí)恰恰是對“公共性”價(jià)值的諷刺。西方公共行政并沒有為底層民眾帶來公共福祉，反而造就了諸多難以解決的公共性悖論。比如，在2020年暴發(fā)的新冠疫情中，西方主流國家的“公共性悖論”凸顯得極為徹底，一些國家的政府一方面標(biāo)榜著“人權(quán)”“民主”，承諾著“公平”“高效”，但在資源緊缺的情況下，卻將利益分配向富人、名人傾斜。西方“公共性悖論”的存在，表明了西方行政學(xué)所推崇的公共性，其實(shí)是一種形式化的、與公共利益相脫離的、表面的公共性，從根本上偏離了公共性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。因背離公共利益而導(dǎo)致行政公共性的“形式化蛻變”，永遠(yuǎn)是西方政府治理中一個難以逾越的困境。

在“公共人”假設(shè)的基礎(chǔ)上，西方公共服務(wù)理論衍生出“福利主義”的脈絡(luò)。20世紀(jì)初到20世紀(jì)50年代，英國、美國以及歐洲大陸資本主義國家相繼建立起福利國家制度體系，政府的職能全面擴(kuò)張，公共服務(wù)的功能普遍實(shí)現(xiàn)，基本上涵蓋了現(xiàn)代基本公共服務(wù)的所有類別。這種歷史性的轉(zhuǎn)變來源于資本主義自由經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被壟斷的資本主義所代替，古典經(jīng)濟(jì)自由主義時代效率至上的經(jīng)濟(jì)意義被要求普遍公平的倫理意義所替代，公共服務(wù)體系發(fā)生了質(zhì)的變化，尤其是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起直接引出了效率與公平的廣泛爭論，歐洲一些國家開始尋求向全面覆蓋的社會福利制度演變。

從以上的分析可以得出，不論是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，還是“公共人”假設(shè)，都難以真正回應(yīng)公共服務(wù)的底層邏輯，因此在實(shí)踐過程中，或多或少產(chǎn)生了“執(zhí)行偏差”?；凇敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)的公共服務(wù)理論，主張將“經(jīng)濟(jì)人”“理性人”的基因注入政府框架中，試圖通過對政府進(jìn)行私人化改造，而取得利益最大化的效果，結(jié)果卻是公共性的大量流失，公平和正義難以有效保障?；凇肮踩恕钡睦碚摷僭O(shè)，西方行政主義并未能兌現(xiàn)其對“公共性”的理解和承諾，或是陷入公共悖論中虛與委蛇，或是陷入“福利主義的剛性陷阱”中難以自拔。2020年全球暴發(fā)的新冠疫情，就是一次對各國公共服務(wù)理論與實(shí)踐的“大考”，凸顯出西方公共服務(wù)理論的脆弱性與不徹底性。

人類已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會，對于諸多發(fā)展中國家而言，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是復(fù)雜而且疊加的，不僅面臨著現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)社會的挑戰(zhàn)，也面臨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型帶來的矛盾和問題。西方的理論與實(shí)踐并不能為我國及廣大發(fā)展中國家提供指導(dǎo)和借鑒。對于轉(zhuǎn)型國家而言，需要構(gòu)建起符合自身實(shí)際需求的價(jià)值理念、理論基礎(chǔ)和政策體系。在這樣的背景下，“公共風(fēng)險(xiǎn)”的分析框架可以提供一種解決思路，為公共服務(wù)供給中所面臨的一系列原生性和衍生性命題提供解釋與指導(dǎo)路徑。

二、公共服務(wù)理論改進(jìn)的前提：風(fēng)險(xiǎn)社會

（一）人類進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會

世界是不確定的，風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時不有，又無時無刻不在變化之中。風(fēng)險(xiǎn)自古就存在，傳統(tǒng)社會的風(fēng)險(xiǎn)主要源自于自然界。由于生產(chǎn)力水平低下，人類應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力比較低，風(fēng)險(xiǎn)的損失和危害比較大。在很長一段時期里，遠(yuǎn)古人類的生存和基因傳續(xù)的概率是極低的。但是，在傳統(tǒng)社會，人類基本保有對自然的敬畏，即使是在生存中遭受諸多自然風(fēng)險(xiǎn)，人類也沒有將自然確立為對立面。

進(jìn)入現(xiàn)代社會以來，盡管人類抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力大大增強(qiáng)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段也日新月異，但現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生樣式也產(chǎn)生了巨大的變化，越是在技術(shù)水平不斷攀升的現(xiàn)代社會，越是潛伏著其他不確定性。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克指出，在現(xiàn)代社會，“本體論差異的等級制度的確定性，被自由有創(chuàng)造力的不確定性所取代?！雹贋鯛柪锵！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路》，譯林出版社2018年版，第121—126頁。安東尼·吉登斯則提出：“人們現(xiàn)在生活于其中的這個世界，是一個不確定性風(fēng)險(xiǎn)極高的世界，而且這種風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代制度早期發(fā)展階段所呈現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)樣式完全不一樣。”②安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，江西人民出版社2001年版，第13—16頁?，F(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)則源自于社會發(fā)展本身，社會發(fā)展的主體與核心又始終是“作為主體的人”。所以，現(xiàn)代社會所遭遇的不確定性，不主要來自自然界，而是來源于人類發(fā)展自身?，F(xiàn)代技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，在相當(dāng)程度上是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或者把風(fēng)險(xiǎn)最小化的結(jié)果。比如，隨著農(nóng)藥、化肥、核能等技術(shù)發(fā)展，以及采用技術(shù)的行動，在降低了瘟疫、饑餓以及傳統(tǒng)能源枯竭等風(fēng)險(xiǎn)的同時，也潛伏著諸多其他的不確定性，威脅著人類的生存環(huán)境與個體健康。這就是現(xiàn)代社會的“人為的不確定性”風(fēng)險(xiǎn)。正如貝克所說：“現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會造成不可預(yù)見的后果具備可預(yù)見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預(yù)防性行動以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種（發(fā)展帶來的）副作用?！雹蹫鯛柪锵！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路》，譯林出版社2018年版，第121—126頁。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會的不確定性

不管人類以往的認(rèn)知是怎樣的，但世界中的不確定性狀態(tài)是客觀存在的，而風(fēng)險(xiǎn)社會的不確定性與傳統(tǒng)社會又有所差異，這表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，由于人類活動本身而產(chǎn)生的不確定性成為主流，內(nèi)生性不確定性占據(jù)了主導(dǎo)地位。在風(fēng)險(xiǎn)社會，人類活動成為社會的中心，風(fēng)險(xiǎn)也不再全部源于自然，人類社會發(fā)展進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大超過了自然威脅。第二，局部的風(fēng)險(xiǎn)可能在很短時間內(nèi)演變成整體風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會，世界之間的聯(lián)系更為緊密，人與人之間的交往更為頻繁。在這樣的社會形態(tài)中，風(fēng)險(xiǎn)因素因社會群體之間的高度關(guān)聯(lián)而不斷升級，局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)檎w風(fēng)險(xiǎn)的概率大大提升，風(fēng)險(xiǎn)威脅的程度也在大大上升。第三，個體風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)的概率在不斷提升。社會發(fā)展的程度越高，個體行為的影響越大。信息化時代，個體之間的距離無限拉近，風(fēng)險(xiǎn)因果鏈條變得愈加復(fù)雜。當(dāng)個體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到無法控制的時候，就演變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)。例如，2020年以來持續(xù)的新冠肺炎疫情，就是個體風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)的最好事例。第四，風(fēng)險(xiǎn)社會中人類對于確定性的追求愈加強(qiáng)烈。越是在風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)代社會，人類對于確定性的追求越為強(qiáng)烈。近代以來，人類改造自然、利用自然的技術(shù)水平不斷提升，平均壽命不斷提高，但是征服自然的成功也帶來了一種“上帝性自大”，認(rèn)為可以自己可以掌控一切。這個時候任何不確定性問題的出現(xiàn)，都會深刻影響人類的心態(tài)，讓人們對確定性的追求陷入一種焦慮的心態(tài)之中。

（三）應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)需要政府功能的合理介入

轉(zhuǎn)型期以來，伴隨著現(xiàn)代性的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會面臨著巨大而激烈的變遷，社會的主要矛盾和主要問題發(fā)生了重大變化。與此同時，國人對于穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境的需求大大提升，也只有在確定性的環(huán)境下，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展才能有保障。關(guān)注中國現(xiàn)實(shí)，就是要關(guān)注中國進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會這一基本現(xiàn)實(shí)。未來5到10年乃至30年的改革，一方面我們必須面對風(fēng)險(xiǎn)社會這個現(xiàn)實(shí)，另一方面要快速地構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)社會的思維框架和政策體系，在發(fā)展的不確定性中尋找確定性。對于風(fēng)險(xiǎn)因素，解決的方式要有差異性。有些風(fēng)險(xiǎn)，個體難以化解，當(dāng)這些風(fēng)險(xiǎn)因素威脅到人類共同的生存和發(fā)展空間后，就需要通過集體的行動，構(gòu)建共同體來規(guī)避、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，需要政府功能的合理介入。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會情境下的公共服務(wù)功能界定：對沖公共風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)社會的本質(zhì)是不確定性，現(xiàn)代國家所面臨的矛盾和問題亦是不確定性。當(dāng)個體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到一定程度或者蔓延到一定范圍后，就有演變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)的可能性。國家和政府的作用是在公共風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生或者發(fā)生后，采取有效的應(yīng)對措施。在這一過程中，需要通過一定的治理路徑以現(xiàn)代公共服務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的對沖。

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會情境下的國家治理：公共風(fēng)險(xiǎn)的邏輯

在切實(shí)推動新時代“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”治理總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，首先要明晰國家治理的本質(zhì)是什么。學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了不同角度的闡釋。俞可平（2014）提出，國家治理體系是一個制度體系，國家治理體系的三大要素即治理主體、治理機(jī)制和治理效果；現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。過去幾年中，學(xué)者們從宏觀、微觀層面，對國家治理的本質(zhì)提出了不同的看法。由于每個人遵循的理論基點(diǎn)不同，各個學(xué)者的分析范式不同，而得出的最終結(jié)論，即國家治理的本質(zhì)和目標(biāo)卻殊途同歸。無論是“引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)的活動”，“維護(hù)政治秩序……提供公共服務(wù)”還是“實(shí)現(xiàn)社會管理規(guī)則和政策的良善性”，都顯露出對秩序的追求，而追求秩序是追求確定性的理性化表達(dá)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會的情境下，不確定性因素眾多，在任何一個領(lǐng)域都有可能引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。由于各類風(fēng)險(xiǎn)之間聯(lián)系、交織的程度和范圍大大超越了傳統(tǒng)災(zāi)難。個體風(fēng)險(xiǎn)一旦大面積擴(kuò)展，就有可能轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)，這是個體無法應(yīng)對的。比如經(jīng)濟(jì)危機(jī)的暴發(fā)，是個體風(fēng)險(xiǎn)累積、規(guī)模擴(kuò)張與邊際蔓延所引發(fā)的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)格局的大廈即將崩塌時，沒有一片雪花是無辜的，也無法通過個體的力量去應(yīng)對。在這種情況下，只有運(yùn)用集體的理論，通過國家層面的統(tǒng)籌，不斷在經(jīng)濟(jì)社會層面注入確定性，才可能有效化解與防范公共風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會背景下的政府職能：注入確定性

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的鼻祖亞當(dāng)·斯密最早對政府職能進(jìn)行了解釋，他認(rèn)為政府的職能有三個方面，即國防、司法以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至于政府的職能由什么而決定，亞當(dāng)·斯密并沒有進(jìn)行更深一步的闡釋，他用排除法說明，假設(shè)自由市場經(jīng)濟(jì)是合理的、天然具有效率和公平，只有當(dāng)市場無法發(fā)揮任何作用的時候，政府才能采取行動。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府應(yīng)該做一個“守夜人”，讓市場發(fā)揮資源配置的作用。按照斯密的邏輯，假如市場沒有失靈，那么政府也就沒有存在的必要性了。這便是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下對政府職能的界定。后來的研究并沒有脫離斯密的研究邏輯，只是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展。一是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，站在社會福利最大化的視角，認(rèn)為自由的市場經(jīng)濟(jì)并不能保障帕累托最優(yōu)效率，因此需要由政府來干預(yù)市場。這也就為政府職能的規(guī)定提供了解釋，借此可以進(jìn)一步回答，政府的職能是什么，政府的公共支出范圍是什么等一系列問題。但是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的缺陷在于，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以確定政府功能的范圍，這個問題很難在一般的規(guī)定性上進(jìn)行回答。二是公共品（公共服務(wù)）理論，該理論早在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)萌生的初期就已經(jīng)產(chǎn)生，在威克賽爾、薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的不斷推動下，公共服務(wù)理論成型。按照公共服務(wù)的核心理論，公共服務(wù)具有“非排他性”以及“非競爭性”特征，也決定了公共服務(wù)不可能由市場來進(jìn)行供給，而只能由政府供給完成。公共選擇派布坎南在《公共財(cái)政》一書中，提出了一個更為廣義的政府職能解釋，這也為政府干預(yù)市場提供了更為詳盡的闡釋。

但是，無論是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)還是公共選擇派，都是在市場失靈的視角上討論政府職能的邊界，都沒有完全脫離斯密“排除性”邏輯的局限性。在這樣的視角上，公共服務(wù)是依附于市場化服務(wù)而存在的，這也就使得公共服務(wù)的理論缺乏穩(wěn)固的根基，導(dǎo)致在政府職能和公共服務(wù)本質(zhì)性的研究中，對市場分析方法錯用和濫用，以至于公共服務(wù)的供給問題一直難以在理論上有所推進(jìn)。

（三）公共服務(wù)的本質(zhì)和功能：對沖公共風(fēng)險(xiǎn)

不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，是影響幸福感和獲得感的一個因素?；诠残睦砗蛡€體行為感受，人民群眾幸福感的提升，既取決于其實(shí)際利益的獲得，也取決于對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期與感受。長期以來，我們對公共服務(wù)供給的理解局限于“經(jīng)濟(jì)人”的基礎(chǔ)假設(shè)，在擺脫市場分析方法的前提下，我們只要深入分析就可以得出，公共服務(wù)的性質(zhì)與私人服務(wù)的性質(zhì)是完全不同的。就像長度和重量不可以比較一樣，公共服務(wù)不可能是由私人服務(wù)來決定的。那么既然要打破這種不當(dāng)認(rèn)知，就需要建立新的理論邏輯。公共服務(wù)到底是由什么來決定的呢？換句話說，公共服務(wù)為什么會存在？在風(fēng)險(xiǎn)社會的分析邏輯下，我們認(rèn)為，公共服務(wù)是由公共風(fēng)險(xiǎn)決定的。政府供給公共服務(wù)的過程，其實(shí)也是治理公共風(fēng)險(xiǎn)的過程。從底層邏輯上看，現(xiàn)代社會中的公共服務(wù)，都是為具體的公共風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的。例如，國防是一種典型的公共服務(wù)，若是沒有國防安全，那么人民生命財(cái)產(chǎn)隨時有被掠奪的可能性（劉尚希、李成威，2018；劉尚希、武靖州，2018）。義務(wù)教育也是一種公共服務(wù)，如果沒有義務(wù)教育的供給，那么就會有大量的人群無法獲得教育機(jī)會，社會穩(wěn)定發(fā)展與和諧進(jìn)步將受到影響和阻滯。從歷史的邏輯來看，公共服務(wù)的范疇是變化的，現(xiàn)有的公共服務(wù)是變遷的結(jié)果。那么為什么政府會擴(kuò)大某一種公共服務(wù)的供給范圍，也會縮小甚至取消某一種公共服務(wù)呢？是因?yàn)槭袌鲞壿嫷脑騿?？顯然不是，政府職能以及公共服務(wù)的變遷，取決于公共風(fēng)險(xiǎn)的變化。比如新中國成立初期與改革開放之后，國家面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)是不同的，這也就決定了公共服務(wù)的類型和范圍存在較大的差異。公共風(fēng)險(xiǎn)是我們理解歷史變化的一個重要角度。面向未來，政府即將供給的公共服務(wù)也是取決于公共風(fēng)險(xiǎn)的未來變化。公共風(fēng)險(xiǎn)是推動公共服務(wù)變遷的原動力，這也就打破了市場失靈或者政府失靈的循環(huán)悖論。

四、以“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)重塑公共服務(wù)理論：多維價(jià)值

在風(fēng)險(xiǎn)社會情境下，不確定性和脆弱性增強(qiáng)，個體力量在復(fù)雜多變的世界變得愈加無力。公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的領(lǐng)域，就需要對公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理。政府的職能是為不確定性的世界注入確定性，而公共服務(wù)是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑。公共風(fēng)險(xiǎn)存在的領(lǐng)域也決定了公共服務(wù)供給的領(lǐng)域，公共風(fēng)險(xiǎn)的損失程度也決定著公共服務(wù)的供給邊界。人類社會所呼吁的公平正義，也要求對不同群體所面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公平的風(fēng)險(xiǎn)治理。在“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)之下，創(chuàng)新公共服務(wù)理論，具有多維價(jià)值。

（一）重塑公共價(jià)值理念

立足于“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，國家治理和政府的職能是公共風(fēng)險(xiǎn)治理，公共服務(wù)的本質(zhì)也是為了對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，這為重塑政府職能提供了重要遵循。過去的很長一段時期，在西方自由化思潮的影響下，公共服務(wù)理論往往是建立在市場邏輯的基礎(chǔ)之上，造成了公共性的大量流失。例如，近年來，受市場化、城鎮(zhèn)化以及各類宏觀經(jīng)濟(jì)社會因素的疊加效應(yīng)影響，我國越來越重視公共產(chǎn)品的公私部門合作。在公私伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)大規(guī)模躍進(jìn)的同時，伴之而生的“質(zhì)量低下”“價(jià)格虛高”“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“責(zé)任弱化”“監(jiān)管失效”“設(shè)租尋租”等偏離公平正義的現(xiàn)象也尤為值得關(guān)注（陳琤，2014）。諸多學(xué)者也進(jìn)行了有益的探索，如加強(qiáng)契約管理、實(shí)行有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，旨在通過技術(shù)層面的努力，管控公私伙伴關(guān)系運(yùn)行中所出現(xiàn)的問題。

事實(shí)上，關(guān)于公共性困境問題的治理，更多的是需要價(jià)值層面的思考。對此，公共風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)可以在價(jià)值邏輯上對公共服務(wù)的本質(zhì)和功能進(jìn)行界定，既可以回答公共服務(wù)的底層邏輯問題，又能夠?qū)φ毮芊秶?、公共服?wù)供給的范圍、規(guī)模、人群進(jìn)行精準(zhǔn)的界定，因此既具有理論上的指導(dǎo)性，又極具實(shí)踐上的實(shí)用性，是從“公平”維度提升公共服務(wù)的供給成效。

（二）提升公共服務(wù)的供給效率

長期以來，我國不斷加大對公共服務(wù)的投入，在取得顯著成效的同時，也面臨著供給效率低下的問題和供給矛盾。其中，問題主要表現(xiàn)在：供給水平不均衡、供給結(jié)構(gòu)不合理；城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的非均等化現(xiàn)象較為突出。矛盾表現(xiàn)在：公共服務(wù)供給和需求之間的矛盾、政府間事權(quán)與支出責(zé)任的矛盾、社會福利效率與公平之間的矛盾等等，進(jìn)而推動形成了新時代我國社會人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾（彭亞星，2019）。在“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)的基礎(chǔ)上，識別公共風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及損失的大小，確定公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，可以有效提升公共服務(wù)的支出績效，將“有限的資金花在刀刃上”，并有利于進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。

第一，立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的平衡。在風(fēng)險(xiǎn)社會的邏輯下，國家治理、政府職能以及公共服務(wù)的本質(zhì)是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。更高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，需要以“公共風(fēng)險(xiǎn)最小化”為價(jià)值和目標(biāo)追求。轉(zhuǎn)型時期，人民的個體需求呈現(xiàn)多樣化，人們不僅關(guān)注著公共服務(wù)供給質(zhì)量提升，也對公共服務(wù)供給提出了個性化、多樣化的要求。這是無可厚非的，國家和政府也在盡全力滿足人民向往美好生活的需要，更好推動人的全面發(fā)展與社會的全面進(jìn)步。有很多學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)供給無法精準(zhǔn)回應(yīng)民眾需求，阻礙了公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升。但事實(shí)果真如此嗎？公眾對公共服務(wù)需求的表達(dá)通道，在理論上是不存在阻礙的。持此意見的學(xué)者，并沒有對公共服務(wù)供給的深層次邏輯進(jìn)行深思。實(shí)際上，公共服務(wù)的功能和國家治理、政府職能是相通的，其本質(zhì)上就是為了對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。因此，個體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避需求并不能歸之于公共服務(wù)的對沖范疇，需要由個體管控的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該采取市場化的途徑去解決，而一旦由個體風(fēng)險(xiǎn)上升為公共風(fēng)險(xiǎn)，就需要發(fā)揮共同體的力量加以解決。

在當(dāng)前的多元化時代，對個體的個性化需求一一滿足是不現(xiàn)實(shí)的，只會造成公共服務(wù)改革流于表面化、庸俗化。因此，須建立對公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，以“公共風(fēng)險(xiǎn)”這只看不見的手，去實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。此“需求”非彼“需求”，達(dá)到“公共風(fēng)險(xiǎn)管控需求”與“公共服務(wù)供給”之間的動態(tài)平衡后，如尚有余力，再去酌情考量個體需求。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行、國際環(huán)境復(fù)雜的時期，從公共風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，調(diào)整公共服務(wù)的供給思路，既是現(xiàn)實(shí)的，也是迫在眉睫的。

第二，立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，可以推動財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。一旦“公共風(fēng)險(xiǎn)”的導(dǎo)向思維明確下來，借用風(fēng)險(xiǎn)配置技術(shù)，可以打破以往的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，實(shí)現(xiàn)公共部門各個層級財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。所謂“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，是一種形象的比喻。劉尚希（2010）認(rèn)為，政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)，盡管改革打破了利益的大鍋飯，但風(fēng)險(xiǎn)的大鍋飯依然如故。這突出表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任認(rèn)定是模糊的，甚至在很多部門還沒有任何認(rèn)定。比如中央和地方的公共服務(wù)供給責(zé)任，是近年來爭議的焦點(diǎn)之一。很多學(xué)者都在呼吁應(yīng)該實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，在基本公共服務(wù)供給責(zé)任上實(shí)現(xiàn)有效劃分（武靖州，2017；程瑜，2021）。但是，關(guān)于責(zé)任分擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)的爭議也很大。如果建立起明晰的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配機(jī)制，可以在很大程度上提升公共服務(wù)的供給效率。也就是說，在風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的邏輯下，“風(fēng)險(xiǎn)管控”事權(quán)的歸屬更為清晰，即由中央管控的風(fēng)險(xiǎn)，其相對應(yīng)的公共服務(wù)供給，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，如果是區(qū)域性公共風(fēng)險(xiǎn)，其對應(yīng)的公共服務(wù)供給職責(zé)則應(yīng)歸屬地方政府。

第三，立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，可以推動公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)更加合理。高效的公共服務(wù)供給需要合理的公共服務(wù)供給體系。那么公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是由什么決定的呢？基于公平、民主等因素的考量，很多公共行政學(xué)派的學(xué)者們呼吁公共服務(wù)供給要以公民的需求為導(dǎo)向，同意這個觀點(diǎn)的擁躉甚多（胡志平，2019）。發(fā)端于西方理論、深植于西方體制的，由公民需求導(dǎo)向推導(dǎo)出的公共服務(wù)供給體系真的合理嗎？真的適合中國的國情嗎？首先，對我國這樣一個轉(zhuǎn)型時期的巨大體量的國家而言，公民需求很難真正測度出來。一是公共服務(wù)平臺參與群體的代表性不足，并且公共部門是被動響應(yīng)需求，存在偏誤；二是公平存在等額分配、過程公平、結(jié)果公平等多種原則，難以同時兼顧；三是存在多維度的個體公平，難以兼顧不同群體的公平問題；四是公共需求的主體正在不斷擴(kuò)大，公共需求的總量也正在不斷增長，人民日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾較大。中國正在經(jīng)歷的變革與轉(zhuǎn)型，是空前獨(dú)有的。尤其是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力越來越大，國際形勢復(fù)雜多變，特別是受新冠疫情的影響，很多地方面臨的是防控任務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力。因此，公共服務(wù)的提質(zhì)擴(kuò)標(biāo)，需要建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上量力而行。無獨(dú)有偶，1949年以來，我國公共服務(wù)需求管理歷經(jīng)政治指向、經(jīng)濟(jì)取向及社會轉(zhuǎn)向三次邏輯轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)出公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的內(nèi)在深層邏輯，即以公共風(fēng)險(xiǎn)為底層導(dǎo)向，依據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的識別結(jié)果，推導(dǎo)出公共服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，將有限的資源配置在最需要的領(lǐng)域。基于不確定性的思維，探究公共服務(wù)供給的改革路徑，并不代表可以忽略國民的個體化需求。實(shí)際上，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給，正是在回應(yīng)大多數(shù)國民的需求，只不過思維方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變?；诠诧L(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)，公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)更為合理，這也在很大程度上保障了公共服務(wù)的供給效率。

第四，立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，可以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間公共服務(wù)供給差異。最早提出“風(fēng)險(xiǎn)社會”概念的德國學(xué)者烏爾里希·貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路》一書中，對現(xiàn)代社會“財(cái)富的分配”與“風(fēng)險(xiǎn)的分配”現(xiàn)象進(jìn)行了詳細(xì)闡釋。貝克基于對西方資本主義社會的觀察，認(rèn)為人們不僅處于社會稀缺財(cái)富的分配沖突中，還存在風(fēng)險(xiǎn)處境不平等現(xiàn)象①烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路》，譯林出版社2018年版，第121—126頁。。轉(zhuǎn)型期以來，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的差距成為影響我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的三大阻礙因素（楊海，2018；張海柱，2019）。特別是城鄉(xiāng)之間的差距，更是亟待解決的短板。按照貝克的邏輯，我們以往關(guān)注到的差距，往往是指財(cái)富的差距，具體指收入差距、財(cái)產(chǎn)差距等。但是，在風(fēng)險(xiǎn)社會的情境下，我們還需關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)處境的差距。不同的群體之間，對風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度是不同的。實(shí)際上，個體所擁有財(cái)富的多少直接影響了個體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。富裕階層往往可以有多重風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式，而由于財(cái)富、知識、階層的局限，弱勢群體往往很難通過個體的力量，采取強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施。例如有的家庭，會因?yàn)橐粓黾膊∠萑胴毨Щ蛘叻祷刎毨?。從這個邏輯上來講，公共服務(wù)對于富裕階層往往是“錦上添花”，而對于弱勢群體則是“雪中送炭”。因此，未來公共服務(wù)供給的“均衡化”改革，應(yīng)基于公共風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)，將公共服務(wù)資源更多配置在風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力較弱的群體與地區(qū)，以公共服務(wù)為工具，提升這部分群體的避險(xiǎn)能力。

（三）廓清公共服務(wù)的供給邊界

立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)，可以廓清公共服務(wù)的供給邊界。這里既包括了前文所說的供給內(nèi)容邊界、供給主體邊界、供給對象邊界、供給的數(shù)量邊界，以及公共服務(wù)供給模式中政府與市場關(guān)系的邊界。公共服務(wù)應(yīng)該怎樣供給，供給什么，供給多少，一直是各國在公共服務(wù)供給中需要考量的重要問題。這里有什么樣標(biāo)準(zhǔn)呢？首先，公共服務(wù)的供給水平要與國家的發(fā)展水平相匹配，過高和過低的公共福利水平都是有害的。尤其是過高的福利支出會產(chǎn)生嚴(yán)重的財(cái)政壓力，導(dǎo)致持續(xù)的財(cái)政赤字和公共債務(wù)膨脹。我們需要平衡公共福利與長期經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。其次，在風(fēng)險(xiǎn)社會的邏輯下，公共服務(wù)的供給邊界要與公共風(fēng)險(xiǎn)的狀況相匹配。公共服務(wù)的本質(zhì)是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，并不是供給數(shù)量越多越好，而是取決于其對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的能力和效率。公共服務(wù)要發(fā)揮“四兩撥千金”的乘數(shù)效應(yīng)，就需要將有效的資源用在關(guān)鍵的領(lǐng)域、關(guān)鍵的人群。第三，立足“公共風(fēng)險(xiǎn)”的假設(shè)，還可以對公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整。我們知道，公共福利有個特征，往往是易升不易降，很容易陷入“福利剛性”陷阱，如果遭遇了經(jīng)濟(jì)下行的周期，對國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長是不利的。公共風(fēng)險(xiǎn)是動態(tài)變化的，一類風(fēng)險(xiǎn)在一段時期內(nèi)發(fā)生的概率比較大，發(fā)生的損害比較重，就需要有更多的公共服務(wù)資源去對沖。一段時期后，可能這類風(fēng)險(xiǎn)也就不再是主要矛盾了。這與主要矛盾理論是相通的。所以，依據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)，推導(dǎo)出的公共服務(wù)供給邊界，一定是動態(tài)的、可調(diào)整的，這也就避免了福利剛性的陷阱。