中國稅制改革的十年（2012—2022）：回顧與前瞻

●許瑋儀 莫松奇 馬金華

黨的十八屆三中全會作出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”重大論斷，使財政的地位發(fā)生了從經(jīng)濟范疇躍升為國家治理范疇的歷史性跨越，其內(nèi)涵從局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的政府職能，延伸至經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等國家治理所有領(lǐng)域，突破了西方經(jīng)濟學(xué)框架下財政工具化的思維窠臼。 稅收制度是財政體制的核心制度，是國家實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要政策工具，更是承載著中央與地方、政府與市場、國家與社會、立法與行政等多維關(guān)系的重要樞紐（劉劍文等，2015），具有極強的外溢效應(yīng)。 因此，在“建立現(xiàn)代財政制度”的三項重點任務(wù)之中，稅制改革處于十分重要的位置。

在理論上，稅制建設(shè)被上升到國家治理層面加以考慮和規(guī)劃已成為共識。 圍繞“現(xiàn)代稅收制度與現(xiàn)代化國家治理體系”的命題，學(xué)界已形成豐碩成果。 閆坤等（2018）認為，稅制改革與國家治理現(xiàn)代化緊密相關(guān)，現(xiàn)代稅收制度奠定了現(xiàn)代財政制度基礎(chǔ)，又促進了政府職能轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。 吳俊培等（2021）指出，完善稅收制度可以提高國家治理的有效性、透明性和公平性，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的過程本質(zhì)上是國家與公民關(guān)系的重構(gòu)過程，符合國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。 高培勇（2021）則指出，稅收能力是構(gòu)建國家治理能力的重要支柱，應(yīng)當(dāng)將稅收制度作為國家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素來打造，以稅收制度現(xiàn)代化匹配國家治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八大以來，我國稅制改革取得顯著成就。 在大規(guī)模減稅降費的基礎(chǔ)上，實行以完善稅收治理“六大體系”、提升稅收治理“六大能力”為核心的一系列改革舉措，基本建成了“稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效”的現(xiàn)代稅收制度，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。 自黨的十九大指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”以來，稅務(wù)部門開啟高質(zhì)量推進新時代稅收現(xiàn)代化新征程，不斷豐富稅收現(xiàn)代化的內(nèi)涵，以現(xiàn)代稅收制度奠定高質(zhì)量發(fā)展的財稅基礎(chǔ)。 黨的二十大報告指出“以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復(fù)興”的使命任務(wù)。 在稅制改革的過程中， 稅收始終立足于我國國情，始終服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，始終堅持人民屬性，以自身改革推動經(jīng)濟體制乃至整個國家制度的變革，將建立現(xiàn)代稅收制度的過程嵌入中國式現(xiàn)代化的進程中，展現(xiàn)出中國式現(xiàn)代化的多維面相。 作用于中國式現(xiàn)代化的五個鮮明特征， 稅收在推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)展面臨“三重壓力”。 稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，在高質(zhì)量發(fā)展階段，更應(yīng)提質(zhì)增效。 因此，本文總結(jié)十八大以來稅制改革的豐富經(jīng)驗，探究稅制改革的基本邏輯，分析我國稅制面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)， 對二十大后新一輪財稅體制改革在短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間、 階段性措施與制度性安排之間、 激發(fā)市場主體活力與確保財政可持續(xù)性之間能夠形成動態(tài)平衡， 具有借鑒意義和指導(dǎo)作用。

一、中國稅制改革十年的主要成就

（一）稅種改革全面推進

1.全面實施“營改增”，多次優(yōu)化增值稅制度。2016 年 5 月 1 日起，我國全面實施“營改增”。這是繼1994 年建立增值稅制度、2009 年實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型之后，我國增值稅制度的又一次重大改革。 “營改增”不僅克服了營業(yè)稅重復(fù)征稅的稅制弊端，也推動了國地稅征管體制的改革和地方稅體系的建設(shè)，具有極其深刻的歷史意義。 此后，增值稅改革持續(xù)深化，通過簡并稅率檔次、降低稅率水平、擴大進項稅額抵扣范圍、 統(tǒng)一小規(guī)模納稅人認定標(biāo)準、建立期末留抵退稅制度等措施，更好地發(fā)揮增值稅“稅收中性”的特點，為激活市場主體和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟提供強力支撐。

2.建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。自黨的十八屆三中全會提出 “逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”的改革目標(biāo)以來，個稅改革成為推動收入分配改革、 優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的重點任務(wù)，備受社會各界關(guān)注。 2019 年1 月1 日，新《個人所得稅法》正式實施，標(biāo)志著我國建立起綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度， 使個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平、培養(yǎng)公民納稅意識等方面的職能功效得到顯著提升。 此后，我國持續(xù)完善七項專項附加扣除，實現(xiàn)從嬰兒到老人、從生育到住房的全面覆蓋， 切實降低中低收入群體納稅負擔(dān)，實現(xiàn)稅收縱向公平。

3.初步建成綠色稅收體系。作為“五位一體”總體布局的重要一環(huán)， 生態(tài)文明建設(shè)不僅關(guān)系著黨的宗旨使命，更關(guān)系著民生福祉（劉曄等，2021）。黨的十八大以來， 在習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下，我國初步建成綠色稅收體系。 具體表現(xiàn)在：（1）多稅共治、多環(huán)相扣。 2016 年7 月，資源稅從價計征改革全面實施，水資源被納入資源稅征收范圍；2018 年 1 月 1 日，《環(huán)境保護稅法》施行，彌補了環(huán)境保護領(lǐng)域的稅收空白，通過“多排多繳、少排少繳、不排不繳”的稅制設(shè)計，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進綠色低碳發(fā)展。 此外，通過增值稅、企業(yè)所得稅領(lǐng)域有關(guān)資源綜合利用、 節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護的稅收減免政策，以及將高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品納入消費稅征收范圍， 新能源汽車免征車輛購置稅等“綠化”措施，構(gòu)建起多稅共治的綠色稅收體系，覆蓋資源開采、消耗、進出口和污染排放各個環(huán)節(jié)（馬海濤，2022），實現(xiàn)稅收激勵與約束雙向用力。（2）部門聯(lián)動。2018 年，排污費改征環(huán)境保護稅，不僅促進執(zhí)法過程規(guī)范公平，還使得稅務(wù)部門與環(huán)保、 工信等部門建立數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)與信息共享機制，精準監(jiān)測污染物排放量，形成稅務(wù)征管、企業(yè)申報、環(huán)保監(jiān)測、信息共享、協(xié)作共治的部門聯(lián)動征管機制。

4.推進房地產(chǎn)稅改革。自2011 年上海、重慶兩地試點改革后， 房地產(chǎn)稅改革始終遵循深化試點與統(tǒng)一立法相結(jié)合、 積極主動與嚴謹穩(wěn)妥相一致的原則，不斷推進立法進程。 目前，我國已基本建成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度， 實現(xiàn)全國縣級以上城市房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)， 為進一步深化房地產(chǎn)稅改革奠定基礎(chǔ)。 同時，為了健全地方稅體系，形成財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制， 我國積極探索包容性財政路徑， 在契稅等稅種的立法上給予地方政府一定自主權(quán)限，展現(xiàn)出新時代張弛有度、共時共生的財政治理新智慧（馬金華等，2021）。

5.其他稅種改革。 在企業(yè)所得稅領(lǐng)域，大力扶持中小企業(yè)、 鼓勵投資研發(fā)創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)新的政策意圖不斷凸顯。 例如擴大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度、提高研發(fā)費用加計扣除比例、開展創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人試點、 允許非貨幣性資產(chǎn)投資收益遞延納稅等。

在消費稅領(lǐng)域，征稅范圍不斷擴大，高耗能、高污染應(yīng)稅消費品的稅率不斷提高， 充分體現(xiàn)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、發(fā)展綠色經(jīng)濟的政策導(dǎo)向。 黨的十九大以來，“消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”成為新一輪改革重點，既減輕了生產(chǎn)企業(yè)的稅收負擔(dān)，也有利于健全地方稅體系，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的央地關(guān)系。

（二）稅收政策重點突出

1.持續(xù)擴大減稅降費規(guī)模。 黨的十八大以來，我國持續(xù)實施積極的財政政策，減稅降費是始終不變的政策核心。 2013—2021 年，全國新增減稅降費累計8.8 萬億元，宏觀稅負（即一般公共預(yù)算收入中稅收收入占GDP 比重）從2012 年的18.7%降至2021 年的15.1%。 2022 年以來，新的組合式稅費支持政策陸續(xù)出臺，通過財政收入的減法換來企業(yè)效益的加法和市場活力的乘法，為實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”等宏觀政策目標(biāo)提供有力保障，推動經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

2.實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。 稅收政策長期以就業(yè)優(yōu)先為導(dǎo)向，對勞動密集型企業(yè)實施差異化稅費支持政策。 一直以來，小微企業(yè)和個體工商戶是吸納就業(yè)的主力軍，稅收大力扶持小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展，通過提高增值稅起征點、大規(guī)模增值稅留抵退稅、減征地方“六稅兩費”、購置設(shè)備器具按一定比例一次性稅前扣除、降低社保繳費率、準許延期繳納稅款等措施，激發(fā)市場主體活力，穩(wěn)定增加就業(yè)。 特別是自新冠疫情爆發(fā)以來，針對小微企業(yè)以及批發(fā)零售、住宿餐飲、物流運輸?shù)仁芤咔橛绊戄^大的困難行業(yè)， 國家陸續(xù)出臺階段性稅收減免政策，為企業(yè)紓困解難，穩(wěn)定就業(yè)形勢。

3.積極應(yīng)對人口老齡化。 近年來，我國人口老齡化、少子化現(xiàn)象加劇。 2021 年，65 歲及以上人口占比超過14%， 標(biāo)志著我國步入深度老齡化階段；而2020 年育齡婦女總和生育率為1.3， 已低于1.5的國際警戒線①。 與經(jīng)濟發(fā)展階段不匹配的老齡化給社會保障體系帶來嚴峻挑戰(zhàn)。 為此，稅收政策積極應(yīng)對人口老齡化，通過增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、契稅、房土兩稅等領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策，積極鼓勵社會資本參與養(yǎng)老、托育、家政服務(wù)事業(yè)，促進實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、幼有所育”的民生保障目標(biāo)。 同時，積極探索構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，出臺個人養(yǎng)老金遞延納稅優(yōu)惠政策，緩解基本養(yǎng)老保險基金支出壓力。 在當(dāng)前大規(guī)模減稅降費的背景下，發(fā)展個人養(yǎng)老金第三支柱既能夠降低企業(yè)社保繳費負擔(dān)，激發(fā)企業(yè)活力，又能夠減輕財政壓力，確保財政可持續(xù)性。

（三）稅收征管穩(wěn)步推進

實現(xiàn)稅收治理的現(xiàn)代化，離不開稅收征管體制的現(xiàn)代化。 黨的十八大以來，稅收征管體制的改革穩(wěn)步推進，在諸多領(lǐng)域取得了顯著成就。

1.國地稅征管體制改革。 為了響應(yīng)黨的十九屆三中全會通過的 《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，2018 年7 月，省級和省級以下國稅、地稅機構(gòu)完成合并，既適應(yīng)了政府組織機構(gòu)“大部制改革”的客觀趨勢，也大大優(yōu)化了稅務(wù)部門的機構(gòu)設(shè)置和職能職責(zé)，為推進稅收現(xiàn)代化提供組織保障。

2.加快建設(shè)智慧稅務(wù)，從“以票管稅”到“以數(shù)治稅”。通過與大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術(shù)手段的深度融合， 稅務(wù)部門開啟以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以“信用＋風(fēng)險”為基礎(chǔ)的新型動態(tài)精準監(jiān)管機制，對經(jīng)濟運行中的新業(yè)態(tài)、新情況、新問題及時跟進監(jiān)管，針對涉稅違法行為的稽查能力顯著提升。 同時， 充分發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)服務(wù)國家治理的作用，持續(xù)優(yōu)化稅收分析工作，積極主動服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，發(fā)揮“以稅資政”的功效。

3.稅費服務(wù)體系持續(xù)優(yōu)化。 黨的十八大以來，稅務(wù)部門逐漸樹立“以納稅人繳費人為中心”的服務(wù)理念。 自2014 年起，連續(xù)開展“便民辦稅春風(fēng)行動”，持續(xù)深化稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，著力營造更加優(yōu)質(zhì)的稅收營商環(huán)境。 2016—2020 年，稅務(wù)行政審批事項減少93%， 納稅人報稅資料壓減50%②。新冠疫情爆發(fā)后， 大力推進非接觸式辦稅繳費，從無差別服務(wù)向精細化、智能化、個性化服務(wù)轉(zhuǎn)變，持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)效， 切實減輕人民辦稅繳費負擔(dān)，不斷提高納稅人繳費人的滿意度和獲得感。

4.稅務(wù)部門績效管理改革。2014 年起，作為“推進政府績效管理”戰(zhàn)略部署的重要組成部分，稅務(wù)部門開始實施部門績效管理，并不斷優(yōu)化升級考評體系，使稅務(wù)系統(tǒng)展現(xiàn)出越來越高效的執(zhí)行力。 在績效管理的運行機制中，最為突出的特點，就是將中央各項政策的完成情況與考評指標(biāo)緊密結(jié)合起來，確保國家政策實施到位。同時，不斷完善稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制，形成了現(xiàn)代化的稅務(wù)人才培養(yǎng)體系和管理方式，培養(yǎng)了一大批具有優(yōu)秀執(zhí)業(yè)水平和專業(yè)勝任能力的稅務(wù)基層干部，充分響應(yīng)了稅收治理現(xiàn)代化的改革要求。

（四）國際稅收管理體系持續(xù)完善

1.關(guān)稅減免。黨的十八大以來，我國積極擴大進口，持續(xù)降低關(guān)稅。 關(guān)稅減免集中在醫(yī)藥產(chǎn)品、日用消費品、高端設(shè)備及其關(guān)鍵零件、資源性產(chǎn)品等，滿足人民消費升級需求和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。 同時，我國通過簽署自貿(mào)協(xié)定和優(yōu)惠貿(mào)易安排，進一步降低協(xié)定稅率，在WTO 框架內(nèi)推動多邊貿(mào)易合作（李旭紅等，2019），推進高水平對外開放。

2.征管合作。 黨的十八大以來，我國持續(xù)推進“一帶一路”稅收征管合作機制，參與完善國際稅收領(lǐng)域全球公共產(chǎn)品供給體系，通過與沿線國家制定合作行動計劃、建立稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，不斷提高合作國家稅收征管水平，助力世界經(jīng)濟共同發(fā)展。

3.積極應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，推動國際稅收規(guī)則重構(gòu)。 隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的到來，世界各國的稅收工作面臨巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的稅收規(guī)則和征管體系已無法適應(yīng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，BEPS （稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）行為也呈現(xiàn)出愈發(fā)復(fù)雜的態(tài)勢。 我國積極參與OECD 數(shù)字經(jīng)濟征稅規(guī)則和《BEPS 行動計劃》制定，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的稅收征管體系，推動國際稅收規(guī)則重構(gòu)和全球治理體系朝著公正、合理的方向發(fā)展，有力地維護我國及廣大發(fā)展中國家的稅收權(quán)益，展現(xiàn)出大國稅務(wù)風(fēng)采。

二、十年來中國稅制改革的基本邏輯

（一）根本邏輯：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立現(xiàn)代稅收制度的根本保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿稅制改革的全部過程、各個方面以及所有環(huán)節(jié)，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視稅收工作，不斷為深化稅制改革指明方向。2013 年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》， 對稅制改革進行系統(tǒng)性部署。 隨后，多項改革舉措落實到地，科學(xué)的財稅體制得以建立，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進。 黨的十九大以后，持續(xù)深化財稅體制改革始終是黨中央關(guān)注的重點和政策的核心。 面對中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情沖擊、國際稅收改革等錯綜復(fù)雜的內(nèi)外形勢，在黨中央的堅定領(lǐng)導(dǎo)下，我國堅持深化稅制改革，充分發(fā)揮稅收職能，以稅收治理現(xiàn)代化推動中國式現(xiàn)代化不斷向前推進。

（二）目標(biāo)邏輯：促進共同富裕

回顧新中國的發(fā)展歷程，共同富裕思想貫穿于稅收實踐。 黨的十八大以來，基于共同富裕目標(biāo)，稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，稅收在促進經(jīng)濟增長和調(diào)節(jié)收入分配兩個方面同時發(fā)力， 統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.稅收發(fā)揮經(jīng)濟效應(yīng)，持續(xù)推動經(jīng)濟增長。 第一， 通過大規(guī)模減稅降費降低實體經(jīng)濟稅費負擔(dān)，始終把制造業(yè)企業(yè)、小微企業(yè)和個體工商戶作為減稅降費的重點扶持對象，在階段性減稅降費與結(jié)構(gòu)性減稅降費之間達成平衡。 第二，堅持稅收中性，通過簡并增值稅稅率檔次、優(yōu)化退稅審批流程、完善跨區(qū)域稅收分享機制等措施，統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度規(guī)則，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，促進資源在全國范圍內(nèi)暢通流動、有序競爭，推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場， 助力形成國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)格局。第三，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)加大對企業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度。 黨的二十大報告指出，創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有核心地位③。 稅收通過支持創(chuàng)新平臺建設(shè)、推動引入創(chuàng)業(yè)投資、鼓勵加大科技投入、助力引進創(chuàng)新人才、推動科技成果轉(zhuǎn)化等多項舉措④，構(gòu)建激勵人才創(chuàng)新的稅制環(huán)境，為經(jīng)濟增長提供堅實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

2.稅收調(diào)節(jié)收入分配，為共同富裕提供制度保障。 稅收充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的職能作用，構(gòu)建“初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”。 初次分配環(huán)節(jié)，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制，通過改變要素的相對價格實現(xiàn)生產(chǎn)資源的最優(yōu)配置（馬金華等，2022）。 再分配環(huán)節(jié)，健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主的直接稅體系，持續(xù)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重。 第三次分配環(huán)節(jié)，通過增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅公益捐贈稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人參與公益慈善事業(yè)，在優(yōu)良的社會互助風(fēng)尚中促進共同富裕。 此外，將奢侈品、高消費行為納入消費稅征稅范圍，發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)收入分配的補充效應(yīng)。

（三）關(guān)系邏輯：中央與地方關(guān)系、政府與市場關(guān)系

1.充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。 黨的十八大以來，黨中央立足發(fā)展全局，積極探索包容性財政路徑，建立了以共享稅為主體的央地收入分配新格局。為了緩解“營改增”給地方財力造成的沖擊， 增值稅在中央與地方的分成比例由75∶25 改為 50∶50，保障地方財政可持續(xù)發(fā)展。 同時，通過推動房地產(chǎn)稅立法、消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方、增值稅收入分享由生產(chǎn)地原則改為消費地原則等一系列改革，進一步健全地方稅體系，并允許地方政府在契稅、資源稅、環(huán)境保護稅、耕地占用稅等地方性稅種上擁有立法執(zhí)法的適當(dāng)權(quán)限，實現(xiàn)中央集權(quán)與地方自主的有機結(jié)合和良性互動，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。

2.幫助理順政府與市場之間關(guān)系。 如何處理好政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題。 黨的十八大以來，稅制改革有效發(fā)揮稅收在政府與市場間的中介效應(yīng)， 幫助兩者理順關(guān)系、明確職能、發(fā)揮作用。一方面，我國利用稅制改革充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，通過推行減稅降費和簡化辦稅流程， 完善市場機制，減少行政干預(yù)，釋放企業(yè)活力。另一方面，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，政府通過稅制改革不斷完善宏觀調(diào)控職能，包括健全稅收制度、穩(wěn)定市場預(yù)期、利用稅收政策引導(dǎo)社會投資、優(yōu)化稅收征管、規(guī)范市場行為等方面，把“看不見的手”和“看得見的手”都用好。

（四）工具邏輯：依法治稅

黨的十八大以來，我國深入貫徹習(xí)近平法治思想，推動落實稅收法定原則，縱深推進稅收法治建設(shè)。2015 年，稅收法定原則寫入《立法法》，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。目前，我國現(xiàn)行18 個稅種中完成立法的稅種個數(shù)由2012 年的3個增加至12 個， 其他稅種的立法工作也在有序推進。 稅收法治不僅要求規(guī)范立法程序，提高立法質(zhì)量，更要求保障執(zhí)法效果，民主立法、嚴格司法、規(guī)范執(zhí)法形成良性互動。 為此，稅務(wù)機關(guān)不斷加大依法治稅力度， 強化執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任制，完善稅務(wù)行政復(fù)議、行政訴訟等稅務(wù)爭端化解機制，并通過設(shè)立法律顧問辦公室、采用執(zhí)法記錄儀、公示執(zhí)法信息等方式，在人民群眾中培養(yǎng)法治信仰，在司法實踐中強化法治思維，讓稅收法治觀念深入人心，為建設(shè)社會主義法治國家筑牢稅收制度屏障。

三、中國稅制改革的挑戰(zhàn)與方向

黨的二十大報告提出“以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復(fù)興”的使命任務(wù)。 面對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際局勢，我國應(yīng)當(dāng)汲取以往稅制改革經(jīng)驗，積極應(yīng)對各類風(fēng)險挑戰(zhàn)，不斷深化財稅體制改革，全面提升稅收治理能力，以現(xiàn)代化稅收制度進一步推動中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)。

（一）面臨的挑戰(zhàn)

1.數(shù)字經(jīng)濟帶來挑戰(zhàn)。近年來，數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展給世界各國的稅收工作帶來巨大挑戰(zhàn)。由于數(shù)字經(jīng)濟具備數(shù)據(jù)商品化、業(yè)務(wù)直接化、地域模糊化等一系列特征，傳統(tǒng)的稅收規(guī)則和征管體系已無法適應(yīng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。 例如，在跨境交易中，賣家直接向消費者遠程提供虛擬產(chǎn)品或數(shù)字服務(wù)，無需在消費者所在國設(shè)置實體店，交易模式已脫離“物理存在”原則，消費者所在國稅務(wù)機關(guān)難以識別交易主體身份、 地點等涉稅信息，無法行使來源地稅收管轄權(quán)，嚴重影響了國家稅收收入的穩(wěn)定性。 另外，對于商家利用他國消費者數(shù)據(jù)流量創(chuàng)造價值的行為，消費者所在國稅務(wù)機關(guān)無法進行稅收征管，嚴重影響了國際稅收征管的公平性。

2.“雙碳”目標(biāo)尚未實現(xiàn)。 在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國貫徹落實新發(fā)展理念，初步構(gòu)建了以環(huán)境保護稅為主體的綠色稅收體系，并且已在氣候治理、節(jié)能減排、環(huán)境保護等方面取得良好成效。 2021 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，對“碳達峰、碳中和”目標(biāo)進行了全局謀劃。 然而，我國現(xiàn)行綠色稅收體系正處于初步構(gòu)建階段，雖然已開征了環(huán)境保護稅、資源稅、車輛購置稅，并且對消費稅等稅種進行“綠化”調(diào)整，但仍存在征稅范圍較窄等問題，例如針對二氧化碳等溫室氣體的排放，目前還沒有相應(yīng)稅種。 因此，我國現(xiàn)行綠色稅收體系距離“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)還存在一定差距。

3.地方稅體系不健全。自從全面“營改增”后，地方稅失去一大重要稅種，地方財力受到一定沖擊。 地方事權(quán)、支出責(zé)任與財力不匹配的情況時有發(fā)生， 不利于充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。 雖然在現(xiàn)行稅收體制下，地方在契稅、資源稅、環(huán)境保護稅等稅種上擁有一定稅權(quán)，但此類稅種規(guī)模較小，在地方發(fā)揮作用有限，無法承擔(dān)地方主體稅種職能。 另外，中央與地方在部分稅種的劃分原則、比例以及其他問題上存在優(yōu)化空間， 如增值稅仍以生產(chǎn)地原則在地區(qū)間分享，容易在征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)稅收和稅源背離的情況，并引發(fā)地方財政惡性競爭等問題。 因此，為保障地方財政可持續(xù)發(fā)展，健全地方稅體系成為深化財稅體制改革的重要任務(wù)。

4.直接稅比重仍偏低。黨的十八大以來，全社會對公平公正的訴求愈發(fā)強烈，“健全直接稅體系，提高直接稅比重”已經(jīng)成為優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)的重要途徑和基本共識， 直接稅比重從2011年的28.4%逐漸提升至2020 年的34.9%⑤。 然而，我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主，直接稅占稅收收入的比重相對偏低。 間接稅具有累退性的特點，不符合量能納稅原則，若其比重過高，不僅難以刺激消費，而且有失稅收公平，不利于實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

5.國際稅收秩序重構(gòu)。在經(jīng)濟全球化背景下，國際稅收領(lǐng)域的發(fā)展動向深刻影響著國內(nèi)稅制改革的走向。 一方面，數(shù)字經(jīng)濟飛速發(fā)展引發(fā)國際稅收規(guī)則重構(gòu)，“雙支柱”方案應(yīng)運而生，為解決國際稅收問題提供了新思路。 然而，目前國際稅收規(guī)則的制定仍由發(fā)達國家主導(dǎo)，發(fā)展中國家的稅收利益未能得到充分維護。 另一方面，在“一帶一路”、中國—東盟、RECP 等區(qū)域性合作下，各國稅制差異依舊會引起諸多稅收爭議，如稅收管轄權(quán)認定困難、稅收協(xié)定不完善、涉稅信息交換渠道有限等問題（何楊等，2022）。 此外，在碳排放等特殊領(lǐng)域的跨境稅收協(xié)調(diào)機制和稅務(wù)爭端解決機制也有待完善。

（二）二十大后中國稅制改革方向

1.適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。針對數(shù)字經(jīng)濟問題，未來稅制改革應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，突破傳統(tǒng)經(jīng)濟局限，適應(yīng)時代發(fā)展變化。 具體而言：一是完善現(xiàn)有稅收制度細節(jié)，如明確跨境數(shù)字商務(wù)事項、修改原有常設(shè)機構(gòu)定義、 考慮用戶數(shù)據(jù)流量價值等。二是打造數(shù)字稅務(wù)征管體系， 依托現(xiàn)代信息技術(shù)，強化數(shù)字經(jīng)濟稅收管控，同時考慮采用反向征收、非居民數(shù)字企業(yè)稅務(wù)登記、設(shè)置數(shù)字稅務(wù)部門等方法。 三是加強數(shù)字稅務(wù)征管合作，健全涉稅情報交換機制， 在貿(mào)易條約中設(shè)立條款，適當(dāng)共享雙方數(shù)字信息， 同時積極參與國際交流，借鑒別國數(shù)字稅務(wù)經(jīng)驗， 共同制定國際征管規(guī)則。

2.完善綠色稅收體系。為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，未來我國綠色稅收體系應(yīng)當(dāng)進行以下改革：一是繼續(xù)使用依法治稅工具， 擇機立法開征碳排放稅，或者完善環(huán)境保護稅法， 征收范圍納入溫室氣體，同時修訂資源稅法范圍，將森林等自然資源納入，提高環(huán)境污染成本。 二是繼續(xù)“綠化”調(diào)整其他稅種，延續(xù)增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅種的綠色優(yōu)惠政策，并提升高污染、高耗能、高排放產(chǎn)品的消費稅稅率，同時增加綠色稅收補貼，支持綠色產(chǎn)業(yè)，激活綠色創(chuàng)新。 三是健全綠色稅收征管體系，進一步暢通稅務(wù)、環(huán)保、工信等多個部門的協(xié)作機制， 精準監(jiān)測污染物排放量，部門之間共享涉稅數(shù)據(jù)，完成征管納服統(tǒng)一體系。

3.健全地方稅體系。 為更好發(fā)揮中央與地方兩個積極性，未來稅制改革方向可從以下方面探索：一是培育地方主體稅種，如拓寬現(xiàn)有地方稅種征收范圍、提高現(xiàn)有地方稅種稅率、合并職能重疊地方稅種、適時啟動房地產(chǎn)稅立法等，形成具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的地方稅體系。 二是拓寬地方收入來源，如進一步拓展消費稅征收環(huán)節(jié)后移的稅目并相應(yīng)調(diào)整稅率，之后合理確定下劃地方比例，實現(xiàn)相對穩(wěn)定的央地財力格局。 三是改變稅收分享原則，我國增值稅稅收分享應(yīng)當(dāng)試點推廣消費地原則，減少稅收扭曲現(xiàn)象。 四是合理擴大地方稅權(quán)， 在落實稅收法定的原則下，適當(dāng)擴大地方稅政管理權(quán)， 適當(dāng)賦予地方政府稅種開征、停征權(quán)和稅目、稅率、稅收優(yōu)惠的選擇權(quán)，增強地方財政自主性。

4.提高直接稅比重。 “十四五”規(guī)劃綱要再次強調(diào)要“適當(dāng)提高直接稅比重”。 為合理調(diào)節(jié)收入分配， 實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)， 我國未來稅制改革應(yīng)當(dāng)：一是完善個人所得稅制度，加強對高收入群體的稅收調(diào)節(jié)力度， 逐步將資本所得和財產(chǎn)性所得納入綜合征收范圍， 同時降低中低收入群體的稅收負擔(dān)，進一步優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，繼續(xù)完善專項附加扣除項目。二是發(fā)展財產(chǎn)稅和行為稅，加快推進房地產(chǎn)稅立法， 適時啟動遺產(chǎn)稅和贈與稅的論證與設(shè)計，關(guān)注財產(chǎn)行為稅的結(jié)合稅種，做好財產(chǎn)稅和行為稅的合并申報工作。 三是優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅政策，調(diào)整間接稅內(nèi)部的稅種結(jié)構(gòu)，繼續(xù)減輕增值稅稅負，適當(dāng)調(diào)整消費稅征收重心，逐步降低間接稅比重。

5.參與國際稅收改革。 面對國際稅收新局勢，我國應(yīng)當(dāng)積極參與改革， 提高自身國際稅收治理能力。 對此， 未來稅制改革方向包括以下幾個方面：一是深度參與國際稅收改革，增強我國的稅收話語權(quán)，堅持多邊合作共贏理念，反對國家之間稅收歧視，提出平衡多方利益方案，共建和諧國際稅收環(huán)境。二是建立稅收爭議解決機制，和平協(xié)調(diào)區(qū)域稅收爭議，在碳排放稅等特殊領(lǐng)域，堅決抵制稅收保護主義，同時維護我國稅收權(quán)益，探索發(fā)展國家維權(quán)路徑。三是完善國內(nèi)相關(guān)稅收制度，提前適應(yīng)國際稅收新規(guī)，強化數(shù)字經(jīng)濟稅收征管，出臺數(shù)字稅收管理辦法。四是提升我國稅收服務(wù)能力，給予出口企業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，鼓勵合理利用各國稅制，助力跨國企業(yè)貿(mào)易往來。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《第七次全國人口普查公報》。

②引自 《中國稅收營商環(huán)境改革發(fā)展研究報告（2016—2020）》。

③習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022-10-26。

④引自《國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司：支持科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策集錦》。

⑤數(shù)據(jù)來自財政部稅政司司長王建凡介紹， 源自新華網(wǎng)，《“十四五” 現(xiàn)代財稅體制如何加快建立？——來自財政部的權(quán)威解讀》。