地方政府產業(yè)投資基金審計質量提升路徑探討

●謝文睿 黃衛(wèi)東 閔志剛

一、引言

現(xiàn)代產業(yè)體系是中國現(xiàn)代化建設的重要組成部分， 是我國科技實力和經濟實力的重要體現(xiàn)， 要實現(xiàn)產業(yè)從“做大”到“做強”的新跨越，作為金融支持服務的政府產業(yè)投資基金被寄予厚望， 成為支撐地方政府優(yōu)化地方產業(yè)結構的重要財政支出政策。 政府產業(yè)投資基金審計是法律賦予審計機關的重要職責，2015 年 《政府投資基金暫行管理辦法》、2016 年《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》 等文件強調了政府產業(yè)投資基金應自覺接受審計監(jiān)督。因此，多個市級審計機關相繼對本地政府產業(yè)投資基金進行專項審計調查， 而并非同以往一樣僅僅作為某一板塊出現(xiàn)在財政資金審計或經濟責任審計中。在知網上以“政府產業(yè)基金審計”“政府投資基金審計”“政府引導基金審計”等為關鍵詞進行檢索，相關研究最早始于2017 年，目前仍處于研究初步階段。 因此，在國家審計“高質量發(fā)展”的背景之下，如何提升地方政府產業(yè)投資基金審計質量仍是地方審計機關面臨的重要課題。

二、 地方政府產業(yè)投資基金的運行困境

政府產業(yè)投資基金指政府主導或參與設立的各類產業(yè)發(fā)展、轉型、升級的投資基金， 主要包括政府產業(yè)引導基金、政府投資基金、政府出資產業(yè)投資基金等。 與一般社會資本投資基金不同， 政府產業(yè)投資基金是以實現(xiàn)政策性目標為優(yōu)先、 在此基礎上再兼顧盈利性目標的投資基金。 政府產業(yè)投資基金是政府作用與市場機制結合的重要投融資載體， 是引導社會資本投向重點領域和薄弱環(huán)節(jié)中小企業(yè)的重要政策工具， 是優(yōu)化地區(qū)產業(yè)結構和逐步實現(xiàn)產業(yè)規(guī)劃目標的重要引導手段。 目前政府產業(yè)投資基金主要是通過母、子基金形式進行運作的，政府通過母基金形式投資于經過一定標準篩選出來的子基金， 子基金再按照簽訂的子基金投資協(xié)議將資金投向特定領域或區(qū)域的企業(yè)， 待日后被投資企業(yè)股權增值并轉讓后實現(xiàn)退出。 對于子基金，母基金一般只參股不控股。

地方政府產業(yè)投資基金的本質是投資，投資必然有風險。地方政府一般鼓勵地方產業(yè)基金投資高科技等新興產業(yè)， 而高風險是高科技產業(yè)的基本特征。 基金投資規(guī)模大、市場不確定、宏觀政策變化、科技進步等因素，也決定了地方政府產業(yè)投資基金蘊藏著較高風險。 2015 年以來，由于新修訂的預算法， 國內政府對產業(yè)投資基金的重視程度達到歷史新高， 眾多地方政府跟隨“熱潮”陸續(xù)設立各類政府產業(yè)投資基金， 在快速增長的過程中暴露出不少的問題，主要包括：基金設立規(guī)模較小，設立同質化、碎片化現(xiàn)象嚴重，難以形成合力影響和調整本地區(qū)產業(yè)結構； 因部分非市場化的干預限制，尋找適合項目的難度增加，基金閑置，投資效率較低；因基金投資周期較長，造血功能不足，現(xiàn)階段主要依靠財政輸血維持基金規(guī)模增長； 目前國家將重心集中在高科技等新興產業(yè)， 部分欠發(fā)達地區(qū)地方政府跟隨“熱潮”設立的高科技產業(yè)投資基金置區(qū)域市場和高科技產業(yè)發(fā)展條件于不顧，使得基金風險相對較高，超出了本地區(qū)財政承受能力；在參股不控股要求下，由于政府對子基金出資比例較低， 對子基金投資風險約束能力較弱， 子基金盈利性投資目標與政府政策性投資目標易出現(xiàn)沖突，產生背離政策目標風險；被投資企業(yè)股權退出機制不順，退出時間、退出價格、退出程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定等。

三、地方政府產業(yè)投資基金的審計框架

（一）審計目的

審計職能不僅包括監(jiān)督， 同時還要更好地服務本地區(qū)經濟發(fā)展。 因此，除了傳統(tǒng)的資金審計，地方審計機關還應將地方政府產業(yè)投資基金政策落實情況作為審計的重要內容，以重大政策為對象，判斷政策執(zhí)行是否能實現(xiàn)預期目標，分析偏離預期目標的原因，分析在政策執(zhí)行和落實中面臨的各類風險， 從而向政府決策部門提出相關建議，及時調整現(xiàn)行政策，同時發(fā)揮審計未雨綢繆功能，增強風險防范能力。審計機關采用業(yè)務審計、財務審計、大數(shù)據審計等審計方法，構建圍繞基金設立、籌資、投資、預算和資產管理、終止和退出等過程的風險識別模型，審查合法性合規(guī)性合理性、政策執(zhí)行落實情況、資金安全性和效益性、基金管理情況等，發(fā)掘產業(yè)投資基金運行中產生的各類問題， 防范化解阻礙產業(yè)投資基金健康發(fā)展的重大風險， 促使產業(yè)投資基金政策更好地服務本地區(qū)經濟發(fā)展。

（二）審計關注的主要內容

1.對地方政府產業(yè)投資基金設立的合法性、合規(guī)性、合理性進行審計。審查基金出資是否為同級財政預算安排支出，是否存在地方政府舉債設立基金的行為。審查基金出資規(guī)模是否超過地方財政可承受的風險能力，是否超過實際預期資金需求。審查基金類型是否屬于 《政府投資基金管理辦法》《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》等對應文件鼓勵的行業(yè)。審查本地區(qū)工信局、科技局、發(fā)改委等預算單位和部門設立的各類專項資金是否和新設的產業(yè)投資基金性質同類， 性質同類專項資金有無進行整合歸并。審查通過公司制、有限合伙制等設立的母基金和子基金是否符合公司法及協(xié)議約定，出資額是否及時到位等。

2.對地方政府產業(yè)投資基金政策執(zhí)行落實情況進行審計。 一方面， 審查財政資金投資杠桿效應發(fā)揮情況，即通過政府投資引導社會總投資的規(guī)模。杠桿效應大小取決于子基金成立數(shù)量、 母基金出資比例及子基金出資規(guī)模。子基金出資額越大，財政杠桿能撬動的社會投資潛力越大。 母基金和子基金投資本區(qū)域內的企業(yè)越多， 地方政府產業(yè)投資基金對本地的經濟拉動效應越明顯。 另一方面，審查產業(yè)政策目標是否實現(xiàn)。 通過獲取工商企業(yè)登記數(shù)據， 對母基金和子基金投資企業(yè)的類型、行業(yè)、經營范圍、出資額等數(shù)據進行統(tǒng)計分析， 判斷其主營業(yè)務范圍是否屬于地方政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)， 是否存在被投資企業(yè)所屬行業(yè)明顯偏離政府產業(yè)政策發(fā)展目標的現(xiàn)象等。

3.對地方政府產業(yè)投資基金的資金安全性和效益性進行審計。 第一，審查投資效率，重點分析是否存在投資進度緩慢、資金長期閑置情況。資金閑置一方面表現(xiàn)為母基金長期閑置， 另一方面表現(xiàn)為子基金成立運作后長期未投資，需分析其原因。 第二，審查資金安全性，主要分析是否存在違規(guī)出借、購買非保本理財產品及投資證券等風險較高金融產品的行為。 通過工商等外部數(shù)據， 分析母基金和子基金管理人員是否存在投資關聯(lián)企業(yè)、 空殼企業(yè)等套取或騙取地方政府產業(yè)投資基金資金從而導致國有資產重大流失的違規(guī)違法行為。 第三，審查投資收益，通過調閱被投資企業(yè)年報等財務資料，分析投資是否存在重大損失，并分析損失的原因。 第四，審查基金管理費用的真實性和合規(guī)性，主要審計基金管理費用計提標準是否偏高、 計提比例是否偏高、管理費用使用是否真實合法等。

4. 對地方政府產業(yè)投資基金管理情況進行審計。審計以基金投資時間段為劃分標準： 投資前期主要審查母基金和子基金管理人條件是否符合協(xié)議約定，是否具備專業(yè)投資能力和管理能力； 投資中期主要審查母基金對子基金以及母基金和子基金對被投資企業(yè)的后續(xù)管理是否完善， 是否存在因管理不完善導致子基金違規(guī)投資企業(yè)的失職行為； 投資后期主要審查被投資企業(yè)股權退出時間、退出價格、評估程序是否符合協(xié)議約定， 政府產業(yè)投資基金退出子基金程序是否符合規(guī)定，清算的資金是否及時收回財政等。

四、地方政府產業(yè)投資基金的審計難點

（一）地方政府產業(yè)基金投資的行業(yè)界定難

區(qū)域產業(yè)政策是指國家或地方在制定區(qū)域發(fā)展計劃時，針對地區(qū)發(fā)展實際情況及預計的未來產業(yè)發(fā)展趨勢， 采取措施重點傾斜、 優(yōu)先扶持部分支柱、先導、瓶頸、幼稚行業(yè)。 地方政府產業(yè)基金投資的行業(yè)界定存在一定的難度，原因在于：第一，隨著科技進步和經濟社會發(fā)展，不同產業(yè)界定標準越來越模糊；第二，政府鼓勵發(fā)展的產業(yè)是動態(tài)的而不是靜態(tài)的，當前的朝陽產業(yè)，未來年度可能是夕陽產業(yè)；第三，未來產業(yè)發(fā)展方向是由市場決定的，不是由產業(yè)發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的。 由于產業(yè)政策制定者的個人偏好、產業(yè)政策的前后不一致性、 地方財政可承受的風險能力不同等，使得產業(yè)政策對于市場效率的影響未知。 地方審計人員難以把握基金投資的行業(yè)是否是科學合理的，若一味以產業(yè)發(fā)展規(guī)劃為標準，有可能會做出錯誤的選擇和審計評價。

（二）地方政府產業(yè)基金投資績效評價難

雖然國家曾提供過系統(tǒng)的政府產業(yè)投資基金績效評價指標體系，但仍不完善，且缺乏基金運行績效統(tǒng)一標準，基金績效評價存在難度。 因各地投資基金和投資項目的多樣性和復雜性，難以用一個統(tǒng)一的標準來衡量所有的地方政府產業(yè)投資基金，使得審計人員對地方政府產業(yè)投資基金實現(xiàn)目標時存在的問題看法因人而異。 和社會風險投資不同，地方產業(yè)基金投資不以盈利為主要目的，如很多地區(qū)設立的科創(chuàng)基金主要鼓勵對風險高的科技瓶頸行業(yè)投資，因此審計人員更有必要對其社會效益和長期效益進行測算和評價，但實際存在較大難度，往往僅以投資收益作為主要的量化標準，難以對地方產業(yè)投資基金做出科學合理的評價。

（三）地方政府產業(yè)基金投資責任追究難

因地方政府產業(yè)基金投資蘊藏的高風險，一旦投資風險轉化為投資損失，是否、能否以及如何追究相關人員責任存在難度。 第一，一般情況下，因母基金對子基金出資額相對較少，股權占比較低，是否能對參股的子基金進行全面審計，目前尚無依據。 第二，對于投資規(guī)模較大的子基金，因審計資源限制，難以實現(xiàn)審計全覆蓋要求。 第三，投資損失的原因是多樣的，審計難以合理界定投資項目失敗的原因。

（四）被投企業(yè)估值難

政府產業(yè)投資基金的資本保值增值和政策性引導雙重目標、金融專業(yè)性、復雜的投資退出機制等特征，給審計人員的相關專業(yè)知識提出了高要求。 在一般采取的增資擴股方式下， 母基金或子基金享有被投資企業(yè)的股權比例=出資額/（被投資企業(yè)投前價值+出資額）。 如果被投資企業(yè)估值偏高，會導致同樣的投資成本下享有的被投資企業(yè)的股權比例偏低， 帶來國有資產的隱形流失。 目前，因被投資企業(yè)一般處于種子期，審計往往難以評價被投企業(yè)估值的科學性和合理性，僅僅是對企業(yè)估值進行程序性審計， 而沒有實質性審計。

（五）獲取可分析的外部數(shù)據難

大數(shù)據審計是地方政府產業(yè)投資基金審計的重要分析工具， 傳統(tǒng)的財務數(shù)據難以滿足現(xiàn)代產業(yè)投資基金審計的需求。政府產業(yè)基金投資鏈條長，從母基金至子基金再至被投資企業(yè)，涉及數(shù)據量巨大，因此借助大數(shù)據技術對被投企業(yè)的產業(yè)類型和規(guī)模、 生產經營狀況、誠信度、高管人員行為、關聯(lián)企業(yè)等非財務信息進行數(shù)據分析，是傳統(tǒng)財務審計的有益補充。 然而，現(xiàn)階段地方審計機關通過合法途徑獲取被投資企業(yè)的非財務數(shù)據存在困難，審計人員往往面臨“有想法，沒辦法；有思路，沒出路”的困境。 高效獲取外部數(shù)據以及提升數(shù)據分析審計方法，是解決審計困境的重要途徑。

五、 優(yōu)化地方政府產業(yè)投資基金審計工作的相關對策

（一）優(yōu)化資源配置，科學合理立項

地方審計機關應科學合理立項， 統(tǒng)籌本地審計資源，將地方政府產業(yè)投資基金審計動態(tài)化和常態(tài)化。從審計年度看， 地方政府產業(yè)基金的較長投資周期決定了對其審計必然是一個長期過程， 若是僅通過一個年度的審計去評價一個長期的投資行為， 只能是一葉障目不見泰山， 難以科學合理評價地方政府產業(yè)投資基金。從審計類型看，地方政府產業(yè)投資基金可以單獨立項進行專項審計， 也可以作為其他審計項目的一部分開展，如財政預算執(zhí)行審計、國有資本經營預算審計、經濟責任審計、政策落實情況審計等不同審計范疇。如若作為其他審計項目的一部分開展， 著力克服審計不充分、深度不夠、過于片面、流于形式等可能存在的問題，對審計方案中的審計目標、范圍、重點、方法、人力資源等審計要素提出細化要求。

（二）充分發(fā)揮審計服務本地經濟職能

監(jiān)督是政府審計的天然職能，監(jiān)督的目的是更好的服務?，F(xiàn)階段，地方審計機關“重監(jiān)督、輕服務”的現(xiàn)象較為普遍， 導致地方審計機關更傾向于發(fā)現(xiàn)問題，而不是解決問題。地方政府產業(yè)投資基金是優(yōu)化地方產業(yè)結構的重要政策工具，對地方產業(yè)投資基金審計不僅僅是發(fā)現(xiàn)投資風險，更是有效提出防范風險的手段；不僅僅是發(fā)現(xiàn)投資結構不合理等問題，更是要提出優(yōu)化投資結構和提高投資效益的政策建議。只有樹立服務本地經濟發(fā)展的理念， 做到監(jiān)督與服務并重，才能充分發(fā)揮審計治療功效。其中，最重要的一點是，加強上級審計機關對本級地方產業(yè)政策的指導，使得地方政府制定的產業(yè)政策是尊重市場的、 因地制宜的、與資源稟賦相吻合的，以此緩解本級地方審計機關“有心無力”的現(xiàn)象，即地方審計機關的審計內容往往不包括也難以對本級地方產業(yè)政策是否足夠科學合理本身發(fā)表審計意見，從而促進審計服務職能的充分發(fā)揮。

（三）積極探索績效審計評價體系

地方政府產業(yè)投資基金審計不同于傳統(tǒng)的財務收支審計，績效評價指標是多元的，包括政策評價、管理評價、信用評價、經濟評價等，而并非單一的財務指標。 如何選取參數(shù)以及處理財務指標與非財務指標、短期指標與長期指標、經濟指標與社會發(fā)展指標之間的關系都會直接影響到地方政府產業(yè)投資基金審計的評價。若方法不當，結果會本末倒置，直接影響地方政府產業(yè)投資基金政策的執(zhí)行和落實。積極探索科學合理的基金績效評價指標，進一步完善《關于做好政府出資產業(yè)投資基金績效評價有關工作的通知》中的指標體系，綜合考慮地方產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、地方區(qū)域經濟發(fā)展情況、地方財政可承受的風險能力、審計現(xiàn)狀等因素，建立地方特色的政府產業(yè)投資基金績效評價標準。

（四）提升大數(shù)據審計方法

建立向本級政府相關部門實時獲取企業(yè)工商登記、稅務、社保等外部數(shù)據的通道，動態(tài)掌握子基金以及被投資企業(yè)的生產經營狀況，是地方政府產業(yè)投資基金大數(shù)據審計的前提。因部分被投資企業(yè)注冊地不在本地，無法通過本級政府部門獲取相關數(shù)據，可以借助上級審計機關的數(shù)據平臺或互聯(lián)網對外公開的第三方數(shù)據平臺獲取數(shù)據。 通過大數(shù)據分析，嘗試解決部分難以發(fā)現(xiàn)的問題，如當前企業(yè)估值難可能導致的國有資產隱形流失、基金管理人和被投資企業(yè)存在尋租行為等。 針對可能帶來的數(shù)據安全風險，同步建立健全相關法律法規(guī)，規(guī)范程序，重視對數(shù)據的保護與保密工作。 此外，審計人員通過大數(shù)據等技術進行審計，有必要將技術評級指標融入政府產業(yè)投資基金審計評價工作，以推動大數(shù)據審計可持續(xù)健康發(fā)展，

（五）健全審計容錯糾錯機制

地方政府產業(yè)投資基金的行為本質是投資，投資必然有風險， 投資收益高低與風險大小成同向變化。審計難以判斷和甄別項目投資失敗的原因，因為原因錯綜復雜，可能是人為因素導致的，也可能是市場、宏觀政策等外部不可控因素導致的。 對于非人為因素導致的投資項目失敗，審計應以“三個區(qū)分”為原則，尤其注重把為推動發(fā)展的無意過失同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開。 否則，一味以投資成敗論英雄，對造成投資損失的盲目追究責任，必然會導致決策制定者和執(zhí)行者不敢冒險、不想冒險、不能冒險。 守株待兔，只能錯失市場投資良機，雖沒有直接造成國有資產的流失，但長此以往會導致產業(yè)投資基金投資效率低下，難以實現(xiàn)政府目標。 因此，針對基金的風險屬性，建立健全鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的審計容錯免責機制，適當留出“容錯空間”，激發(fā)基金管理人的冒險精神，同時有效做到風險防范。