以預(yù)算管理改革提升財政資金使用績效
——以天津市河西區(qū)為例

●陳 丁 談 昊 南化雨

天津市河西區(qū)積極落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度， 全面實施績效管理的總體要求，認(rèn)真貫徹天津市委、市政府各項安排部署， 著力推動深化預(yù)算績效管理改革， 充分利用預(yù)算管理一體化改革契機(jī)，秉承“辦同樣的事要少花錢，花一樣的錢就要多辦事”的績效理念，積極探索“緊平衡”新常態(tài)下的預(yù)算績效管理模式， 推動績效理念深度融入財政管理全過程， 逐步構(gòu)建全覆蓋預(yù)算績效評審體系， 有效保障了區(qū)域各項事業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展。

一、 全力推進(jìn)預(yù)算管理改革，科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算

（一）突出項目庫管理，嚴(yán)防超財力建設(shè)

根據(jù)一體化系統(tǒng)特點， 改變以往“部門大而全，財政砍比例”的粗放預(yù)算管理模式，按照“單位備選、單位預(yù)算、財政備選、財政預(yù)算”梯度，實施四級項目庫管理， 建立項目能進(jìn)能出的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照輕重緩急、有保有壓、績效明確的原則，擇優(yōu)整合形成區(qū)級財政項目庫， 徹底打破 “基數(shù)加增長”的預(yù)算分配固化格局。 推進(jìn)專項資金清理整合，打破部門界限，歸并性質(zhì)相同、用途相近、管理分散的資金，取消低效無效資金， 集中財力保障重點項目支出。 2019 年年初預(yù)算安排項目支出 1500 余個， 總金額27.50 億元；2020 年安排項目支出400 余個， 總金額16.80 億元；2021 年安排項目支出不到 300 個，總金額 17.13 億元。 經(jīng)過兩年時間， 基本完成了項目支出的歸并整合，項目支出預(yù)算大幅壓縮，財政保障更加精準(zhǔn)、有效，服務(wù)全區(qū)重點項目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不斷提升。在將工資、績效、獎勵、社保等各類人員支出全部編入年初預(yù)算， 科學(xué)核定全區(qū)公用經(jīng)費并全額納入年初預(yù)算后， 嚴(yán)格依據(jù)可用財力控制項目總盤子，按照“三?！敝С?、償債資金、疫情防控、民心工程、重點項目順序安排項目支出， 堅決防止超財力、 超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。 做實政府采購預(yù)算編制，要求預(yù)算單位編制年初預(yù)算時同步編報政府采購預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行中嚴(yán)控追加調(diào)整，切實做到無預(yù)算不采購。 制定《天津市河西區(qū)行政事業(yè)單位通用辦公設(shè)備家具資產(chǎn)配置管理辦法（試行）》，充分利用一體化系統(tǒng)， 全部涉及新增資產(chǎn)的預(yù)算項目由資產(chǎn)管理部門先行對照單位資產(chǎn)存量和全區(qū)公物倉資產(chǎn)情況，超標(biāo)超量資產(chǎn)以及可以由公物倉調(diào)配的資產(chǎn)一律禁止采購， 真正實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合， 提高資產(chǎn)管理水平。

（二）突出單項定額管理，科學(xué)核算運行經(jīng)費

量入為出、精打細(xì)算、節(jié)用裕民，嚴(yán)把預(yù)算支出關(guān)口，嚴(yán)格執(zhí)行差旅、會議等經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)新增支出審核，堅決杜絕鋪張浪費行為，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績工程。 科學(xué)核定保障標(biāo)準(zhǔn)，通過主動核算運行經(jīng)費定額安排支出，將“事后報賬”變?yōu)椤笆虑皡⒅\”，有效壓縮一般性支出。區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視、高位推動，經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議審議同意后印發(fā)《河西區(qū)預(yù)算單位公用經(jīng)費管理暫行辦法》， 推動公用經(jīng)費管理從按人頭給錢的綜合定額向精細(xì)測算支出需求的單項定額轉(zhuǎn)變， 單項定額管理的公用經(jīng)費從2021 年的3 項增加至2023 年的8 項， 在保障預(yù)算單位基本運行的同時，全區(qū)2023 年初公用經(jīng)費預(yù)算同比壓減10%。組織對物業(yè)管理項目實施標(biāo)準(zhǔn)化評估，按照辦公面積設(shè)定聘請物業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)定額，依據(jù)全市最低工資測算保潔、 保安、 碎修及其他物業(yè)管理人員工資標(biāo)準(zhǔn)，2019年至今全區(qū)物業(yè)費降幅超過30%。

（三）突出績效管理，精確核定項目預(yù)算

依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，要求預(yù)算單位按照單價乘以工作量申報項目支出預(yù)算，既審價又核量，將預(yù)算金額在合理范圍內(nèi)壓減至最低。將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的全部項目支出納入績效管理范圍，實施績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、效果評價、結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理，無績效目標(biāo)或目標(biāo)編制不科學(xué)不合理的，不予納入項目庫；對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)偏離績效目標(biāo)或執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項目進(jìn)行調(diào)整或取消，收回財政資金；評價結(jié)果不佳的項目要縮減預(yù)算安排，嚴(yán)重的撤銷專項資金。 在部門預(yù)算開始編制前一個月， 要求各預(yù)算單位提早動手，按照“基本民生”和“其他項目”兩個大類分別報送項目績效目標(biāo)，未按時報送績效目標(biāo)表的項目不予納入預(yù)算，避免各單位倉促上陣，粗線條、拍腦門編制預(yù)算，力爭在全區(qū)形成提早研究、科學(xué)研判、講求績效的部門預(yù)算編制體系，從源頭提高預(yù)算決策的科學(xué)性和精確性。 編制年初預(yù)算時，在相關(guān)單位實施全部擬申報項目支出事前績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，2021 年組織對8 個品質(zhì)城區(qū)建設(shè)重點項目實施財政事前績效評價， 共計核減項目預(yù)算6000 余萬元， 核減率67.4%。 2022 年評價項目 17 個，核減 5000 余萬元，核減率42.9%。

二、全力推進(jìn)預(yù)算管理創(chuàng)新，厲行節(jié)約真過“緊日子”

（一）開展全覆蓋預(yù)算績效評審，做好事前審查

堅持關(guān)口前移， 強(qiáng)化財政資金使用事前監(jiān)管，在基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理政策體系的基礎(chǔ)上，印發(fā)并嚴(yán)肅執(zhí)行《天津市河西區(qū)財政性資金項目預(yù)算評審工作管理辦法》，實現(xiàn)貨物、工程、服務(wù)項目預(yù)算績效評審全覆蓋，持續(xù)完善資金管理機(jī)制，增強(qiáng)政策可行性和財政可持續(xù)性，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，真正做到有保有壓，從源頭上增強(qiáng)財政資金使用效益。 印發(fā)《天津市河西區(qū)貨物類和服務(wù)類項目采購預(yù)算評審操作規(guī)程 （試行）》《天津市河西區(qū)財政投資評審操作規(guī)程（試行）》，建立覆蓋全部政府采購項目的管理體系，明確評審依據(jù)、評審范圍、 評審方式以及評審資料報送內(nèi)容和時間要求。2022 年共完成141 個貨物類和服務(wù)類項目預(yù)算評審，壓減預(yù)算金額超過1.7 億元，壓減率32.5%。 完成工程建設(shè)類投資評審項目83 個，審減金額3600 余萬元，審減率15.2%。

（二）發(fā)揮政府集中采購優(yōu)勢，加大事中監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行中， 組織力量在單位請款時再算績效賬，該保障的足額保障，該壓減的絕不多花。在全市范圍內(nèi)先行先試大宗通用設(shè)備批量集中采購并持續(xù)擴(kuò)大整體規(guī)模，臺式計算機(jī)、觸控一體機(jī)、空調(diào)機(jī)采購價格大幅降低， 通用設(shè)備采購價格均達(dá)到全市較低水平。區(qū)康養(yǎng)綜合體設(shè)備采購項目壓減4000 余萬元，壓減率超過60%；道路掃保項目壓減8000 余萬元，壓減率超40%。 創(chuàng)新第三方績效機(jī)構(gòu)管理模式，采取聘請事務(wù)所專業(yè)人員常駐局機(jī)關(guān)， 由財政干部牽頭指導(dǎo)，事務(wù)所人員協(xié)同配合的新模式。財政績效評價報告編制過程完全由財政干部主導(dǎo)，對于三保項目重點關(guān)注審批流程和滿意度指標(biāo)；對于工程類項目重點關(guān)注項目實施中變更、增項等情況；對于服務(wù)類項目重點關(guān)注社會效益和成本控制指標(biāo)；對于扶持資金類項目重點關(guān)注資金兌付合規(guī)性；對于國企項目重點關(guān)注管理制度健全性和制度執(zhí)行有效性；對于整體評價項目重點關(guān)注目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性、有效性，既鍛煉了財政干部的實操能力，又提升了報告編制的質(zhì)量，同時每個報告的平均費用下降76%，大幅節(jié)約財政資金。

（三）推進(jìn)重點項目績效評價和結(jié)算評審，強(qiáng)化事后監(jiān)督

在全部項目支出實施項目單位績效自評的基礎(chǔ)上，區(qū)級財政選擇重點項目實施財政重點績效評價，并將評價結(jié)果作為下年預(yù)算編制的重要依據(jù)。 如在某區(qū)屬醫(yī)院專用設(shè)備購置項目重點評價中， 發(fā)現(xiàn)存在醫(yī)師梯隊建設(shè)滯后不能滿足科室需要、 醫(yī)療設(shè)備使用頻率不高甚至閑置等問題， 并據(jù)此開展專項調(diào)研，形成專題報告，深層次發(fā)掘醫(yī)院管理中存在的問題， 同時在下一年度預(yù)算編制中未安排其主管部門醫(yī)療設(shè)備采購專項資金。 將工程建設(shè)類投資項目結(jié)算納入財政評審范圍，切實形成管理閉環(huán)。2022 年評審項目83 個，節(jié)約資金1000 余萬元，審減率6.7%；2019 年至2022 年， 共完成結(jié)算評審項目 580 個，節(jié)約財政資金超3 億元。

三、全力推進(jìn)資金收支管理，防范化解運行風(fēng)險

（一）深化稅源績效建設(shè)調(diào)度機(jī)制，全力以赴組織收入

建立完善實體化運行的稅源建設(shè)專班，堅持“日報告、周調(diào)度”，搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和分析機(jī)制，各成員單位所需數(shù)據(jù)均由專班辦公室歸口統(tǒng)一收集， 避免形成新的信息壁壘；收集河西區(qū)實有企業(yè)（個體工商戶）信息、重大項目信息、異地企業(yè)中標(biāo)信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并建立定期更新機(jī)制；建立稅收與經(jīng)濟(jì)運行關(guān)聯(lián)機(jī)制，用增值稅納稅額倒推營業(yè)收入，并及時推送統(tǒng)計部門，由統(tǒng)計部門甄別后逐戶企業(yè)進(jìn)行走訪，力爭實現(xiàn)應(yīng)納盡納。 加強(qiáng)與稅務(wù)部門聯(lián)動，加大調(diào)度頻次，強(qiáng)化催收力度，最大程度協(xié)稅護(hù)稅。 持續(xù)加大房地產(chǎn)項目土地增值稅清算力度， 通過加強(qiáng)資產(chǎn)處置收入、罰沒收入等非稅收入征繳、推動閑置資產(chǎn)盤活等方式實現(xiàn)增收。 完善區(qū)稅源建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制， 將稅源建設(shè)和服務(wù)企業(yè)工作擺在更加突出的位置，依托異地施工企業(yè)協(xié)稅護(hù)稅工作機(jī)制，從“源頭”入手，緊盯企業(yè)“第一張票”；從商務(wù)寫字樓及綜合體、國有企業(yè)及大企業(yè)入手，努力確保轄區(qū)內(nèi)應(yīng)稅房產(chǎn)征管到位。 多項措施的有效推進(jìn)，保障了季度、年度收入任務(wù)完成。

（二）建立財政支出“周調(diào)度、月分析”績效管理機(jī)制，及時預(yù)警運行風(fēng)險

每周研判未來一周支出事項， 結(jié)合庫款存量和預(yù)計收入情況，按照“三?！敝С觥攤Y金、疫情防控、民心工程、重點項目順序安排支出，兜底線、防風(fēng)險、促發(fā)展。 建立“保民生”、疫情防控、民心工程等多個支出分析臺賬，對重點單位、重點項目逐月統(tǒng)計、逐月分析， 把每個月項目支出的內(nèi)容和金額控制在合理范圍內(nèi)， 財政全年項目支出內(nèi)容在財政把控范圍內(nèi)，支出金額趨于平穩(wěn)，減少財政支出不確定性帶來的資金壓力， 及時預(yù)警財政運行中可能存在的資金給付風(fēng)險。

（三）建立償債資金統(tǒng)籌機(jī)制，杜絕逾期違約

實施清單化管理，完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，逐月明確每月償債事項、資金需求和償債來源，統(tǒng)籌企業(yè)自有資金、債務(wù)項目結(jié)余、存量資源資產(chǎn)償債，保障按時還本付息，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險底線。 2022 年存量債務(wù)余額減少近16 億元，預(yù)計債務(wù)率較上年末下降87 個百分點。 截至目前累計化解隱性債務(wù)總額達(dá)到應(yīng)化解額的1.35 倍， 在歷次財政部核查中不存在虛假化債、數(shù)字化債問題，河西區(qū)主動化債、依法償債、合規(guī)統(tǒng)計的工作措施均得到高度肯定。

（四）建立聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，有效防范支付風(fēng)險

密切關(guān)注財政運行動態(tài)， 利用一體化系統(tǒng)和直達(dá)資金系統(tǒng)，對“三保”預(yù)算執(zhí)行、債務(wù)管理、直達(dá)資金、庫款保障等情況，開展聯(lián)動監(jiān)測和動態(tài)預(yù)警。 率先推行CBS 系統(tǒng)監(jiān)管，動態(tài)掌握、實時監(jiān)測預(yù)算單位實有資金賬戶收、支、余信息，與市級財政同步建立全覆蓋、全鏈條監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金流向明確、賬目可查，保障財政資金安全。

四、全力推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，有效應(yīng)對新形勢新問題

當(dāng)前河西區(qū)預(yù)算管理取得了一定成效， 但也存在著庫款嚴(yán)重不足的新形勢下合理安排支出能力不足、盤活沉淀資源資產(chǎn)招法不多等問題，下一階段還需從以下幾方面著力改善。

（一）深化績效改革，提升財政治理效能

積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)， 進(jìn)一步完善公用經(jīng)費“綜合+定額”分類分檔保障標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)保障各單位運轉(zhuǎn)需求；推進(jìn)項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，不斷加強(qiáng)政策對支出項目的約束。 強(qiáng)化主管預(yù)算單位主體責(zé)任，根據(jù)《全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作落實方案》要求， 推動各主管預(yù)算單位研究制定本單位行業(yè)領(lǐng)域全覆蓋預(yù)算績效管理辦法、操作規(guī)范和實施細(xì)則，將財務(wù)與業(yè)務(wù)工作緊密銜接， 明確預(yù)算績效管理內(nèi)部職責(zé)，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、上下貫通、分工明確的工作機(jī)制。 規(guī)范績效評價指標(biāo)體系，著重研究指標(biāo)體系的量化性、可得性、可操作性以及可監(jiān)督性，完善單位整體績效目標(biāo)、績效自評和重點評價工作方法，組織編制單位整體績效目標(biāo)、 開展單位整體績效自評和重點評價等工作的同時， 結(jié)合統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)民心工程和重點項目建設(shè)，對區(qū)委、區(qū)政府確定的重點項目實施全過程跟蹤問效，對項目立項、可研、建設(shè)全程實施績效管理， 項目完成后實施項目單位、 主管部門、財政部門三級績效評價，并將評價結(jié)果作為未來安排單位項目支出預(yù)算的主要依據(jù)， 建立 “縱向到底、橫向到邊”的績效管理網(wǎng)絡(luò)。 嚴(yán)格落實《河西區(qū)行政事業(yè)單位國有房產(chǎn)出租管理辦法》，確保房產(chǎn)出租收入及時足額上繳財政。 嚴(yán)格落實政府投資建設(shè)項目管理文件，切實規(guī)范各參與方評審行為，促使項目建設(shè)程序更加規(guī)范。 開展多形式、分層次、全覆蓋的預(yù)算績效管理制度培訓(xùn)， 加大對預(yù)算單位的指導(dǎo)和管理力度，促進(jìn)各預(yù)算單位提高思想認(rèn)識，形成工作合力。

（二）硬化預(yù)算約束，確保財政平穩(wěn)運行

充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)， 組織各級預(yù)算單位將取得的各類收入依法依規(guī)納入部門預(yù)算管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。 重點加強(qiáng)事業(yè)單位的事業(yè)收入、 經(jīng)營收入等非財政款收入管理，單位資產(chǎn)處置、出租收入按相關(guān)規(guī)定納入部門預(yù)算。 研究建立統(tǒng)籌各類資金保障各單位支出需求的管理機(jī)制，對非財政撥款結(jié)余較大，特別是事業(yè)收入和經(jīng)營收入等較多的單位， 合理減少預(yù)算安排。堅持關(guān)口前移，嚴(yán)格落實《天津市河西區(qū)財政性資金項目預(yù)算評審工作管理辦法》和《河西區(qū)非預(yù)算單位經(jīng)費管理（暫行）辦法》各項規(guī)定，嚴(yán)把嚴(yán)控財政資金項目預(yù)算；建立預(yù)算績效評審激勵約束機(jī)制，對申報不實、預(yù)算審減率較高的部門，根據(jù)審減的額度直接扣減部門項目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)。 持續(xù)推進(jìn)和完善政府采購批量集中采購標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程， 嚴(yán)格執(zhí)行年初部門預(yù)算及政府采購預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)， 結(jié)合預(yù)算單位實際情況，適時調(diào)整批量集中采購目錄范圍，遵循國家相關(guān)的辦公設(shè)備資產(chǎn)購置費預(yù)算和配置標(biāo)準(zhǔn)， 實現(xiàn)政府采購、預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的協(xié)同配合，切實提高資金績效。

（三）強(qiáng)化資金統(tǒng)籌，堅決防范債務(wù)風(fēng)險

建立適應(yīng)稅源建設(shè)專班工作重點由數(shù)據(jù)分析向走訪服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)變的工作模式，加大服務(wù)企業(yè)力度，提升精準(zhǔn)服務(wù)企業(yè)能力。 探索建立稅源建設(shè)長效機(jī)制，不斷提升稅源建設(shè)工作質(zhì)效，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。 深化公物倉制度，推動國有資產(chǎn)共享共用，促進(jìn)長期低效運轉(zhuǎn)、閑置和超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)以及臨時配置資產(chǎn)調(diào)劑使用。 所有資本性支出均應(yīng)形成資產(chǎn)并予以全程登記， 未登記資產(chǎn)的不再安排運行維護(hù)支出。 按規(guī)定處置不需使用且難以調(diào)劑的國有資產(chǎn)，回籠資金統(tǒng)籌用于保障重點項目支出。 對全區(qū)行政事業(yè)單位房產(chǎn)現(xiàn)狀做到心中有數(shù)， 為通過租賃或出售籌集資金， 保障全區(qū)重點支出以及落實償債資金奠定基礎(chǔ)。 支持深化國有企業(yè)改革，加快推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)造血機(jī)能和內(nèi)生動力，增加國有資本經(jīng)營收益的同時， 合法合規(guī)實現(xiàn)隱性債務(wù)市場化轉(zhuǎn)出。 全力推動土地出讓，積極推動沉淀資源資產(chǎn)資本化，穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。 嚴(yán)格落實地方政府專項債券償債備付金制度，壓實項目主管部門主體責(zé)任，按時歸集償債資金， 杜絕逾期違約， 確保不出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險。