音樂(lè)著作權(quán)法定許可制度的立法價(jià)值重塑

文/毛銘浩

一、問(wèn)題的提出

著作權(quán)法定許可作為一項(xiàng)權(quán)利限制制度，其傳統(tǒng)意義在于通過(guò)弱化著作財(cái)產(chǎn)權(quán)排他性的方式來(lái)解決因交易成本過(guò)高而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。1. See Jacob Victor, Reconceptualizing Compulsory Copyright Licenses, Stanford Law Review, Vol 72: 915, p. 915(2020).雖然該制度從確立至今已有二十多年的歷史，但實(shí)際上形同虛設(shè)：著作權(quán)人的許可收益較低，并且相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制缺失。2. “形同虛設(shè)”是一個(gè)官方說(shuō)法，基本已成定論。參見(jiàn)國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年3月），第19頁(yè)。正因如此，2012年3月，國(guó)家版權(quán)局公布《著作權(quán)法》第三次修改草案之后，關(guān)于草案第46條規(guī)定的制作和發(fā)行錄音制品法定許可條款，音樂(lè)產(chǎn)業(yè)界和立法機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生嚴(yán)重分歧：音樂(lè)產(chǎn)業(yè)界反對(duì)的理由在于法定許可制度無(wú)法保障其獲得實(shí)際收益，大大降低作品創(chuàng)作的激勵(lì)；3. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可的誤讀與解讀》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2012年第4期，第25頁(yè)。國(guó)家版權(quán)局則認(rèn)為，該制度僅需完善相應(yīng)的付酬以及法律救濟(jì)機(jī)制即可實(shí)現(xiàn)其立法價(jià)值，但具體的價(jià)值取向并未進(jìn)行明確。4. 參見(jiàn)國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年3月），第19頁(yè)。由于該草案爭(zhēng)議較大，國(guó)家版權(quán)局認(rèn)為此制度雖存在一定的合理性，但缺乏民意基礎(chǔ)，以至于之后的修改草案第二稿以及送審稿完全取消了該規(guī)定。5. 參見(jiàn)國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）修改和完善的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年7月），第6-7頁(yè)；國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修訂草案送審稿）的說(shuō)明》（2014年6月），第6頁(yè)；王自強(qiáng)：《解讀<著作權(quán)法>第三次修改》，載《北京仲裁》2014年第1期，第19頁(yè)。然而，2020年《著作權(quán)法》不僅保留了制作和發(fā)行錄音制品法定許可的相關(guān)規(guī)定，而且增加了對(duì)錄音制品廣播和機(jī)械表演的法定許可條款，6. 參見(jiàn)《著作權(quán)法》（2020）第45條。但是關(guān)于法定許可制度的繼續(xù)保留以及適用范圍的擴(kuò)張，立法機(jī)關(guān)并未給出相應(yīng)的說(shuō)明。7. 參見(jiàn)黃薇、王雷鳴主編：《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第217-219、226-228頁(yè)。法定許可條款進(jìn)進(jìn)出出，其缺乏可預(yù)期性、實(shí)施效率低下的問(wèn)題也從未得到解決。

反觀美國(guó)，著作權(quán)法定許可制度從誕生之初，經(jīng)歷了模擬復(fù)制時(shí)代到移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變遷。雖然在此期間，該制度會(huì)因傳播技術(shù)的變革而不斷修改其適用范圍，并伴隨著產(chǎn)業(yè)主體與立法機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議和分歧，8. 美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于音樂(lè)著作權(quán)法定許可制度的質(zhì)疑主要是兩個(gè)方面：首先是制度本身存在的立法缺陷，如錄音公開(kāi)表演權(quán)的不合理限制；其次則是程序設(shè)計(jì)問(wèn)題，如法定許可實(shí)施程序比較繁瑣、使用人需嚴(yán)格遵循相應(yīng)的通知程序等。美國(guó)國(guó)會(huì)雖多次進(jìn)行音樂(lè)著作權(quán)許可改革聽(tīng)證，并且相關(guān)的審議內(nèi)容中均有涉及廢除法定許可的提案，但均以各方利益主體未達(dá)成共識(shí)而終未通過(guò)。參見(jiàn)蔣一可：《數(shù)字音樂(lè)著作權(quán)許可模式探究——兼議法定許可的必要性及其制度構(gòu)建》，載《東方法學(xué)》2019年第1期，第153頁(yè)。但其作為調(diào)和新舊產(chǎn)業(yè)主體間利益分歧的妥協(xié)性工具的這一立法價(jià)值取向相對(duì)穩(wěn)定，并最終形成音樂(lè)作品著作權(quán)和錄音制品制作者權(quán)雙重權(quán)利體系的法定許可制度。9. See Lydia Pallas Loren, The Dual Narratives in the Landscape of Music Copyright, Houston Law Review, Vol. 52: 537, p. 551(2014).特別是2018年美國(guó)《音樂(lè)現(xiàn)代化法案》（簡(jiǎn)稱(chēng)“MMA”）的出臺(tái)，進(jìn)一步對(duì)該制度在流媒體時(shí)代的適用范圍及條件作出調(diào)整，更能體現(xiàn)出其不可或缺的制度功能和價(jià)值。也正是因?yàn)槲覈?guó)立法變化的隨意性，對(duì)照域外制度的穩(wěn)定性，進(jìn)一步體現(xiàn)出我國(guó)著作權(quán)法定許可制度的“形同虛設(shè)”。

法定許可作為我國(guó)《著作權(quán)法》被動(dòng)移植國(guó)外制度的產(chǎn)物，僅僅是為滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)加入國(guó)際公約的需要，而不是為滿(mǎn)足本土音樂(lè)產(chǎn)業(yè)的需求。10. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可制度溯源與移植反思》，載《法學(xué)》2015年第5期，第73頁(yè)。音樂(lè)產(chǎn)業(yè)界的反對(duì)理由，表面上看是對(duì)法律條文的誤讀，但本質(zhì)原因是在網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)的重大打擊下，長(zhǎng)期存在的法定許可制度缺乏可有效代表著作權(quán)人的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)立法者對(duì)于法定許可制度的理解和定位也存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致法定許可制度根本無(wú)法為著作權(quán)人帶來(lái)許可收益。11. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可的誤讀與解讀》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2012年第4期，第25-26頁(yè)。我國(guó)著作權(quán)法定許可制度之所以存在價(jià)值誤讀以及制度誤用問(wèn)題，其根源在于立法價(jià)值取向模糊以及相關(guān)程序保障機(jī)制缺失，以至于在國(guó)外已得到百余年適用的制度，在我國(guó)不僅沒(méi)有得到相關(guān)產(chǎn)業(yè)主體的支持，而且成為本土音樂(lè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度阻礙。

因此，有必要借鑒美國(guó)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)和司法判例，梳理和分析該制度的立法背景和價(jià)值，明確其真正的價(jià)值內(nèi)涵，探討其在流媒體時(shí)代適用的正當(dāng)性以及必要性，從而確保該“有名無(wú)實(shí)”的制度在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)揮其真正的價(jià)值，滿(mǎn)足音樂(lè)產(chǎn)業(yè)主體各方的利益需求。

二、實(shí)施績(jī)效的比較法差異溯源

任何法律制度的確立均具有特定的立法價(jià)值取向，并體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)和安排中。12. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)之道：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代音樂(lè)著作權(quán)許可模式研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第109頁(yè)。制度運(yùn)作能否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效果，取決于制度價(jià)值的選擇與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的契合度。由于我國(guó)著作權(quán)法定許可制度生成于缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的時(shí)期，也并無(wú)理論積累，從而導(dǎo)致在該制度存廢問(wèn)題上產(chǎn)生持續(xù)爭(zhēng)議。因此，厘清著作權(quán)法定許可制度的前提是需要科學(xué)梳理其立法價(jià)值。

（一）制度價(jià)值的本土適用爭(zhēng)議

我國(guó)《著作權(quán)法》是基于時(shí)代背景而被動(dòng)移植的產(chǎn)物，作為《著作權(quán)法》被動(dòng)移植的制度之一的法定許可，從1990年的首次確立到2020年《著作權(quán)法》進(jìn)一步的擴(kuò)大適用，雖然在我國(guó)已有將近三十年的歷史，但歷次修法中，無(wú)論是在價(jià)值還是在范疇上都始終搖擺不定。13. 國(guó)家版權(quán)局在修訂草案一審稿的簡(jiǎn)要說(shuō)明中指出，“著作權(quán)法定許可制度的價(jià)值取向和制度功能符合我國(guó)的基本國(guó)情，目前該制度不成功的原因在于付酬機(jī)制和法律救濟(jì)機(jī)制的缺失”；然而在之后的二審稿以及送審稿的說(shuō)明中，則又完全拋棄之前的立場(chǎng)，理由是該制度受到社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑和反對(duì)，缺乏立法的民意基礎(chǔ)，進(jìn)而完全取消了制作和發(fā)行錄音制品法定許可。參見(jiàn)國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年3月），第19頁(yè)；國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）修改和完善的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年7月），第6-7頁(yè)；國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修訂草案送審稿）的說(shuō)明》（2014年6月），第6頁(yè)。我國(guó)音樂(lè)著作權(quán)法定許可制度的立法來(lái)源于《伯爾尼公約》第13條，14. 參見(jiàn)《伯爾尼公約》第13條第1款。該條的價(jià)值目標(biāo)在于調(diào)和音樂(lè)作品著作權(quán)人與錄音制品制作者之間的利益分歧。15. 參見(jiàn)【德】西爾克·馮·萊溫斯基著：《國(guó)際版權(quán)法律與政策》，萬(wàn)勇譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2017年版，第138-165頁(yè)。然而，我國(guó)對(duì)該制度的立法價(jià)值定位與之并不完全一致。16. 關(guān)于音樂(lè)著作權(quán)法定許可制度的立法價(jià)值解讀，相關(guān)權(quán)威資料給出的理由從未發(fā)生變化。參見(jiàn)胡康生主編：《著作權(quán)法釋義》，北京師范學(xué)院出版社1990年版，第88-91頁(yè)；胡康生主編：《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法釋義》，法律出版社2002年版，第167-169頁(yè)；黃薇、王雷鳴主編：《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第217-219頁(yè)。究其原因，主要在于兩個(gè)方面：

第一，國(guó)內(nèi)當(dāng)時(shí)的音樂(lè)產(chǎn)業(yè)剛處于市場(chǎng)化的初步階段，并沒(méi)有形成具有市場(chǎng)地位的產(chǎn)業(yè)主體，也沒(méi)有集體管理組織等著作權(quán)中介機(jī)構(gòu)的建立，并沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)需求。所以，雖然當(dāng)時(shí)在立法上引進(jìn)了這一制度，但并無(wú)適用空間，也無(wú)需考量制度價(jià)值，因此并無(wú)市場(chǎng)機(jī)制的形成，進(jìn)而也就不存在私權(quán)體系，而法定許可制度乃是在私權(quán)體系下生成和適用的法律制度。

第二，基于我國(guó)當(dāng)時(shí)傳播者身份的特殊性，法定許可制度的價(jià)值更傾向于促進(jìn)內(nèi)容傳播。在著作權(quán)法定許可的適用領(lǐng)域中，作為使用者一方的廣播組織、出版行業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)主體是通過(guò)行政特許的方式設(shè)立，相較于著作權(quán)人更具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)地位。這一主體設(shè)立的特殊性，使得相關(guān)的付酬標(biāo)準(zhǔn)和方式無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)協(xié)商形成，只能通過(guò)政府各部門(mén)間的協(xié)調(diào)進(jìn)行確立，限制了相關(guān)的作品傳播渠道，對(duì)于著作權(quán)人獲取其正當(dāng)?shù)脑S可收益更為不利。17. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可制度溯源與移植反思》，載《法學(xué)》2015年第5期，第80頁(yè)。具體表現(xiàn)可從廣播組織播放錄音制品法定許可條款的艱辛修改過(guò)程看出：1990年《著作權(quán)法》為方便公眾獲取文化信息，同時(shí)考慮到廣播組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源的非營(yíng)利性，18. 參見(jiàn)江平、沈仁干等主講：《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法講析》，中國(guó)國(guó)際廣播出版社1991年版，第207、229頁(yè)。將其規(guī)定為可不經(jīng)著作權(quán)人許可，免費(fèi)播放已發(fā)表錄音制品的合理使用制度。19. 參見(jiàn)《著作權(quán)法》（1990）第43條。該條的修改與否，成為著作權(quán)法第一次修改過(guò)程中各方爭(zhēng)議最大的問(wèn)題：雖然廣播電臺(tái)、電視臺(tái)是宣傳國(guó)家政策以及免費(fèi)提供文化資源的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，20. 參見(jiàn)王昆倫：《廣播行業(yè)與音樂(lè)著作權(quán)集體管理組織的沖突與合作—美國(guó)故事、中國(guó)歷程及二者對(duì)比的啟示》，載《中國(guó)廣播》2016年第10期，第56頁(yè)；朱兵：《參與著作權(quán)法立法之回顧（下）》，載《中國(guó)版權(quán)》2019年第4期，第58頁(yè)。但基于《伯爾尼公約》第13條規(guī)定的因播放作品而應(yīng)當(dāng)向著作權(quán)人支付報(bào)酬的最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)廣播組織因其已具有市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)主體地位，并不符合非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的特征。21. 參見(jiàn)劉春田主編：《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法三十年》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2021年版，第218-220頁(yè)。直到2001年因加入WTO的客觀需要，立法機(jī)關(guān)才將其修改為不經(jīng)許可但需支付法定報(bào)酬的法定許可制度。22. 參見(jiàn)《著作權(quán)法》（2001）第43條，《著作權(quán)法》（2010）第44條，《著作權(quán)法》（2020）第46條。關(guān)于該條規(guī)定的“具體辦法”在法律生效后卻遲遲沒(méi)有任何動(dòng)靜。直到2009年國(guó)務(wù)院才頒布了《廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放錄音制品支付報(bào)酬暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行辦法”），但回應(yīng)者寥寥無(wú)幾，并且廣播電臺(tái)、電視臺(tái)在2010年才正式開(kāi)始向中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)支付音樂(lè)作品的使用費(fèi)。23. 參見(jiàn)《中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)2010年報(bào)》，第18頁(yè)。

所以，正如立法者在修正草案一審稿說(shuō)明中指出的那樣，法定許可制度自確立以來(lái)，使用者幾乎并未履行法定付酬義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，著作權(quán)人的權(quán)益也未得到有效保護(hù)。24. 參見(jiàn)國(guó)家版權(quán)局：《關(guān)于<中華人民共和國(guó)著作權(quán)法>（修改草案）的簡(jiǎn)要說(shuō)明》（2012年3月），第19頁(yè)?；诖?，著作權(quán)法第三次修正草案的一審稿增加法定許可制度的相關(guān)程序性條款，25. 參見(jiàn)2012年《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》（修改草案第一稿）第48條。其目的在于通過(guò)建立和完善法定許可制度的付酬以及救濟(jì)機(jī)制，增強(qiáng)法定許可制度的可操作性，滿(mǎn)足著作權(quán)人和使用者不同的產(chǎn)業(yè)利益訴求。但是，2020年《著作權(quán)法》并沒(méi)有規(guī)定此種程序性條款，立法機(jī)關(guān)也未給出明確解釋。

（二）制度價(jià)值的歷史變革考察

相比之下，一直根植于回應(yīng)產(chǎn)業(yè)需求的美國(guó)著作權(quán)法定許可制度，則體現(xiàn)出價(jià)值契合產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)所在。無(wú)論是制度生成的模擬復(fù)制時(shí)代，還是制度得到延續(xù)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，法定許可制度本身清晰的價(jià)值定位均起到至關(guān)重要的功能和作用。

1. 制度價(jià)值生成與模擬復(fù)制時(shí)代的音樂(lè)產(chǎn)業(yè)格局

美國(guó)《著作權(quán)法》中關(guān)于音樂(lè)著作權(quán)法定許可制度的確立，源于1909年《著作權(quán)法》第115條規(guī)定的“制作和發(fā)行錄音制品法定許可”。26. See Act of Mar. 4, 1909, ch. 320, 35 Stat. 1075(1909).該制度在產(chǎn)生之初的蘊(yùn)意，文義上看是跟隨傳播技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的許可效率提升，本質(zhì)上則是協(xié)調(diào)新舊產(chǎn)業(yè)主體之間的利益分配。早期音樂(lè)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)受傳播技術(shù)局限，商業(yè)模式比較單一，傳統(tǒng)出版產(chǎn)業(yè)同時(shí)兼具音樂(lè)內(nèi)容提供者和傳播者身份，通過(guò)普通授權(quán)許可模式即可實(shí)現(xiàn)作品許可收益和傳播價(jià)值的最優(yōu)。27. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)許可的私人創(chuàng)制與法定安排》，載《政法論壇》2012年第6期，第94頁(yè)。自動(dòng)卷軸鋼琴等傳播技術(shù)作為音樂(lè)作品新載體的逐漸普及，使得出版產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容提供者與傳播者身份不再具有唯一性，并且掌握新傳播方式的產(chǎn)業(yè)主體也因商業(yè)模式差異，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體之間產(chǎn)生矛盾：首先，掌握傳統(tǒng)音樂(lè)作品傳播渠道的音樂(lè)出版者，希望擴(kuò)大其著作權(quán)的適用范圍來(lái)涵蓋此種新傳播方式，進(jìn)而補(bǔ)償因樂(lè)譜銷(xiāo)售下降帶來(lái)的損失。28. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)制度體系的生成與繼受》，載《法學(xué)》2013年第12期，第107頁(yè)。其次，掌握作品傳播新渠道并借此進(jìn)入音樂(lè)產(chǎn)業(yè)的錄音制品制作者，其商業(yè)模式是通過(guò)提高傳播效率來(lái)獲取傳播收益，反對(duì)擴(kuò)大著作權(quán)人的權(quán)利范疇，希望避免對(duì)其商業(yè)模式的過(guò)度限制。29. See Howard B. Abrams, Copyright” s First Compulsory License, Santa Clara Computer & High Technology Law Journal, Vol. 26: 215, p. 220(2010).

為協(xié)調(diào)和平衡傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體和新興產(chǎn)業(yè)主體之間的利益矛盾，法定許可最初呈現(xiàn)出一種弱化權(quán)利排他性的折中方式：一方面，保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體及商業(yè)模式。將制造自動(dòng)卷軸鋼琴或唱片播放器視為機(jī)械復(fù)制，進(jìn)而落入到復(fù)制權(quán)的控制范圍，保證著作權(quán)人可從新的作品傳播方式中獲得許可收益；30. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)許可模式的轉(zhuǎn)型路徑選擇》，載《法學(xué)家》2014年第1期，第122頁(yè)。另一方面，鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)主體對(duì)于作品的多樣性利用和傳播。確立法定許可制度來(lái)保證所有使用者可在符合法定條件的基礎(chǔ)上平等利用音樂(lè)作品，防止任何音樂(lè)作品著作權(quán)人或者錄音制品制作者壟斷音樂(lè)作品的來(lái)源，促進(jìn)作品傳播和增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)于作品的可獲得性。31. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)之道：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代音樂(lè)著作權(quán)許可模式研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第113頁(yè)。在機(jī)械復(fù)制法定許可制度的價(jià)值確立之后，其產(chǎn)生的最明顯作用在于：美國(guó)國(guó)會(huì)可將其適用到其他有關(guān)作品傳播技術(shù)變革的領(lǐng)域，進(jìn)而解決著作權(quán)人與使用者之間的問(wèn)題。32. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)許可模式的轉(zhuǎn)型路徑選擇》，載《法學(xué)家》2014年第1期，第226頁(yè)。隨著有線(xiàn)廣播以及衛(wèi)星廣播產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和興起，其掌握的有線(xiàn)以及衛(wèi)星廣播技術(shù)擴(kuò)大了用戶(hù)獲得作品的渠道，為防止著作權(quán)人以及傳統(tǒng)廣播組織對(duì)其利用和傳播作品進(jìn)行不合理限制，美國(guó)《著作權(quán)法》分別于1976年和1988年相繼規(guī)定了有線(xiàn)廣播以及衛(wèi)星廣播組織轉(zhuǎn)播節(jié)目信號(hào)的法定許可。33. See 17 U. S. C.§111(2018); 1999年《衛(wèi)星信號(hào)接收者保護(hù)法案》第112條還規(guī)定了衛(wèi)星廣播組織可免費(fèi)向本地用戶(hù)轉(zhuǎn)播本地電視臺(tái)的電視節(jié)目信號(hào)。參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可制度溯源與移植反思》，載《法學(xué)》2015年第5期，第76頁(yè)。此類(lèi)規(guī)定的增設(shè)，看似是出現(xiàn)在不同領(lǐng)域解決不同的市場(chǎng)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上仍然是延續(xù)了最初的立法價(jià)值：調(diào)和新舊產(chǎn)業(yè)主體在新技術(shù)條件下因著作權(quán)利益分配所產(chǎn)生的分歧和矛盾。

2. 制度價(jià)值延續(xù)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的介入

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)介入而產(chǎn)生的矛盾仍然是新舊產(chǎn)業(yè)主體間的矛盾，雖然網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)不同于模擬復(fù)制時(shí)代，但是矛盾在本質(zhì)上存在相似性，進(jìn)而使得著作權(quán)法定許可制度在面對(duì)新型傳播技術(shù)時(shí)，仍然因其穩(wěn)定的制度價(jià)值在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代繼續(xù)有用武之地。

為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下數(shù)字錄音制品傳輸而產(chǎn)生的著作權(quán)利益分配問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)于1995年通過(guò)《錄音制品數(shù)字表演權(quán)法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“DPRA”），34. See Digital Performance Right in Sound Recordings Act of 1995, Pub. L. No. 104-39, 109 Stat. 336(1995).將第115條規(guī)定的機(jī)械許可擴(kuò)大適用到網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的作品傳播：一方面認(rèn)為數(shù)字錄音制品的網(wǎng)絡(luò)傳輸行為在本質(zhì)上與制作和發(fā)行錄音制品一樣，包含對(duì)音樂(lè)作品的復(fù)制和發(fā)行，應(yīng)當(dāng)適用第115條的機(jī)械許可，向音樂(lè)作品著作權(quán)人支付法定使用費(fèi)；另一方面則是規(guī)定“通過(guò)數(shù)字音頻傳輸”錄音制品的公開(kāi)表演權(quán)，35. See Digital Performance Right in Sound Recordings Act of 1995§2, 109 Stat. at 336(1995).在《著作權(quán)法》第112條和114條新增對(duì)錄音制品臨時(shí)復(fù)制以及廣播的法定許可：在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)廣播等方式提供非交互式的數(shù)字音頻播放服務(wù)，此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者可適用法定許可制度來(lái)利用錄音制品。36. See U.S. Copyright Office, Copyright and the Music Marketplace: A Report of the Register of Copyrights(February 2015), http://copyright.gov/policy/musiclicensingstudy/copyright-and-the-music-marketplace.pdf, at 46.錄音制品公開(kāi)表演權(quán)的法定使用費(fèi)，則由一個(gè)新的非營(yíng)利實(shí)體—SoundExchange收取。37. See Amanda M. Whorton, The Complexities of Music Licensing and the Need for a Revised Legal Regime, Wake Forest Law Review, Vol. 52: 267, p. 281(2017).美國(guó)國(guó)會(huì)之所以將《著作權(quán)法》第115條的適用范圍擴(kuò)大至數(shù)字錄音制品的網(wǎng)絡(luò)傳輸，是因?yàn)閿?shù)字傳輸?shù)姆?wù)模式已經(jīng)成為音樂(lè)作品復(fù)制和發(fā)行的主要利用方式，而掌握此種傳播渠道的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者也借此成為音樂(lè)產(chǎn)業(yè)的新主體類(lèi)型，正如當(dāng)初作為錄音制品制作者的自動(dòng)卷軸鋼琴以及唱片播放器生產(chǎn)者一樣，因?yàn)樾碌纳虡I(yè)模式而在利益分配上與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體發(fā)生矛盾，而法定許可的適用，乃是延續(xù)最初的立法價(jià)值來(lái)調(diào)整此種分歧。新增的第112條和114條關(guān)于錄音制品臨時(shí)復(fù)制以及廣播的法定許可，其立法目的同樣是協(xié)調(diào)新舊產(chǎn)業(yè)主體也即錄音制品制作者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者之間的利益分歧。

隨著音樂(lè)流媒體技術(shù)的普及，傳統(tǒng)著作權(quán)人和掌握作品主要傳播渠道的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在商業(yè)模式上存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致著作權(quán)立法價(jià)值與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的利益訴求無(wú)法有效兼容。為了調(diào)和此種新舊產(chǎn)業(yè)主體間的商業(yè)模式差異以及相關(guān)著作權(quán)收益分配上的矛盾，MMA對(duì)《著作權(quán)法》第115條的機(jī)械許可進(jìn)行再次擴(kuò)張，認(rèn)定交互式流媒體播放屬于機(jī)械復(fù)制權(quán)以及發(fā)行權(quán)的權(quán)利范疇，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)著作權(quán)人與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者之間分歧的功能：一方面確定著作權(quán)人在新著作權(quán)市場(chǎng)中對(duì)作品使用方式進(jìn)行許可獲取收益，延續(xù)其既有商業(yè)模式，確保其經(jīng)濟(jì)誘因不受損害；另一方面降低網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者因獲得許可而需承擔(dān)的高額傳播成本，確保新技術(shù)所帶來(lái)的傳播效率提升不會(huì)受到過(guò)度阻礙。同時(shí)，將機(jī)械復(fù)制許可調(diào)整為概括性機(jī)械復(fù)制許可這一新的許可類(lèi)型，并設(shè)立一個(gè)新非營(yíng)利性組織—機(jī)械復(fù)制許可集體組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“MLC”）來(lái)管理法定使用費(fèi)的收取和分配。38. See 17 U. S. C.§102(d)(3)(A)(i)(2018).MMA獲得了音樂(lè)出版行業(yè)和數(shù)字音樂(lè)服務(wù)行業(yè)的主要行業(yè)參與者的支持：MMA是在肯定著作權(quán)法定許可制度價(jià)值的不可替代性的前提下，通過(guò)借鑒集體組織與使用者之間的概括許可，完善法定許可制度在程序運(yùn)行機(jī)制上的缺陷，進(jìn)而保持該制度的價(jià)值穩(wěn)定性。39. See Lydia Pallas Loren, Copyright Jumps the Shark: The Music Modernization Act, Boston University Law Review, Vol. 99: 2519, p. 2534(2019).

由此可以看出，法定許可制度雖然產(chǎn)生于模擬復(fù)制時(shí)代，并且會(huì)因新傳播技術(shù)的出現(xiàn)而需要進(jìn)行不斷調(diào)整，但是仍然得以延續(xù)并在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代得到音樂(lè)產(chǎn)業(yè)主體的支持而繼續(xù)適用，根本原因在于其制度價(jià)值的不可替代性：調(diào)和新舊產(chǎn)業(yè)主體之間的利益分配，在保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式的同時(shí)，鼓勵(lì)新商業(yè)模式對(duì)作品的使用和傳播。

三、制度價(jià)值糾偏

基于我國(guó)產(chǎn)業(yè)環(huán)境經(jīng)歷了市場(chǎng)化從無(wú)到有的歷史變遷，本土音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)也從產(chǎn)業(yè)匱乏逐步發(fā)展到產(chǎn)業(yè)繁榮階段，進(jìn)而使得原本形同虛設(shè)的法定許可制度有了適用的需求和空間，落實(shí)法定許可制度的本土化適用迫在眉睫。同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)和新興互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程和發(fā)展并不同步，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)力量占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，40. 參見(jiàn)熊琦：《移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的著作權(quán)問(wèn)題》，載《法治研究》2020年第1期，第60-61頁(yè)。我國(guó)音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)呈現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的本土特點(diǎn)，41. 參見(jiàn)熊琦：《中國(guó)著作權(quán)立法中的制度創(chuàng)新》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第119頁(yè)。有必要改變我國(guó)在以往產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的立法和認(rèn)知。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外已有經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)音樂(lè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，重塑著作權(quán)法定許可制度的本土立法價(jià)值，以便符合和滿(mǎn)足我國(guó)音樂(lè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和需求。

（一）制度價(jià)值的差異彌合：音樂(lè)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化的需求

在我國(guó)高度產(chǎn)業(yè)化的音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)環(huán)境下，音樂(lè)作品以及錄音制品的使用方式和范圍不斷多元化和擴(kuò)大化，交易頻率和數(shù)量也不斷增加，其原因在于絕大多數(shù)作品的創(chuàng)作和傳播都是基于滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的目的，作品的價(jià)值只有在權(quán)利交易和流轉(zhuǎn)過(guò)程中才能得以實(shí)現(xiàn)。42. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)之道：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代音樂(lè)著作權(quán)許可模式研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第5頁(yè)。作為交易雙方的內(nèi)容提供者和傳播者，雖然在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及商業(yè)模式上存在差異，但是均追求以最低的交易成本實(shí)現(xiàn)著作權(quán)法的功能：促進(jìn)作品的創(chuàng)作和傳播。交易成本的降低，對(duì)于著作權(quán)人而言，可以減少作品價(jià)值在權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中的減損和消耗，降低許可成本；而使用者則可以降低傳播成本，來(lái)實(shí)現(xiàn)獲取和利用作品的效用最大化。43. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)許可模式的轉(zhuǎn)型路徑選擇》，載《法學(xué)家》2014年第1期，第121頁(yè)。當(dāng)傳播技術(shù)變革而產(chǎn)生新的作品利用方式和著作權(quán)市場(chǎng)，從而改變作品創(chuàng)作和傳播的交易成本時(shí)，著作權(quán)人和使用者之間會(huì)在著作權(quán)利益分配上產(chǎn)生分歧和矛盾。在此種市場(chǎng)環(huán)境下，基于產(chǎn)業(yè)主體驅(qū)動(dòng)而作出的制度調(diào)整，也即旨在協(xié)調(diào)新舊產(chǎn)業(yè)主體之間分歧的著作權(quán)法定許可制度，就有了基于產(chǎn)業(yè)需求的適用空間。相較于我國(guó)在政府主導(dǎo)下建立和運(yùn)行的法定許可制度，產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)下建立的制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在制度價(jià)值和制度安排兩個(gè)層面：

首先，從制度價(jià)值層面來(lái)看，在市場(chǎng)條件下，絕大多數(shù)作品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于權(quán)利的使用和傳播來(lái)獲得收益，并且著作權(quán)制度的功能旨在為著作權(quán)產(chǎn)業(yè)利益提供有效保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)作品創(chuàng)作和傳播。44. 參見(jiàn)熊琦：《互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)下的著作權(quán)規(guī)則變革》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期，第80-81頁(yè)。所以，著作權(quán)人追求許可收益最大化和使用者追求傳播范圍最大化并不存在絕對(duì)的矛盾。45. 參見(jiàn)蔣一可：《數(shù)字音樂(lè)著作權(quán)許可模式探究——兼議法定許可的必要性及其制度構(gòu)建》，載《東方法學(xué)》2019年第1期，第153頁(yè)。新興產(chǎn)業(yè)主體通常是以?xún)?nèi)容使用者和傳播者身份進(jìn)入到既有的音樂(lè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，進(jìn)而會(huì)因其與既有產(chǎn)業(yè)主體的商業(yè)模式存在差異，在新著作權(quán)市場(chǎng)的利益分配問(wèn)題上產(chǎn)生分歧。從交易成本角度出發(fā)，分歧的本質(zhì)是在因作品使用方式增加而形成的新著作權(quán)市場(chǎng)中，傳統(tǒng)許可模式無(wú)法有效降低作品傳播所產(chǎn)生的高額交易成本，使得作品價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)效用最大化。為回應(yīng)產(chǎn)業(yè)主體需求而確立的法定許可制度，主要功能在于通過(guò)對(duì)新著作權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)利界定和利益分配，降低交易成本，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)新舊產(chǎn)業(yè)主體之間矛盾的立法目標(biāo)。

相比較而言，我國(guó)《著作權(quán)法》最初引進(jìn)法定許可制度的直接原因是為符合加入國(guó)際公約的立法要求，同時(shí)鼓勵(lì)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)出版、錄制以及廣播等傳播事業(yè)的發(fā)展，46. 參見(jiàn)管育鷹：《我國(guó)著作權(quán)法定許可制度的反思與重構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第21頁(yè)。所以該制度的價(jià)值目標(biāo)被視為旨在增進(jìn)公共利益和替代著作權(quán)市場(chǎng)。在這種理論積累和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雙重缺失、面臨國(guó)際壓力的特殊歷史背景下，產(chǎn)業(yè)主體無(wú)法為其商業(yè)模式提出立法需求，由政府主導(dǎo)立法則有助于制度框架和規(guī)則的建立，填補(bǔ)本土音樂(lè)產(chǎn)業(yè)在尚未完全形成規(guī)模時(shí)期的立法空白。47. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)制度的體系化歷史與本土化進(jìn)程》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第4期，第29-30頁(yè)。然而，在我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)進(jìn)入高度產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)主體尋求制度保障階段，理論上仍然未就法定許可制度作為調(diào)和產(chǎn)業(yè)主體間矛盾和分歧的基本價(jià)值取向達(dá)成有效共識(shí)：48. 參見(jiàn)李陶：《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)音樂(lè)獨(dú)家許可的運(yùn)行邏輯與完善策略》，載《法學(xué)》2021年第6期，第99頁(yè)。立法者在《著作權(quán)法》第三次修改的說(shuō)明中仍然認(rèn)為，“著作權(quán)不僅僅是私權(quán)”，法定許可制度的重要功能在于“實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人正當(dāng)權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，要促進(jìn)作品傳播”，49. 參見(jiàn)胡建輝：《著作權(quán)不僅僅是私權(quán)—國(guó)家版權(quán)局法制司司長(zhǎng)王自強(qiáng)就著作權(quán)法修改草案熱點(diǎn)答記者問(wèn)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2012年5月3日第006版。這就使得該制度不僅與原本的立法價(jià)值取向相偏離，而且成為阻礙著作權(quán)市場(chǎng)有效發(fā)展的制度瓶頸。

同時(shí)，在我國(guó)著作權(quán)制度建立之初，大量使用他人作品的出版、廣播組織等機(jī)構(gòu)并不是具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，而是經(jīng)行政特許設(shè)立并承擔(dān)國(guó)家政策宣傳以及文化傳播的事業(yè)單位。50. 參見(jiàn)管育鷹：《我國(guó)著作權(quán)法定許可制度的反思與重構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第20頁(yè)。由于其特殊的行政設(shè)立屬性，即使在市場(chǎng)環(huán)境下，作為內(nèi)容使用者和傳播者的廣播組織等傳播產(chǎn)業(yè)，在市場(chǎng)交易中仍然處于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)地位，并借助其對(duì)作品傳播渠道的強(qiáng)勢(shì)控制，從而不合理?yè)p害著作權(quán)人從作品使用和傳播中應(yīng)當(dāng)獲得的收益。除此之外，本土的著作權(quán)集體管理組織在設(shè)立上具有特殊的歷史背景，并非源于權(quán)利人創(chuàng)設(shè)，而是直接根據(jù)法律以及行政法規(guī)設(shè)立，具有唯一性和壟斷性，從而在實(shí)質(zhì)意義上成為管理權(quán)利人和使用者的具有法定壟斷地位的政府機(jī)構(gòu)，51. 參見(jiàn)《著作權(quán)法》（2020）第8條，《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》（2013）第2條、第6條、第7條。是作為管制權(quán)利人和使用者的行政工具而存在，偏離了其作為權(quán)利人實(shí)現(xiàn)私權(quán)自治的基本價(jià)值。不同于國(guó)外的著作權(quán)集體組織制度，我國(guó)著作權(quán)集體管理組織自設(shè)立以來(lái)，始終受到權(quán)利人和使用者的雙重抵制，使得權(quán)利人與集體管理組織之間并沒(méi)有形成全面、廣泛的信任和合作關(guān)系，進(jìn)而缺乏有效的本土代表性，無(wú)法真正地代表權(quán)利人去行使權(quán)利和維護(hù)其合法利益，最終導(dǎo)致在實(shí)踐中并未成為權(quán)利人和使用者進(jìn)行權(quán)利許可的授權(quán)機(jī)制。52. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)集體管理制度本土價(jià)值重塑》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期，第105頁(yè)。那么，在本土音樂(lè)產(chǎn)業(yè)已真正建立并形成有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)階段，如果法定許可制度仍被視為行政管制下的增進(jìn)公共利益和替代著作權(quán)市場(chǎng)的工具，同時(shí)考慮到我國(guó)廣播組織等音樂(lè)傳播者的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)地位、著作權(quán)集體管理組織的法定壟斷地位，著作權(quán)產(chǎn)業(yè)與傳播產(chǎn)業(yè)之間仍然會(huì)因產(chǎn)業(yè)利益而存在分歧，使得該制度應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)落空。

其次，從制度安排和設(shè)計(jì)層面來(lái)看，與我國(guó)政府主導(dǎo)下制定的法定許可使用程序和保障機(jī)制相比，產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)下的制度安排始終伴隨著嚴(yán)格和明確的程序性條款和爭(zhēng)議解決機(jī)制：不僅對(duì)許可申請(qǐng)程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，53. See Chris Marple, The Times They Are a-Changin’: How Music’s Mechanical Licensing System May Have Finally Moved into 21st Century, 26 Richmond Journal of Law & Technology, Vol. 26: 1, p. 34(2020).而且在法定使用費(fèi)的確定和分配上，也是充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)需求和市場(chǎng)交易變化，54. See Lydia Pallas Loren, The Dual Narratives in the Landscape of Music Copyright, Houston Law Review, Vol. 52: 537, p. 549-550(2014).這樣設(shè)定的主要原因在于全面保障著作權(quán)人可以獲取應(yīng)得的許可收益，以免使用者因程序過(guò)度簡(jiǎn)化而將其視為授權(quán)許可的替代。55. 參見(jiàn)熊琦：《著作權(quán)法定許可制度溯源與移植反思》，載《法學(xué)》2015年第5期，第73頁(yè)。

反觀我國(guó)基于政府主導(dǎo)而確立的著作權(quán)法定許可制度，因并無(wú)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場(chǎng)需求，進(jìn)而在保障著作權(quán)人利益的具體程序和規(guī)則制定上存在缺陷。具體而言，我國(guó)著作權(quán)中介機(jī)構(gòu)具有官方性和行政壟斷性，缺乏提高許可效率或者傳播效率的經(jīng)濟(jì)誘因；同時(shí)作為大量使用作品的出版、廣播組織等主體是根據(jù)行政特許設(shè)立，而不是基于市場(chǎng)環(huán)境形成的產(chǎn)業(yè)主體，在市場(chǎng)交易中具有強(qiáng)勢(shì)地位，這也就意味著著作權(quán)法定使用費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和程序的制定，不會(huì)根據(jù)市場(chǎng)交易需要和產(chǎn)業(yè)需求及時(shí)作出調(diào)整，只會(huì)依據(jù)政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)進(jìn)行規(guī)定和修改。我國(guó)關(guān)于錄音制品制作者以及廣播組織的法定付酬標(biāo)準(zhǔn)和程序，其法律依據(jù)分別是1993年頒布生效的《錄音法定許可付酬標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行規(guī)定”）和2009年出臺(tái)的《暫行辦法》，56. 參見(jiàn)《錄音法定許可付酬標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》（1993）第1-6條、《廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放錄音制品支付報(bào)酬暫行辦法》（2009）第1-17條。僅僅只是暫行規(guī)定和辦法，遲遲未出臺(tái)正式的行政法規(guī)。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，基本上是以“法定付酬使用”為由來(lái)行“免費(fèi)傳播作品”之實(shí)，57. 參見(jiàn)劉曉霞、何平：《<廣播電臺(tái)電視臺(tái)播放錄音制品支付報(bào)酬暫行辦法>解讀》，載《電視研究》2010年第4期，第5-6頁(yè)。損害了著作權(quán)法為著作權(quán)人創(chuàng)作和傳播作品提供的經(jīng)濟(jì)誘因。所以無(wú)論是著作權(quán)法還是相關(guān)行政法規(guī)，均未規(guī)定法定許可制度的程序適用和保障機(jī)制，進(jìn)而在實(shí)踐中無(wú)法得到真正意義上的實(shí)施和運(yùn)作。在此種行政管制主導(dǎo)、嚴(yán)重脫離產(chǎn)業(yè)實(shí)際的法定許可程序機(jī)制下，法定使用費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)的單一僵化以及程序保障機(jī)制的缺失，對(duì)于我國(guó)目前早已高度產(chǎn)業(yè)化的音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)，很顯然，不僅完全不能滿(mǎn)足著作權(quán)產(chǎn)業(yè)從其作品使用和傳播中獲得合理補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)需求，而且也無(wú)法使得互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等使用者積極履行其法定使用費(fèi)的支付義務(wù)。

所以，我國(guó)著作權(quán)法定許可制度的基本價(jià)值定位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在如下兩方面：一方面應(yīng)當(dāng)保護(hù)傳統(tǒng)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式。著作權(quán)產(chǎn)業(yè)是任何傳播產(chǎn)業(yè)得以運(yùn)行的根本前提，應(yīng)將新作品傳播方式認(rèn)定屬于相關(guān)權(quán)利范疇并賦予著作權(quán)人法定報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，確保其可從新市場(chǎng)中獲得許可收益；另一方面應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)主體的形成和發(fā)展。58. See Jacob Victor, Reconceptualizing Compulsory Copyright Licenses, Stanford Law Review, Vol 72: 915, p. 975-976(2020).通過(guò)免除使用者需與著作權(quán)人逐一協(xié)商產(chǎn)生的高額交易成本，提高獲取和利用作品的效用，發(fā)揮其提升傳播效率的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而確保作品傳播不因過(guò)高的許可成本而受到阻礙。

（二）制度價(jià)值的本土特色：互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的利益調(diào)和

著作權(quán)法定許可制度作為一種權(quán)利初始分配的產(chǎn)權(quán)界定方式，其真正的功能旨在解決新著作權(quán)市場(chǎng)下的交易成本發(fā)生變化，導(dǎo)致新舊產(chǎn)業(yè)主體間在利益分配上產(chǎn)生分歧的問(wèn)題。更為重要的是，法定許可作為調(diào)整新舊產(chǎn)業(yè)主體利益分配的制度工具，必然需要依照產(chǎn)業(yè)主體本土力量差異的特點(diǎn)而作出相應(yīng)的調(diào)試和改進(jìn)。對(duì)于我國(guó)而言，本土音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)形成了獨(dú)特的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的格局，已充分呈現(xiàn)出不同于發(fā)達(dá)國(guó)家一般性的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，也必然影響新舊產(chǎn)業(yè)主體利益分配，使得法定許可需要承擔(dān)新的制度功能。

具體而言，我國(guó)此種特殊的產(chǎn)業(yè)化格局導(dǎo)致新舊產(chǎn)業(yè)主體在市場(chǎng)地位方面存在較大的差異：一方面，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式不僅造成音樂(lè)著作權(quán)的實(shí)體產(chǎn)業(yè)趨于消亡，并完全轉(zhuǎn)移到線(xiàn)上運(yùn)作的特殊局面，59. 參見(jiàn)熊琦：《音樂(lè)著作權(quán)制度的體系化歷史與本土化進(jìn)程》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2015年第4期，第29頁(yè)。而且還對(duì)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資和扶持，從而加快其市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；60. 參見(jiàn)熊琦：《移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的著作權(quán)問(wèn)題》，載《法治研究》2020年第1期，第60-61頁(yè)。另一方面，同樣作為內(nèi)容使用者和傳播者的傳統(tǒng)出版、廣播組織等產(chǎn)業(yè)主體帶有行政壟斷性質(zhì)，以及具有法定壟斷地位的著作權(quán)中介組織缺乏廣泛的本土代表性，進(jìn)一步減弱了著作權(quán)產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)交易中的談判優(yōu)勢(shì)和地位，導(dǎo)致我國(guó)音樂(lè)作品和錄音制品的權(quán)利往往集中掌握在唱片公司或者詞曲作者等私人手中，從而使得無(wú)論是權(quán)利人還是使用者，即使是在面對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的大規(guī)模許可授權(quán)情形下，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的音樂(lè)作品著作權(quán)以及錄音制品的相關(guān)權(quán)利均來(lái)源于與唱片公司或者詞曲作者等私人簽訂的授權(quán)許可協(xié)議。61. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)之道：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代音樂(lè)著作權(quán)許可模式研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第76-78頁(yè)。所以，基于我國(guó)音樂(lè)產(chǎn)業(yè)主體市場(chǎng)力量的差異性，本土市場(chǎng)環(huán)境中的交易成本來(lái)源也呈現(xiàn)出特殊之處。

首先，合同締約前的信息成本增加。無(wú)論是權(quán)利人還是使用者，均需要在簽訂合同前收集有關(guān)作品價(jià)值評(píng)估的有效信息，以便確定作品許可和使用的價(jià)格，但是由于作品價(jià)值大小取決于作品使用的數(shù)量以及頻率，這些問(wèn)題在簽訂合同時(shí)并未發(fā)生，只能憑借雙方的主觀推測(cè)，62. See Jay M. Fujitani, Controlling the Market Power of Performing Rights Societies: An Administrative Substitute for Antitrust Regulation, California Law Review, Vol 72: 103, p. 108(1984).從而使得雙方無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地收集關(guān)于作品的市場(chǎng)需求、使用情況等有效信息，導(dǎo)致合同簽訂前相關(guān)的信息成本過(guò)高。除此之外，相較于權(quán)利人而言，使用者在確認(rèn)和識(shí)別作品類(lèi)型、歸屬以及交易條件時(shí)，還需承擔(dān)高額的權(quán)利搜尋成本，特別是相關(guān)權(quán)利信息無(wú)法準(zhǔn)確獲得時(shí)，還要承擔(dān)法定侵權(quán)損害的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，合同締約階段的協(xié)商成本增加。傳統(tǒng)上使用和傳播音樂(lè)內(nèi)容的出版、廣播組織等使用者因其帶有行政屬性，而在市場(chǎng)交易中具有優(yōu)勢(shì)地位，并且長(zhǎng)久缺失可有效代表權(quán)利人利益的中介組織，導(dǎo)致權(quán)利人在許可條件等交易談判環(huán)節(jié)處于天然劣勢(shì)，大大增加了在交易中獲得許可收益的協(xié)商成本；同樣作為音樂(lè)使用者和傳播者的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，也因無(wú)法有效地從著作權(quán)集體組織獲得權(quán)利許可，進(jìn)而解決權(quán)利歸屬過(guò)于復(fù)雜和分散的問(wèn)題，63. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)之道：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代音樂(lè)著作權(quán)許可模式研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第142頁(yè).導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)在獲得授權(quán)許可時(shí)，需承擔(dān)只能與權(quán)利人逐一進(jìn)行協(xié)商的高額許可成本，進(jìn)而導(dǎo)致因互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所帶來(lái)的傳播收益在權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中消耗殆盡，根本無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)追求傳播效率優(yōu)先的目標(biāo)。

最后，合同履行階段的監(jiān)督和執(zhí)行成本增加?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下對(duì)作品使用和傳播的數(shù)量以及頻率遠(yuǎn)超以往，實(shí)現(xiàn)了傳播的即時(shí)性和無(wú)地域性，64. 參見(jiàn)熊琦：《Web 2.0時(shí)代的著作權(quán)法：?jiǎn)栴}、爭(zhēng)議與應(yīng)對(duì)》，載《政法論壇》2014年第4期，第85頁(yè)。而在合同履行過(guò)程中，權(quán)利人無(wú)法借助著作權(quán)集體組織在作品價(jià)值評(píng)估、市場(chǎng)需求以及侵權(quán)訴訟等方面獨(dú)特的交易優(yōu)勢(shì)地位，只能被迫以分散和單獨(dú)的個(gè)體來(lái)對(duì)抗網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的大規(guī)模使用作品行為，導(dǎo)致其根本無(wú)法及時(shí)、有效地知悉作品的使用數(shù)量、范圍以及是否侵權(quán)等情況，大大提高了事后的監(jiān)督和執(zhí)行成本。

基于我國(guó)獨(dú)特的音樂(lè)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)形態(tài)以及本土力量的差異，法定許可制度在調(diào)和我國(guó)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)間利益分配的分歧時(shí)，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出不同的本土功能偏好：

首先，從著作權(quán)產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，作為已被迫拋棄線(xiàn)下運(yùn)行模式的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，法定許可更需要在保障著作權(quán)人和創(chuàng)作者的利益方面作出安排。作為音樂(lè)內(nèi)容提供者的上游產(chǎn)業(yè)并不能夠從下游產(chǎn)業(yè)對(duì)作品的使用和傳播中獲得許可收益，市場(chǎng)交易雙方完全處于不對(duì)等地位，嚴(yán)格意義上我國(guó)音樂(lè)著作權(quán)市場(chǎng)并未有效形成，而作為權(quán)利初始分配的法定許可，則可在交易成本過(guò)高導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的階段，通過(guò)立法介入來(lái)賦予著作權(quán)人法定報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，確保權(quán)利人可在新著作權(quán)市場(chǎng)繼續(xù)享有權(quán)利，促進(jìn)我國(guó)音樂(lè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的形成和發(fā)展：第一，以法定使用條件替代事前協(xié)商環(huán)節(jié)的方式雖然弱化了權(quán)利的排他性，但此種方式不僅降低了協(xié)商成本，而且更是有效彌補(bǔ)了本土著作權(quán)產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)談判中的弱勢(shì)地位，提升了許可效率；另一方面則應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)格的許可申請(qǐng)程序以及靈活的使用費(fèi)率，包括使用者事前的通知義務(wù)、作品使用過(guò)程中的報(bào)告義務(wù)以及作品使用后的使用費(fèi)計(jì)算和支付的相關(guān)規(guī)定，確保權(quán)利人對(duì)作品使用等相關(guān)信息的了解和使用者嚴(yán)格履行其法定付酬義務(wù)，從而有效降低權(quán)利人的事后監(jiān)督和執(zhí)行成本，保證權(quán)利人和創(chuàng)作者的許可收益不受損害。

其次，從互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，作為以發(fā)揮傳播效率優(yōu)勢(shì)見(jiàn)長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)模式，法定許可更需要在降低交易成本上作出安排。法定許可制度相較于授權(quán)許可而言，一方面不僅規(guī)定了法定使用條件來(lái)免除互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)需與權(quán)利人逐一協(xié)商產(chǎn)生的交易成本，滿(mǎn)足其對(duì)于大規(guī)模使用作品的數(shù)量和頻率需求；另一方面，法定的事前通知義務(wù)可消除因作品權(quán)利歸屬不明或無(wú)法識(shí)別權(quán)利人等情形下，使用作品而產(chǎn)生潛在侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，有效降低了搜尋成本，在保證權(quán)利人可從網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)市場(chǎng)中獲得許可收益的同時(shí)，進(jìn)而滿(mǎn)足互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)對(duì)于傳播效率的追求。但是本土互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)力量上天然強(qiáng)于著作權(quán)產(chǎn)業(yè)，實(shí)踐中更多的是為避免承擔(dān)較于侵權(quán)成本更高的許可成本而選擇不獲得許可，導(dǎo)致著作權(quán)人只能被迫同意互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)免費(fèi)提供合法的音樂(lè)內(nèi)容服務(wù)，加上商業(yè)模式存在根本差異，著作權(quán)人只獲得極低的許可收益。65. 參見(jiàn)熊琦：《數(shù)字音樂(lè)付費(fèi)制度的未來(lái)模式探索》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2013年第7期，第41-46頁(yè)。所以法定許可制度在確保傳播效率提升的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)使用和傳播音樂(lè)內(nèi)容的事后限制，也即制定嚴(yán)格的法定許可申請(qǐng)程序性條款以及爭(zhēng)議解決機(jī)制，倒逼互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)向著作權(quán)產(chǎn)業(yè)獲得授權(quán)許可或者法定許可，從而避免互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)因其經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)力量的優(yōu)勢(shì)而過(guò)分追求傳播效率的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論

基于特殊的歷史生成背景和環(huán)境，我國(guó)著作權(quán)法定許可制度的價(jià)值定位一直是促進(jìn)作品傳播和實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)替代。但隨著我國(guó)著作權(quán)市場(chǎng)進(jìn)入高度產(chǎn)業(yè)化階段，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)制度運(yùn)作，以便形成制度與市場(chǎng)之間的良好互動(dòng)，明確法定許可制度作為調(diào)和新舊產(chǎn)業(yè)主體間利益分歧的立法價(jià)值取向，讓法定許可制度真正發(fā)揮其應(yīng)有的立法價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的本土產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，法定許可在制度價(jià)值上還應(yīng)體現(xiàn)出保障權(quán)利人利益和降低交易成本的本土功能偏好，從而真正實(shí)現(xiàn)該制度調(diào)和內(nèi)容提供者和傳播者之間因商業(yè)模式不同而產(chǎn)生利益分歧的制度價(jià)值和功能。