行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對(duì)策分析

文/鮑志鋼 （北京普洋會(huì)計(jì)師事務(wù)所）

內(nèi)部控制體系作為綜合性的管理體系，在協(xié)調(diào)行政事業(yè)單位運(yùn)作上起到至關(guān)重要的作用，可以針對(duì)性地解決內(nèi)部管理遇到的問題，提高工作效率，保障高質(zhì)量的工作執(zhí)行落實(shí)，提升單位的綜合管理水平及事務(wù)處理水平，更好地服務(wù)于人民群眾，提升我國(guó)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，推動(dòng)行政事業(yè)單位的現(xiàn)代化管理。因此，如何健全與完善內(nèi)部控制體系是值得深思的。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究背景及意義

隨著我國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展，我國(guó)在內(nèi)部控制方面制定了不少相關(guān)政策與法規(guī)，對(duì)行政事業(yè)單位提出了明確的要求。2021 年，《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》對(duì)內(nèi)控規(guī)范及指導(dǎo)監(jiān)督又提出了新要求?；诖?，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)在不斷完善發(fā)展中，內(nèi)部控制管理模式將成為我國(guó)行政事業(yè)單位管理經(jīng)營(yíng)的必然要求。

二、行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的重要性

（一）利于提高各項(xiàng)工作效率

行政事業(yè)單位作為具有行政管理職能的事業(yè)單位，是面向社會(huì)群體提供服務(wù)進(jìn)行履職的組織機(jī)構(gòu)，故而從自身發(fā)展需求來講，工作效率是提高自身服務(wù)質(zhì)量的重要因素之一。而內(nèi)部控制可以在管理中規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)行流程，同時(shí)借助信息平臺(tái)提高各部門工作中信息獲取使用效率，加速單位各部門處理工作的速度；另一方面，監(jiān)督反饋機(jī)制也能提高工作效率，幫助單位及時(shí)調(diào)整工作方向，減少了人員工作中不必要的失誤。

（二）預(yù)防內(nèi)部徇私舞弊、貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生

如何合理分配、使用公共資源、提高服務(wù)質(zhì)量，避免損害社會(huì)公共利益事情的發(fā)生是行政事業(yè)單位在履職過程中的主要目標(biāo)[1]。內(nèi)部控制體系的健全完善可以加速行政事業(yè)單位的信息透明化管理，強(qiáng)化內(nèi)部廉潔辦公，規(guī)范單位人員工作行為，利用內(nèi)控監(jiān)督制度及信息交互平臺(tái)做到內(nèi)外監(jiān)控，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（三）推進(jìn)單位計(jì)劃實(shí)施落地

內(nèi)部控制體系作為綜合性管理手段，在單位管理中從預(yù)算、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)過程均有涉及，因此，行政事業(yè)單位可以通過全方位的管理控制手段，對(duì)各部門的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時(shí)，將各項(xiàng)管理制度整合融入內(nèi)部控制管理過程中，結(jié)合各部門職權(quán)進(jìn)行合理調(diào)整，用合理、科學(xué)的管理制度及手段，確保單位各項(xiàng)事務(wù)在實(shí)施上得到有效落實(shí)，推進(jìn)計(jì)劃方案的實(shí)施，為行政事業(yè)單位的發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）保障單位的高效運(yùn)作

在行政事業(yè)單位中，存在與企業(yè)相同的資金管理問題。這些問題影響著單位的正常運(yùn)作，各種不合理的資源使用分配、預(yù)算利用上的不科學(xué)等資金使用失誤問題都造成了資源浪費(fèi)的情況發(fā)生，使單位在日常運(yùn)作中存在風(fēng)險(xiǎn)，無法高質(zhì)量地穩(wěn)定發(fā)展運(yùn)作。而科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系可以使資金利用最優(yōu)化，達(dá)到資金管理的高效化，在保障單位日常運(yùn)作需求基礎(chǔ)上，結(jié)合未來的戰(zhàn)略目標(biāo)科學(xué)預(yù)算，確保戰(zhàn)略資源的充足。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題分析

（一）不重視內(nèi)部控制

內(nèi)控意識(shí)作為內(nèi)部控制五大要素中內(nèi)控環(huán)境的關(guān)鍵內(nèi)容，能保證內(nèi)部控制的健全與執(zhí)行效果。但由于行政事業(yè)單位的特殊性，部分單位在內(nèi)部控制理念上認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控意識(shí)十分薄弱，認(rèn)為內(nèi)控活動(dòng)是財(cái)務(wù)部門的日常工作，內(nèi)控制度只針對(duì)財(cái)務(wù)部門，其他部門并沒有積極參與，無法建立健全的內(nèi)控體系，即使單位內(nèi)部制度進(jìn)行了相應(yīng)建設(shè)，卻忽略了實(shí)際落實(shí)情況及執(zhí)行效果，這就是內(nèi)控意識(shí)沒有擺正到位而產(chǎn)生的問題。內(nèi)部控制的有效實(shí)施受多重因素影響，但缺乏內(nèi)控意識(shí)的正確認(rèn)知是建設(shè)內(nèi)部控制緩慢的主要原因。以西安市臨潼區(qū)為例，2020 年檢查27 家單位，其中26家正式啟動(dòng)內(nèi)控體系建設(shè)，但已啟動(dòng)的單位大多數(shù)還只是處在啟動(dòng)階段，相應(yīng)的制度建設(shè)推進(jìn)速度緩慢[2]。

（二）內(nèi)控體系不健全

目前為止，眾多單位在實(shí)際管理中內(nèi)控體系沒有建設(shè)好的原因在于制度體系不完善不全面，沒有做到覆蓋整個(gè)單位所含在內(nèi)的各個(gè)部門及業(yè)務(wù)板塊，出現(xiàn)組織架構(gòu)不合理、資金管控不嚴(yán)格等管理漏洞，加之沒有規(guī)范性的指導(dǎo)手冊(cè)用以統(tǒng)一內(nèi)部操作流程，使單位的日常運(yùn)作存在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于各個(gè)體系沒有相互結(jié)合，各種制度各自獨(dú)立執(zhí)行，沒有形成一套完善的制度體系，導(dǎo)致針對(duì)性不強(qiáng)，實(shí)際執(zhí)行也無法有效保障，甚至少部分單位由于崗位職權(quán)不涉及、不制衡而產(chǎn)生以權(quán)謀私現(xiàn)象，不利于單位內(nèi)部形成政治清明生態(tài)，使內(nèi)部整體財(cái)務(wù)透明化管理受到限制阻礙，不利于行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)發(fā)展。

（三）單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完善

根據(jù)行政事業(yè)單位現(xiàn)狀，很多單位在信息化建設(shè)上并沒有健全的信息化建設(shè)制度，針對(duì)內(nèi)外部的信息溝通缺乏一定渠道進(jìn)行交流，在信息交互上存在延遲性。一方面，由于行政事業(yè)單位的管理性質(zhì)，在日常工作中必定會(huì)接觸到舉報(bào)投訴情況，但現(xiàn)下的反饋機(jī)制過于繁雜拖沓，導(dǎo)致在處理這類事務(wù)時(shí)戰(zhàn)線過長(zhǎng)，時(shí)效緩慢，效率低下；另一方面，在信息共享上，并未利用新技術(shù)進(jìn)行及時(shí)、高效地互享及公示，甚至部分單位在官方網(wǎng)站、公眾號(hào)等平臺(tái)只存在單向信息發(fā)布系統(tǒng)，缺少了雙向溝通的渠道，將信息平臺(tái)的交流作用棄之不用，無法做到與人民群眾進(jìn)行有效實(shí)用的信息互享，阻礙了單位了解人民意愿的需求。

（四）單位內(nèi)部控制監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制不到位

任何單位與企業(yè)制定并執(zhí)行內(nèi)部控制的過程中，都需要建立有效可行的內(nèi)部評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督體系，這兩個(gè)體系相輔相成，缺一不可。但有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督審核需要全員參與到評(píng)價(jià)和監(jiān)督工作中來。但部分單位存在只關(guān)注評(píng)價(jià)體系的建立，卻忽視了監(jiān)督制度的重要性，使評(píng)價(jià)體系在實(shí)際使用時(shí)存在紕漏，例如發(fā)票上沒有主辦單位驗(yàn)收人員簽章，有的憑證沒有明細(xì)或相關(guān)人員簽字等[3]。

另一方面，監(jiān)督及評(píng)價(jià)的人員職責(zé)不夠明確也是無效執(zhí)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的緣由。評(píng)價(jià)沒有專人負(fù)責(zé)，責(zé)任無法落實(shí)到人，監(jiān)督權(quán)限權(quán)威不夠等也是行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制中執(zhí)行力度弱化的原因。雖然上級(jí)監(jiān)察部門會(huì)進(jìn)行檢查審計(jì)，但并非常規(guī)多次的針對(duì)性檢查，難以產(chǎn)生長(zhǎng)久性的日常威懾，內(nèi)部監(jiān)察的效果依舊不盡如人意。

（五）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)避不合理

風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)能進(jìn)行有效的識(shí)別評(píng)估，基于此做出合理規(guī)避措施。但依據(jù)實(shí)際情況，風(fēng)險(xiǎn)管控存在以下問題。第一，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控工作不重視，沒有建立有關(guān)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，導(dǎo)致無法對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部存在的問題進(jìn)行分析評(píng)估；第二，由于行政事業(yè)單位內(nèi)一般存在績(jī)效考核制度，但監(jiān)管不實(shí)，容易出現(xiàn)信息隱瞞，掩飾損失的情況，使得風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性有待核實(shí)；第三，許多事業(yè)單位所采用的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量方法非常單一，甚至有關(guān)人員沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過正確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念，不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量和定性評(píng)估，單憑自身的以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控工作，使得風(fēng)險(xiǎn)管控缺乏科學(xué)性、前瞻性和針對(duì)性[4]。

（六）部分財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)需提高

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再單純追求于高速度發(fā)展，開始邁向高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于知識(shí)的更新及綜合性人才的要求越來越高，無論對(duì)于企業(yè)或行政事業(yè)單位而言，辦公人員在業(yè)務(wù)水平、理念知識(shí)等綜合素質(zhì)上需要達(dá)到一定高度才能符合時(shí)代發(fā)展需求。然而在當(dāng)前的實(shí)際情況中，財(cái)務(wù)人員對(duì)于知識(shí)的更新與完善并未達(dá)到一定效果，缺乏了與時(shí)俱進(jìn)的緊迫感，在學(xué)習(xí)更新信息知識(shí)及自我意識(shí)上存在問題，例如某A 局人員年齡分布在40 歲到50 歲之間，學(xué)習(xí)能力及自我提升意識(shí)有所欠缺，同時(shí)部分員工處于懈怠狀況，處于職業(yè)倦怠期等相關(guān)處境。以上問題都導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法結(jié)合單位實(shí)際進(jìn)行合理制定，使內(nèi)部體系建設(shè)停滯不前。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的應(yīng)對(duì)策略

（一）強(qiáng)化全員對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)

作為良好內(nèi)控環(huán)境的重要基礎(chǔ)，提高內(nèi)部人員對(duì)內(nèi)控意識(shí)的認(rèn)知水平是主要途徑。首先，管理層需要正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性，積極參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來，引起其他人員的關(guān)注及重視；其次，對(duì)各部門的職能權(quán)責(zé)及組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)宣講及內(nèi)部控制體系建設(shè)的宣傳，提升各部門內(nèi)控意識(shí)，加深內(nèi)控認(rèn)識(shí)程度；同時(shí)，可以用反面案例進(jìn)行警示，在單位內(nèi)大力宣傳內(nèi)控反面案例，結(jié)合反面案例進(jìn)行會(huì)議、公告欄公示、視頻播放等方式使單位內(nèi)部人員深刻意識(shí)到內(nèi)控的重要性，也可以結(jié)合外界情況及自身發(fā)展現(xiàn)狀，定期進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)比賽等活動(dòng)，將內(nèi)控知識(shí)長(zhǎng)期、實(shí)時(shí)更新至各部門，通過加強(qiáng)人員對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)知，進(jìn)一步保證內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)質(zhì)化，以此來加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，加速內(nèi)部控制體系的建設(shè)與完善。

（二）健全與完善單位的內(nèi)部控制制度體系

完善內(nèi)控體系對(duì)于單位加強(qiáng)管理尤為重要，單位應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部的職能權(quán)責(zé)、事務(wù)情況及單位性質(zhì)等方面進(jìn)行結(jié)合，才能將內(nèi)控體系打造成適用本單位的內(nèi)部控制管理體系。首先，整體上結(jié)合單位情況，明確各部門職能權(quán)責(zé)，制定先進(jìn)的內(nèi)控制度，增加內(nèi)控制度的實(shí)用性和操作性，將員工管理制度、評(píng)價(jià)考核制度、事務(wù)辦理流程等進(jìn)行規(guī)定，將職權(quán)與業(yè)務(wù)相結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理；其次，在財(cái)務(wù)管理層面，嚴(yán)格把控資金資源進(jìn)出及利用，細(xì)化完善預(yù)算管理、資金核算等方面的規(guī)章制度[5]。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制始終貫穿于各個(gè)方面，需要單位及各部門一同發(fā)力參與建設(shè)，通過及時(shí)完善優(yōu)化內(nèi)控制度達(dá)到健全內(nèi)控體系的效果，為內(nèi)控的有效執(zhí)行與單位的發(fā)展起到促進(jìn)作用。

（三）推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)

對(duì)于當(dāng)前單位的內(nèi)控而言，加強(qiáng)信息化建設(shè)是高效開展內(nèi)控工作的基礎(chǔ)。在實(shí)際的內(nèi)控過程中，需要將信息化建設(shè)與其結(jié)合，通過信息化手段達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控目的，對(duì)內(nèi)控執(zhí)行過程進(jìn)行約束、監(jiān)督。在信息化建設(shè)中，首先建立自身可實(shí)際運(yùn)行的系統(tǒng)體系，統(tǒng)籌各部門的信息管理網(wǎng)絡(luò)，利用數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集存放工作，方便后期財(cái)務(wù)專業(yè)人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整合。同時(shí)，拓寬各部門之間交流溝通渠道，使單位內(nèi)部信息傳遞快速準(zhǔn)確，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)問題解決[6]。此外，將監(jiān)督反饋體系納入信息化建設(shè)中去，利用信息平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)督反饋內(nèi)部控制過程中的執(zhí)行情況，確保執(zhí)行落地的有效性，避免由于信息傳遞不及時(shí)、不精準(zhǔn)等相關(guān)問題引起的管理危機(jī)，保障單位內(nèi)部控制活動(dòng)的有效順利推進(jìn)。

（四）建立內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)管理機(jī)制

完善的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)管理機(jī)制對(duì)任何企業(yè)單位都至關(guān)重要，它能保障內(nèi)部運(yùn)行的安全性和有序性，可以通過使用科學(xué)合理的監(jiān)督評(píng)價(jià)方式，確保單位正常運(yùn)行，達(dá)到提升內(nèi)部管理水平、強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)行力的目的，是行政事業(yè)單位發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾。因此，單位應(yīng)當(dāng)建立完善的內(nèi)部監(jiān)督及評(píng)價(jià)機(jī)制。為確保監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的公正性，要設(shè)置獨(dú)立于其他部門的內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)小組，給予小組足夠的權(quán)限對(duì)整個(gè)單位內(nèi)部負(fù)責(zé)，利用信息平臺(tái)，拓寬監(jiān)督反饋渠道，對(duì)反饋人信息進(jìn)行保密的同時(shí)將違法違規(guī)行為進(jìn)行披露，公示各部門的工作執(zhí)行情況，并要求各部門完成階段性的工作匯報(bào)。此外，制定科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)單位內(nèi)部人員工作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)并進(jìn)行必要的獎(jiǎng)懲，可與獎(jiǎng)金績(jī)效掛鉤，增加威懾力，達(dá)到提高員工工作熱情，避免員工進(jìn)入工作疲怠期，另一方面根據(jù)信息平臺(tái)對(duì)監(jiān)督及評(píng)價(jià)的對(duì)象數(shù)據(jù)進(jìn)行集成分析，優(yōu)化執(zhí)行過程，采用不定期的抽查方式保證各部門的工作嚴(yán)謹(jǐn)性，對(duì)已出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，使內(nèi)部控制深入單位各項(xiàng)工作中去。

（五）形成科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作

在行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，關(guān)鍵在于是否具備完善的資料庫(kù)用以財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控人士對(duì)其分析制定出合理的風(fēng)險(xiǎn)管控制度。在日常工作中，首先整理出以往損失或遺漏的數(shù)據(jù)，將其收入信息化系統(tǒng)中，管理層可以通過這些數(shù)據(jù)進(jìn)行合理分析，進(jìn)一步提高單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平。其次，使用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，對(duì)單位的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)定。比如在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，通過矩陣圖法，從多維度考慮問題，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，從而確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[7]。最后，在針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的核心工作中，在先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管控理念知識(shí)基礎(chǔ)上，使用具有前瞻性的思維結(jié)合單位實(shí)際情況制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，強(qiáng)化內(nèi)部安全薄弱點(diǎn)，提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平，使行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管控中做到有備無患，確保運(yùn)營(yíng)過程的安全性、穩(wěn)定性。

（六）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)，提升內(nèi)部控制管理水平

內(nèi)部控制的核心在于財(cái)務(wù)控制，故而財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)水平直接決定了內(nèi)控質(zhì)量，為此，單位內(nèi)部對(duì)整體人員的綜合素養(yǎng)提升工作勢(shì)在必行。首先，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的自我提升意識(shí)，使其能產(chǎn)生自我學(xué)習(xí)的思想觀念，保障單位培訓(xùn)的有效化。其次，引進(jìn)先進(jìn)的財(cái)務(wù)人才團(tuán)隊(duì)對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)人員進(jìn)行定期的知識(shí)更新培訓(xùn)活動(dòng)，單位積極組織內(nèi)控實(shí)務(wù)操作專題學(xué)習(xí)，進(jìn)行針對(duì)性的培養(yǎng)，從上而下的加強(qiáng)人才團(tuán)隊(duì)整體專業(yè)度，利用信息平臺(tái)采取線上線下相結(jié)合的教育培訓(xùn)活動(dòng)，制定專業(yè)的考核機(jī)制對(duì)財(cái)務(wù)人員知識(shí)吸收利用程度進(jìn)行檢查，提升財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)，使單位內(nèi)部在人才儲(chǔ)備上占據(jù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，最終達(dá)到提升內(nèi)部控制管理水平的目的。

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到健全內(nèi)部控制體系的重要性，要根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)，以可操作性、科學(xué)性、規(guī)范性為要求制定相關(guān)管理制度，并使其融入管理中去。本文依據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位體現(xiàn)出的共性問題，對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制體系中出現(xiàn)的問題進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分析，從內(nèi)控意識(shí)、內(nèi)控制度體系、信息化建設(shè)、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制及人員培養(yǎng)五個(gè)角度提出一些參考建議，希望能為我國(guó)行政事業(yè)單位未來現(xiàn)代化管理模式轉(zhuǎn)變提供一點(diǎn)思路。