“加強基層治理”視角下街道辦事處人力資源管理新思路

文/楊孝榮 （青島市黃島區(qū)靈珠山街道辦事處）

一、問題的提出

（一）街道辦事處在基層治理中的定位和職能轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，街道辦事處作為基層政府的一個重要組成部分，在我國城鄉(xiāng)各領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。但是隨著基層治理不斷深化，街道辦事處的職能也在不斷變化與調(diào)整。

從國家治理體系來看，街道辦事處作為整個國家行政管理體系中最基層組成部分，它所發(fā)揮的作用是不可忽視的。從基層治理角度來看，其最重要和直接的作用就是提供公共服務(wù)和協(xié)助公共管理，即為轄區(qū)居民提供公共服務(wù)及公共管理。

這種職能體現(xiàn)在具體內(nèi)容上則可以概括為“一主三副四中心”。一主即以人民為中心，以滿足轄區(qū)居民對美好生活、安全生活需求為目標(biāo)。三副即一管社區(qū)事務(wù)副主任。負責(zé)社區(qū)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生管理；二管綜合經(jīng)濟副主任：負責(zé)招商引資、引進項目；三管社會治安綜合治理副主任：負責(zé)流動人口管理和安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查等。四中心即“以人民為中心”打造民生工程中心：加強民生建設(shè)和服務(wù)保障工作；黨建宣傳中心：做好黨對群眾教育宣傳工作；文化體育活動中心（老年活動站）：加強社區(qū)精神文明建設(shè)和居民文化體育健身服務(wù)；社會組織服務(wù)中心（老年志愿服務(wù)站）：為老年人提供公益養(yǎng)老服務(wù)。在基層治理中，街道辦事處除了要完成自己的本職工作外，還承擔(dān)著對轄區(qū)居民的服務(wù)與管理。然而從目前情況來看，街道辦事處由于其行政級別較低、職能不清、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等問題，其在基層治理中的作用沒有得到充分發(fā)揮。從北京西城區(qū)來看，街道辦職能定位不明確。在北京市西城區(qū)人民政府官網(wǎng)當(dāng)中的行政權(quán)力一欄當(dāng)中顯示：“街道辦事處是區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)轄區(qū)內(nèi)社會事務(wù)綜合管理與服務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)……”也就是說，在目前的街道辦職能中包含了一些其他性質(zhì)的職能。

而在當(dāng)前新時代背景下，街道辦事處如何轉(zhuǎn)變職能角色定位是一項重要工作內(nèi)容，也是一項重要任務(wù)。在此背景下通過對街道辦事處職能和定位的重新審視與研究，有助于深化對其職能轉(zhuǎn)變路徑選擇的認識，同時也有助于明確新時代我國街道辦事處職能定位與轉(zhuǎn)變工作任務(wù)與方式方法等方面的問題。

（二）街道辦事處的資源配置及人員培訓(xùn)

隨著城市化進程不斷加快,城市規(guī)模越來越大,人口密度的增加,導(dǎo)致城市公共設(shè)施需求增多,這就需要更多數(shù)量的工作人員來滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需要。但由于目前街道辦事處機構(gòu)改革滯后、編制嚴重缺乏等原因造成了街道辦事處現(xiàn)有人員無法承擔(dān)繁重的行政事務(wù)性工作,導(dǎo)致街道辦事處工作人員編制不足且人員結(jié)構(gòu)不合理，使得許多工作難以開展,影響了政府服務(wù)水平的提升。就如現(xiàn)在北京市西城區(qū)人民政府官網(wǎng)顯示，目前街道辦事處共有編制1365 名，其中公務(wù)員編制的人數(shù)為634 人，事業(yè)單位在編人員為389 人，聘用人員為963人。從數(shù)據(jù)可以看出，目前街道辦事處在編制方面存在嚴重不足的問題。除此之外，根據(jù)北京市西城區(qū)人民政府官網(wǎng)顯示的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，目前街道辦事處的管理人員結(jié)構(gòu)相對單一，只有公務(wù)員、事業(yè)單位在編工作人員和聘用工作人員。在街道辦事處中有1名主任沒有納入到公務(wù)員和事業(yè)單位體系里面去，但是他負責(zé)著4 個居委會的工作。雖然從數(shù)據(jù)可以看出目前街道辦事處工作情況不理想并且沒有很好地解決這個問題。

街道辦事處作為城市基層治理的重要組成部分，在服務(wù)市民群眾、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。但目前街道辦事處工作人員的培訓(xùn)與實踐中存在較多問題，如培訓(xùn)內(nèi)容不夠明確、培訓(xùn)時間與需求不匹配、培訓(xùn)方式單一、參訓(xùn)人員積極性不高等。除此之外，在街道辦事處內(nèi)部還存在著一種即就是對于一些工作人員的招聘和選拔不夠重視,導(dǎo)致很多人都是身兼數(shù)職或者一人多崗,這就使得他們根本沒時間去學(xué)習(xí)相關(guān)知識、提升自己的能力,更別說參加各種培訓(xùn)活動以增強自身素質(zhì)了。除此之外，在培訓(xùn)內(nèi)容方面，主要集中在黨的路線方針政策及相關(guān)法律法規(guī)、政府公共管理等內(nèi)容，缺乏具體的街道工作實務(wù)。培訓(xùn)方式方面，主要是采取授課式培訓(xùn)為主。這種傳統(tǒng)方式主要采取從理論知識傳授為導(dǎo)向進行教學(xué)和知識傳授過程中的“灌輸式”教學(xué)方法[1]。參訓(xùn)人員方面，主要為街道辦事處工作人員參加上級部門組織的理論學(xué)習(xí)和技能鑒定等課程?；鶎痈刹筷犖榻ㄔO(shè)不夠完善。當(dāng)前街道辦事處由于編制較少以及經(jīng)濟狀況所限，大部分街道工作人員承擔(dān)著很多與群眾日常生活密切相關(guān)職能，如辦理社保業(yè)務(wù)、醫(yī)療服務(wù)業(yè)務(wù)等，需要承擔(dān)更多的社會公共管理和服務(wù)職能。在財政經(jīng)費方面，政府對街道辦事處的建設(shè)投入不足的問題較為突出。

因此，要想解決上述問題就必須創(chuàng)新街道辦的人力資源管理模式,建立健全街道辦事處人才培養(yǎng)機制，不斷優(yōu)化街道辦的人力資源配置,從而更好地發(fā)揮出街道辦作為黨和人民群眾聯(lián)系橋梁的作用。

（三）街道辦事處的績效考評機制

績效考核體系不完善。目前街道辦沒有建立起一套科學(xué)合理的考核制度,而且也未形成一個統(tǒng)一的標(biāo)準來衡量各科室及個人的工作情況,因此無法準確地評價每個員工的工作業(yè)績。根據(jù)北京市西城區(qū)人民政府官網(wǎng)顯示的數(shù)據(jù)顯示：2015 年12 月起新修訂的“北京市實施辦法”中明確規(guī)定“實行目標(biāo)責(zé)任制考核”，“年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次或綜合得分高于60 分的單位可以被評為績效優(yōu)秀單位”；而“北京市街道辦事處工作人員績效考核辦法”中明確規(guī)定了社區(qū)工作崗位績效考核由社區(qū)服務(wù)中心牽頭負責(zé)；但關(guān)于這一塊的實際情況并沒有進行詳細說明。

目前，考核評價機制不科學(xué)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是重結(jié)果輕過程。由于考核評價機制主要以年終考核為主，因此，很多街道辦事處在年終考核時采取了不科學(xué)的方法。把日常工作表現(xiàn)作為績效評價指標(biāo)，而不是按照平時工作態(tài)度、工作方式等作為評價指標(biāo)。二是重經(jīng)濟輕民生。雖然現(xiàn)在政府出臺了許多與居民相關(guān)的民生政策，但對居民的服務(wù)卻沒有同步跟進。三是重面子輕里子。很多街道辦事處在考核時只是按照領(lǐng)導(dǎo)滿意作為標(biāo)準。四是重上級輕下級。由于基層壓力過大，往往上級部門對下級工作的要求很高，下級只能硬著頭皮去完成并在績效評價中得到較好的表現(xiàn)，而對于街道辦事處來說則不然，如果上級部門認為自己做得不夠好或存在問題，基層就會對其進行指責(zé)、批評甚至責(zé)罵，導(dǎo)致基層的矛盾越來越多、怨氣越來越大。五是重領(lǐng)導(dǎo)輕群眾。在很多街道辦事處中沒有能夠聽取社區(qū)群眾的意見和建議，沒有切實了解居民所需所想、所思所盼等問題并予以解決。這也使得一些街道辦事處出現(xiàn)了脫離實際情況的現(xiàn)象。這些都嚴重影響了街道辦事處職能作用的發(fā)揮。

除此之外，激勵保障體系不健全。目前我國大多數(shù)街道辦事處還未建立起完善有效的激勵機制來吸引人才、留住人才,從而使大量優(yōu)秀人才流失到其他地方,同時現(xiàn)有的激勵制度又不能滿足現(xiàn)階段街道辦的發(fā)展需要。目前，街道辦事處激勵保障體系不健全，對基層工作人員的激勵不到位。在“街道辦事處為干部隊伍晉升通道狹窄”的大背景下，干部的職級晉升通道被人為堵死，造成了許多優(yōu)秀干部長期得不到提拔，工作積極性受挫，此外，由于街道辦事處人員編制少、任務(wù)重，工作時間長、加班頻繁，與之相對應(yīng)的就是薪酬待遇低。社區(qū)服務(wù)環(huán)境不理想。由于目前街道辦事處普遍人員編制少、任務(wù)重、待遇低等原因?qū)е略S多街道辦事處缺乏社區(qū)服務(wù)工作熱情和積極性；同時社區(qū)服務(wù)環(huán)境不理想導(dǎo)致了一些群眾抱怨和不滿，諸如“辦事難”“辦事慢”“找人難”等問題也時有發(fā)生。

而這些情況也直接影響到了街道辦事處的工作效率及質(zhì)量。因此,如何有效地解決這一系列難題已經(jīng)成為當(dāng)前街道辦亟待解決的一個重點問題。本文從人力資源角度出發(fā),通過分析我國街道辦事處人力資源現(xiàn)狀及存在的主要問題入手,提出了相應(yīng)的建議措施。

二、街道辦事處人力資源管理措施實施路徑研究——以北京西城區(qū)為例

（一）強化街道辦事處的人力資源規(guī)劃

在“加強基層治理”視角上，在街道辦事處發(fā)展過程中，北京西城區(qū)需要做好人力資源規(guī)劃，做好優(yōu)化配置。

一是優(yōu)化崗位設(shè)置，提高工作人員的數(shù)量和質(zhì)量。對于街道辦事處來說，其編制和管理是其工作開展的基礎(chǔ)，也是其正常運轉(zhuǎn)所需。街道辦事處要根據(jù)自身實際情況、人口規(guī)模、轄區(qū)面積等因素確定工作崗位，通過內(nèi)部調(diào)劑和招聘等方式引進高素質(zhì)人才[2]。二是合理配置人員，避免人才流失。對于街道辦事處的人員分配方面，要做到人盡其才、才盡其用；對于人員配置上要注重平衡性。要加強街道辦事處工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、信息共享和監(jiān)督管理等相關(guān)職能工作，確保人力資源的有效配置。三是科學(xué)核定預(yù)算，合理安排招聘計劃。在街道辦事處編制總量未發(fā)生變化的前提下，要科學(xué)確定編制預(yù)算。根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對相關(guān)崗位進行定編。四是加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，提升專業(yè)能力水平。為適應(yīng)時代發(fā)展需要和滿足人民群眾對美好生活的需求，需要加強對街道辦事處人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)；在培訓(xùn)中引入先進技術(shù)，通過開展以“學(xué)習(xí)強國”為代表的各類網(wǎng)絡(luò)教育平臺培養(yǎng)更多優(yōu)秀專業(yè)人才，提升他們的綜合素養(yǎng)與專業(yè)水平。

總之，要不斷提高街道辦事處工作人員綜合素質(zhì)和職業(yè)技能水平，促進人力資源合理配置和優(yōu)化組合，提高其服務(wù)質(zhì)量與效能，提升群眾滿意度和幸福感。

（二）創(chuàng)新管理機制，提升管理效率

隨著基層治理的精細化、多元化和復(fù)雜化，街道辦事處的職責(zé)范圍也在不斷拓展，這就要求街道辦事處能夠根據(jù)實際情況和需要科學(xué)設(shè)置機構(gòu)，明確權(quán)責(zé)劃分，建立一套完善且高效的組織架構(gòu)。

從組織架構(gòu)來看，一個有效的組織架構(gòu)能夠?qū)值擂k事處各項工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，為街道辦事處提供良好的工作環(huán)境。同時，對于人員編制來說，為了適應(yīng)新時期發(fā)展情況，提升社區(qū)管理服務(wù)水平，更好地滿足轄區(qū)居民基本生活需求。

一是優(yōu)化街道辦事處網(wǎng)格化管理。以“一格一策”為原則，細化責(zé)任區(qū)域和工作任務(wù)清單，確保工作責(zé)任落實到人[3]。二是提高街道辦事處工作者待遇。街道辦事處應(yīng)建立科學(xué)合理的工資制度和晉升制度、績效考核制度等相關(guān)制度，保障社區(qū)工作者報酬待遇水平達到國家規(guī)定標(biāo)準、工資增長幅度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)以及社會地位不斷提高等。三是加強基層服務(wù)型隊伍建設(shè)。加強對街道辦事處人員管理方式方法的改革和創(chuàng)新，建立一支素質(zhì)高、能力強、群眾滿意的服務(wù)型隊伍，提高群眾滿意度。四是提升街道辦事處工作人員服務(wù)意識和服務(wù)能力水平。完善績效考核指標(biāo)和標(biāo)準體系建設(shè)，進一步加強對績效考核結(jié)果的應(yīng)用，充分發(fā)揮獎懲作用、合理利用獎懲措施、強化獎優(yōu)罰劣導(dǎo)向。此外還可以采取多種方式激勵和激發(fā)社區(qū)工作人員的積極性與創(chuàng)造性。

（三）優(yōu)化考核評價機制

考核評價是促進街道辦事處人力資源管理的重要手段，也是人力資源管理體系中不可缺少的一環(huán)?？茖W(xué)合理的考核評價機制對于提高街道辦事處工作效率和工作質(zhì)量有很大的促進作用，同時還可以為街道辦事處人員流動提供一個合理有效的渠道，有利于街道辦事處工作質(zhì)量、工作效率等方面的提升。

因此，西城區(qū)在實際運作過程中需要對其考核標(biāo)準進行調(diào)整。應(yīng)將考核標(biāo)準進行細化。針對不同部門和崗位制定明確的指標(biāo)考核體系，使其具有相對獨立性、公平性和客觀性，從而能夠在客觀公正的考核中保證被考核者獲得較高的評價。需要明確評價方法和手段。在制定考核標(biāo)準時應(yīng)明確具體指標(biāo)，避免出現(xiàn)量化打分不準確、操作性不強等問題，使被考核者能夠通過實際工作情況來進行自我反思。需要注意的是對不同街道辦事處應(yīng)當(dāng)有不同的考評方法和評價標(biāo)準。根據(jù)街道辦事處的性質(zhì)、職能、任務(wù)以及人員結(jié)構(gòu)等情況制定符合實際情況和特點的考評標(biāo)準。通過對街道辦事處實施科學(xué)合理的考核管理，可以有效激發(fā)其主觀能動性，提高工作人員的積極性與主動性[4]。

總之，在人才發(fā)展上應(yīng)該不斷優(yōu)化人才引進以及培養(yǎng)機制，完善人力資源管理體系。在此基礎(chǔ)上也要注重對其進行有效的管理和控制，這樣才能更好地為首都經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)并為其發(fā)展提供更好的服務(wù)保障水平。

（四）強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)，解決專業(yè)人才缺乏問題

街道辦事處是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，承擔(dān)著基層社會治理職能。當(dāng)前，在街道辦事處的人力資源管理中，由于專業(yè)人才缺乏，不能很好地解決基層社會治理中出現(xiàn)的問題。需要加強高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)。街道辦事處作為一個“小政府”，其工作人員數(shù)量有限，必須要依靠高素質(zhì)、專業(yè)化的人才隊伍來完成工作任務(wù)。為此需要政府提供足夠的政策支持和資金支持。一方面利用政府購買服務(wù)等方式來解決專業(yè)人才不足問題；另一方面積極引進高素質(zhì)人才充實基層工作力量。

拓寬專業(yè)技術(shù)和管理崗位招聘渠道。在“加強基層治理”背景下，引進專業(yè)人才到街道辦事處工作，可以豐富基層工作人員崗位類型、提升崗位層次、增強服務(wù)能力。加強職業(yè)培訓(xùn)工作，為街道辦事處儲備專業(yè)人才。隨著新時代背景下社會經(jīng)濟和社會發(fā)展需求變化越來越快，同時國家對建設(shè)現(xiàn)代化國家、促進社會和諧穩(wěn)定也提出了更高的要求。因此需要引進新時代專業(yè)人才充實基層隊伍，提升基層服務(wù)質(zhì)量和水平。要加大政策扶持力度、加大財政投入力度、加大公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入力度等措施來促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，為街道辦事處營造良好環(huán)境提供有力保障。

三、結(jié)論

本研究以北京西城區(qū)街道辦事處人力資源管理為主要研究對象，圍繞“加強基層治理”視角下的街道辦事處人力資源管理進行了研究。首先，通過分析當(dāng)前街道辦事處人力資源管理存在的問題，明確當(dāng)前開展街道辦事處人力資源管理的必要性，結(jié)合分析發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)解決方案。

通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻資料和實地調(diào)研研究進行歸納總結(jié)，可以得出以下結(jié)論：（1）我國當(dāng)前街道社區(qū)在基層治理中發(fā)揮著重要作用，同時也存在著一些亟待解決的問題；（2）對于我國不同地區(qū)、不同類型下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道辦事處基層治理模式缺乏深入的研究。在街道辦事處人力資源管理方面，應(yīng)該加強政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進公共服務(wù)社會化，不斷完善公共服務(wù)體系建設(shè)。