事業(yè)單位全面預(yù)算管理的難點(diǎn)及對策探討

文/崔倩倩 （農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機(jī)關(guān)服務(wù)局）

當(dāng)前全國財政收入下行壓力較大，受留底退稅、消費(fèi)低迷、供應(yīng)鏈運(yùn)作受阻等因素的影響，各地財政收入呈現(xiàn)出明顯的低迷態(tài)勢。事業(yè)單位具有一定的公益屬性，其日常運(yùn)營對財政撥款的依賴性較強(qiáng)。從宏觀角度來看，大多事業(yè)單位盡管建立了全面預(yù)算管理體系，但其中的諸多難點(diǎn)問題卻對財政預(yù)算的有效分配、控制與使用等產(chǎn)生了嚴(yán)重制約。通過對全面預(yù)算管理難點(diǎn)的把握，對當(dāng)前管理體系予以完善，對事業(yè)單位來說至關(guān)重要。

一、事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理屬于管理會計范疇，具有“分析過去、規(guī)劃現(xiàn)在、預(yù)測未來”的職能作用。事業(yè)單位能夠通過對歷史預(yù)算數(shù)據(jù)的深入分析，結(jié)合內(nèi)外環(huán)境變化，對當(dāng)前各項業(yè)務(wù)活動的開展進(jìn)行合理規(guī)劃，并預(yù)測未來的發(fā)展形勢及潛在風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上制定中長期預(yù)算規(guī)劃，平衡短期運(yùn)營與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。全面預(yù)算管理具有戰(zhàn)略性特點(diǎn)，要求事業(yè)單位以戰(zhàn)略目標(biāo)、年度工作計劃等為指引，制定預(yù)算目標(biāo)，并通過預(yù)算目標(biāo)的細(xì)化與層層分解將其落實(shí)到具體的崗位及個人，從而保障戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成[1]。

全面預(yù)算管理包含各項預(yù)算內(nèi)容，貫穿到事業(yè)單位運(yùn)營管理的方方面面，在單位全員的支持下，按照“事前預(yù)測評估——事中監(jiān)督控制——事后分析反饋”的流程實(shí)施全過程預(yù)算控制，幫助事業(yè)單位做到風(fēng)險的提前預(yù)警與防范，及時發(fā)現(xiàn)當(dāng)前管理中的不足，有利于事業(yè)單位提高抗風(fēng)險能力，改善管理方法、制度和措施。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的難點(diǎn)

（一）全面預(yù)算管理意識欠缺，尚未建成完善的預(yù)算管理組織

“重業(yè)務(wù)輕管理”“重編制、輕執(zhí)行”等問題普遍存在于多個事業(yè)單位當(dāng)中，單位領(lǐng)導(dǎo)者往往將工作重心放在業(yè)務(wù)活動及預(yù)算編制上，片面認(rèn)為編制好預(yù)算方案就算完成了預(yù)算管理工作，導(dǎo)致全面預(yù)算管理仍然停留于早期的計劃階段。大多預(yù)算管理工作由單位財務(wù)部門把控，其他部門人員將全面預(yù)算等同于財務(wù)預(yù)算，并未對其形成深刻的認(rèn)知與理解，預(yù)算參與度較低，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的協(xié)同配合[2]。

完善的預(yù)算管理組織體系能夠保障全面預(yù)算管理的建設(shè)與平穩(wěn)運(yùn)行，目前來看，多數(shù)事業(yè)單位缺乏預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，并未建立預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，監(jiān)督部門容易受領(lǐng)導(dǎo)約束，不愿、不敢、不想行使監(jiān)督責(zé)任，影響了財政預(yù)算的及時下達(dá)、分配與合規(guī)使用。

（二）預(yù)算編制有所欠缺，未能體現(xiàn)預(yù)算全面性特點(diǎn)

預(yù)算編制方案是否合理可行，直接影響后續(xù)各項預(yù)算工作的有序開展。當(dāng)前多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制有所欠缺，未能體現(xiàn)預(yù)算的全面性特點(diǎn)。具體表現(xiàn)如下：預(yù)算方法上，習(xí)慣于運(yùn)用增減量預(yù)算法進(jìn)行編制，缺乏對內(nèi)外多種預(yù)算收支影響因素的充分考量；預(yù)算程序上，直接由財務(wù)部門按照上級所下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)或領(lǐng)導(dǎo)意愿編制預(yù)算方案，其他部門并未參與其中；預(yù)算內(nèi)容上，存在科目混亂或內(nèi)容不完整等情況[3]。例如，2021 年某單位將26.25 萬元的項目資金列入其他公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目，另一單位未能明確年初安排的170 萬元國有林場建設(shè)支出的具體項目及資金分配方式。

（三）預(yù)算執(zhí)行乏力，缺少過程性監(jiān)督控制

全面預(yù)算管理思想、制度及政策等在基層單位的充分落實(shí)，需要事業(yè)單位提高預(yù)算執(zhí)行效率，加大執(zhí)行控制力度。但實(shí)際上不少單位預(yù)算執(zhí)行乏力，缺少過程性的監(jiān)督控制，導(dǎo)致財政預(yù)算違規(guī)使用、延期支付或閑置等情況較為嚴(yán)重[4]。例如，到2021 年底，某單位下屬兩個單位沒有按照規(guī)定將636.45 萬元的保障房租金、培訓(xùn)費(fèi)等繳交財政，也有單位2021 年前追究的20 個共846.56 萬元的年度預(yù)算項目，當(dāng)前實(shí)際執(zhí)行率僅為71.72%，還有單位無預(yù)算支出食堂服務(wù)費(fèi)用26.06萬元，決算報表少計財政撥款收入491.99 萬元。

（四）預(yù)算績效管理不到位，指標(biāo)設(shè)置合理性不足，結(jié)果應(yīng)用不足

預(yù)算績效管理的實(shí)施是國家現(xiàn)代化治理能力與水平提升的需要，也是事業(yè)單位構(gòu)建閉環(huán)預(yù)算管理模式的需要?，F(xiàn)階段，大多事業(yè)單位預(yù)算績效管理并不到位，尤其是指標(biāo)設(shè)置合理性不足，結(jié)果應(yīng)用不足。實(shí)際考核往往滯后于預(yù)算執(zhí)行，缺少對項目預(yù)算支出必要性、方案可行性等內(nèi)容的事前評估論證。指標(biāo)設(shè)置方面，傾向于財務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)的設(shè)置，多數(shù)情況下借鑒其他同類單位經(jīng)驗(yàn)，并未結(jié)合自身實(shí)際設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化與差異化并存的考核指標(biāo)[5]。結(jié)果應(yīng)用方面，未能對考核結(jié)果進(jìn)行及時的反饋，而考核結(jié)果和員工個人績效間缺乏緊密關(guān)聯(lián)，人員得不到有效的激勵獎懲，難以充分投入到全面預(yù)算管理工作當(dāng)中。

（五）人員專業(yè)素質(zhì)有待提升，難以支持全面預(yù)算管理的落實(shí)

全面預(yù)算管理涉及財務(wù)、業(yè)務(wù)、資本等多個方面，其實(shí)施對人員專業(yè)素質(zhì)有更高要求。總的來看，多數(shù)事業(yè)單位缺少“懂財務(wù)、懂業(yè)務(wù)、懂技術(shù)”的復(fù)合型預(yù)算管理人員，財務(wù)人員未能靈活有效運(yùn)用多種預(yù)算編制方法，由于對實(shí)際業(yè)務(wù)流程的不了解，無法結(jié)合單位業(yè)務(wù)情況對預(yù)算管理方法、制度、措施等加以改善，也不具備大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能力，難以在海量數(shù)據(jù)信息中提取出有價值信息。更有甚者對全面預(yù)算管理產(chǎn)生抵觸情緒，認(rèn)為其實(shí)施或影響了自身的正常工作，或?qū)ψ陨砝娈a(chǎn)生了威脅[6]。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理難點(diǎn)的應(yīng)對策略

（一）樹立全面預(yù)算管理意識，加強(qiáng)預(yù)算管理組織建設(shè)

單位領(lǐng)導(dǎo)者在全面預(yù)算管理中處于核心地位，只有領(lǐng)導(dǎo)者重視全面預(yù)算管理，單位內(nèi)部才能夠形成“上行下效”的管理局面，實(shí)現(xiàn)全員參與。對于單位領(lǐng)導(dǎo)者而言，應(yīng)當(dāng)具備前瞻性眼光，充分認(rèn)識到全面預(yù)算管理在單位短期運(yùn)營與長遠(yuǎn)發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用，以戰(zhàn)略性、全局性思維從組織架構(gòu)、制度、流程、人才、信息化系統(tǒng)等多方面入手，對全面預(yù)算管理的實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確其具體的實(shí)施路徑，促進(jìn)從預(yù)算目標(biāo)制定到預(yù)算績效考核的管理閉環(huán)的形成。同時，通過下發(fā)全面預(yù)算管理體系的建設(shè)通知，解讀預(yù)算管理相關(guān)政策法規(guī)、單位全面預(yù)算管理制度等，深化各管理層級與各部門人員對其重要性與緊迫性的認(rèn)知，使其明確自身的責(zé)任及義務(wù)，鼓勵其積極參與到單位各項預(yù)算管理工作當(dāng)中。

不同單位的組織架構(gòu)、管理情況等有明顯差異，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)預(yù)算管理組織。通常情況下，預(yù)算管理組織分為三個層次：一是由高層所構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)預(yù)算決策、審批等職能，二是由專業(yè)財務(wù)人員、各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、監(jiān)督人員等構(gòu)成的管理部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督管控預(yù)算管理工作、匯總審核預(yù)算資料；三是由各部門構(gòu)成的執(zhí)行層，主要按照相關(guān)規(guī)章制度編制預(yù)算草案、提出預(yù)算調(diào)整申請、落實(shí)相關(guān)責(zé)任。對此，事業(yè)單位可建立全面預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置預(yù)算員或管理會計崗位，對原有組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

（二）改善預(yù)算編制方法、程序及內(nèi)容，充分體現(xiàn)預(yù)算全面性特點(diǎn)

預(yù)算編制方案合理性、可行性的高低與否，取決于預(yù)算編制方法的科學(xué)性、編制程序的規(guī)范性以及編制內(nèi)容的完整性等。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際對預(yù)算編制方法、程序及內(nèi)容進(jìn)行改善，從而充分體現(xiàn)出預(yù)算的全面性特點(diǎn)。編制方法上，充分考量內(nèi)外環(huán)境變化對預(yù)算支出的影響，總體選擇滾動預(yù)算或彈性預(yù)算，就滾動預(yù)算法而言，滾動周期一般按月滾動，月末預(yù)測下一階段的預(yù)算支出，改善預(yù)算方案，具體按照不同編制需要選擇相應(yīng)的編制方法。比如，對于重大民生項目，選擇基于項目全生命周期的項目預(yù)算法，將項目建設(shè)過程中的各項費(fèi)用支出納入預(yù)算編制范圍內(nèi)，以強(qiáng)化編制質(zhì)量；對于人員薪酬、五險一金等剛性成本支出，選擇固定預(yù)算法或增減量預(yù)算法；對于變動較大的成本支出，選擇零基預(yù)算法。編制程序上，遵循“兩上兩下，分級編制，逐級匯總”的原則，由各部門圍繞預(yù)算目標(biāo)，結(jié)合往期預(yù)算支出情況及預(yù)期預(yù)算需求編制預(yù)算草案，交于財務(wù)部門及預(yù)算管理組織進(jìn)行初步審核，按照審核意見對預(yù)算草案進(jìn)行修正，審核通過后交于單位高層進(jìn)行再次審核，從而形成最終的預(yù)算方案。編制內(nèi)容上，注重預(yù)算科目的規(guī)范運(yùn)用，必要時根據(jù)政府新會計準(zhǔn)確對原有預(yù)算科目進(jìn)行優(yōu)化，合理劃分費(fèi)用性支出及資本性支出，明確具體的預(yù)算支出額度、分配方式、管理目標(biāo)等，保障預(yù)算信息準(zhǔn)確且完整。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度，積極落實(shí)過程性監(jiān)督控制

2019 年國家開始按照“全國一盤棋”的思路對預(yù)算一體化建設(shè)的全面推進(jìn)進(jìn)行部署，在2020 年制定相應(yīng)的規(guī)范及信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與控制指明了方向。事業(yè)單位有必要以預(yù)算一體化為依托，加大預(yù)算執(zhí)行力度，積極落實(shí)過程性監(jiān)督控制。首先，構(gòu)建“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、全員參與抓落實(shí)”的工作機(jī)制。其次，著重強(qiáng)調(diào)預(yù)算一體化平臺的有效應(yīng)用。在該平臺支持下，單位全部預(yù)算支出均以預(yù)算項目形式進(jìn)行項目管理，對此單位可構(gòu)建基于全生命周期理論的項目管理模式，便于財政部門及時分配、下達(dá)預(yù)算支出。此外，國庫集中支付制度的實(shí)施使財政授權(quán)支付方式發(fā)生巨大變化，從而影響會計核算入賬及記賬方式，而財務(wù)人員也難以在賬務(wù)系統(tǒng)中對不同款項數(shù)額進(jìn)行直觀查詢。在此情況下，事業(yè)單位要對會計核算入賬方式進(jìn)一步完善。還有，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將每一筆財政預(yù)算支出納入到該平臺“預(yù)算執(zhí)行”模塊的跟蹤監(jiān)管范圍，一方面準(zhǔn)確反映財政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，另一方面保障財政資金的安全完整。最后，做好系統(tǒng)操作指導(dǎo)與技術(shù)支持。預(yù)算一體化平臺與事業(yè)單位以往的財政支付系統(tǒng)不同，涵蓋國庫集中支付、預(yù)算銜接、項目全生命周期管理、國有資產(chǎn)管理等各項管理機(jī)制，對單位財務(wù)人員素質(zhì)有較高要求。但大多單位財務(wù)人員往往承擔(dān)大量財務(wù)工作，對于預(yù)算一體化平臺相關(guān)操作的掌握并不熟練，因此，單位必須要做好系統(tǒng)操作指導(dǎo)與技術(shù)支持。

（四）深入推進(jìn)預(yù)算績效管理，優(yōu)化指標(biāo)體系，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

2021 年10 月1 日，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》正式施行，該條例對預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)的相關(guān)要求進(jìn)行細(xì)化與完善，從法律上夯實(shí)了預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。比如，該條例第五條規(guī)定：各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映安排給本部門及所屬各單位的所有預(yù)算資金；第四十一條規(guī)定：各部門、各單位應(yīng)對項目支出實(shí)施項目庫管理，建立健全項目庫制度；第五十三條規(guī)定：各部門、各單位預(yù)算執(zhí)行的主要職責(zé)包括實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價，定期向本級政府財政部門報送預(yù)算執(zhí)行情況及績效評價報告。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以此為指引，深入推進(jìn)預(yù)算績效管理，著重強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系的優(yōu)化與考核結(jié)果的多元應(yīng)用。

對于重大項目，事業(yè)單位要做好事前評估工作，按照項目申報依據(jù)、單位戰(zhàn)略規(guī)劃等，對立項必要性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性等進(jìn)行重點(diǎn)論證，確保評估材料信息的真實(shí)性與完整性。指標(biāo)體系建設(shè)方面，要確保指標(biāo)能夠清晰反映實(shí)際產(chǎn)出、效益及滿意度，每個指標(biāo)均設(shè)置相應(yīng)的二級、三級指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)涵蓋質(zhì)量、成本、時效等，效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多個方面，滿意度指標(biāo)以服務(wù)對象為主進(jìn)行細(xì)化。此外，也要注重定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，最大限度對其予以量化，倘若不能量化，也要建立具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。就考核結(jié)果運(yùn)用而言，除了反饋考核結(jié)果，將其作為預(yù)算安排、管理改進(jìn)的重要依據(jù)外，還可以將其與員工激勵獎懲掛鉤，優(yōu)先考慮為單位節(jié)約財政預(yù)算做出巨大貢獻(xiàn)的員工的薪酬調(diào)整、福利待遇提升及崗位晉升等[7]。

（五）健全人才培養(yǎng)機(jī)制，提升現(xiàn)有人員專業(yè)素質(zhì)

復(fù)合型管理人才是事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的必備條件，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)不斷健全已有人才培養(yǎng)機(jī)制，從思想、知識、技能等方面入手，通過實(shí)施針對性培養(yǎng)計劃提升現(xiàn)有人員的素質(zhì)。思想上，強(qiáng)化人員的業(yè)財融合意識、全面預(yù)算管理意識等，提高其參與全面預(yù)算管理工作的積極性；知識上，圍繞國家最新政策法規(guī)知識，以及預(yù)算一體化、業(yè)財融合、管理會計等方面的知識，豐富人員知識儲備，幫助其更新陳舊知識；技能上，強(qiáng)化人員的信息化技能，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能力以及運(yùn)用信息化系統(tǒng)處理各項預(yù)算管理事務(wù)的能力。

培養(yǎng)過程中，事業(yè)單位要注重培養(yǎng)形式的多樣化。比如，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)研及實(shí)地考察等方式了解其他同類型先進(jìn)單位的全面預(yù)算管理實(shí)踐情況，與其達(dá)成長期的合作關(guān)系，在此基礎(chǔ)上定期或不定期派遣單位財務(wù)人員進(jìn)駐該單位進(jìn)行學(xué)習(xí)，吸收其成功經(jīng)驗(yàn)?；蛘呤峭馄感袠I(yè)專家對單位財務(wù)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，通過案例分析深化全員思想認(rèn)知，現(xiàn)場指導(dǎo)財務(wù)人員學(xué)習(xí)運(yùn)用多種管理會計工具及信息化系統(tǒng)操作。在線下培訓(xùn)受限的情況下，單位也可運(yùn)用釘釘、微信等新媒體工具進(jìn)行線上培訓(xùn)，以滿足當(dāng)前的人才培養(yǎng)需要。

四、結(jié)束語

綜上所述，事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理對其達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)、防范風(fēng)險、改善經(jīng)營等具有重要意義。面對當(dāng)前思想觀念、管理組織、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效管理、人員素質(zhì)等方面的全面預(yù)算管理難點(diǎn)問題，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，從上到下樹立全面預(yù)算管理意識，加強(qiáng)預(yù)算管理組織建設(shè)，改善預(yù)算編制方法、程序及內(nèi)容，充分體現(xiàn)預(yù)算全面性特點(diǎn)，通過預(yù)算一體化建設(shè)加大預(yù)算執(zhí)行力度，利用其優(yōu)勢充分落實(shí)過程性監(jiān)督，并在政策法規(guī)的指引下深入推進(jìn)預(yù)算績效管理，優(yōu)化指標(biāo)體系，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，同時不斷健全人才培養(yǎng)機(jī)制，提高人員素質(zhì)水平，有效解決難點(diǎn)問題，進(jìn)一步推動全面預(yù)算管理體系的持續(xù)完善。