混合所有制改革背景下的技術創(chuàng)新體系研究

郭敏怡 /航天動力技術研究院

2015 年9 月，國務院發(fā)布的《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》進一步明確指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的總體要求，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革。截至2022 年6 月，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)所屬的混合所有制企業(yè)占比分別超過70%和54%。由于歷史原因，航天軍工集團體制構成復雜，研究院所事業(yè)單位與各級公司交織并存。航天軍工集團混合所有制改革的重點在二級及以下公司，通過首次公開募股（IPO）、引入戰(zhàn)略投資者、管理技術關鍵崗位人員持股等多種方式，實現了股權多元化。隨著國有獨資向多層級混改的轉化，航天軍工集團體制的復雜程度進一步增大，軍民協同技術創(chuàng)新面臨著不同于單一國有體制下的新問題、新挑戰(zhàn)。培養(yǎng)一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)是深化國有企業(yè)改革的重要目標，技術創(chuàng)新是航天科技工業(yè)發(fā)展的核心競爭力，實現創(chuàng)新驅動、核心技術賦能的關鍵是建立與新的體制相匹配的技術創(chuàng)新體系。筆者對混合所有制改革中的技術創(chuàng)新體系建設關鍵問題進行了研究，提出了體系建設的原則和建議。

一、混合所有制改革后的組織架構特點

在傳統軍工領域，各類研究院所體制改革的主要方向是在國家整體事業(yè)單位改制的背景下，除小部分公益類事業(yè)單位外，總體上完成公司制改制。航天軍工集團科研院所改制除在部分單位試點外，尚未完全鋪開。當前混合所有制改革的重點是航天技術向民用領域應用轉化發(fā)展形成的各級產業(yè)公司。

1.行政隸屬關系與股權關系交織

航天軍工集團由大型科研生產聯合體（研究院）、專業(yè)公司和直屬單位組成，研究院下設研究所、生產廠和公司，其中研究院、研究所均為事業(yè)單位。隨著軍轉民、軍民協同產業(yè)的發(fā)展，集團公司、研究院、研究所各級分別投資設立了專業(yè)化公司，專業(yè)化公司再投資設立公司，形成多層級的以股權為紐帶的集團型公司?；旌纤兄聘母锏闹攸c在公司，已經形成了不同層級的控股、參股公司，使得航天軍工集團的體制相較于其他中央企業(yè)更加復雜。

2.行政管理與公司法人治理共存

集團公司總部、研究院、研究所以行政隸屬為紐帶，采用行政事業(yè)管理與企業(yè)管理相結合的混合式管理模式，集團公司的管理要求可以紅頭文件形式落實到下屬各級。根據國務院國有資產監(jiān)督管理委員會應建盡建的要求，包括集團公司總部在內各級出資公司均成立董事會，明確三會及經理層職權和議事規(guī)則，按照公司法人治理運作，成為更加獨立的市場主體，一些重大決策事項通過出資人代表表達國有股東的意見。中國航天科技集團有限公司目前共有14 家上市公司，按照上市公司運行規(guī)則運作。

3.股權多元化帶來利益多元化

航天軍工集團各級公司通過上市、引入金融資本、產業(yè)資本、員工持股等多種方式實現混合所有制，各方的訴求會在日常經營中產生碰撞摩擦，國有股東公司希望在業(yè)務做強、做優(yōu)、做大的同時積極履行社會責任，金融資本希望盡早上市退出，產業(yè)資本希望形成戰(zhàn)略共贏，持股員工希望多分紅盡早兌現價值，不同的利益訴求必然對日常經營產生影響。

二、混合所有制改革對技術創(chuàng)新體系的影響

企業(yè)的產權、組織架構等體制決定了其運行管理機制。航天軍工集團開展混合所有制改革，主要目的是引入發(fā)展所需的資金，推動技術成果的市場化、規(guī)?；彤a業(yè)化發(fā)展，前期對混合所有制改革后運行機制設計方面考慮的較少。從實際運行看，改革對軍民協同技術創(chuàng)新體系產生了比較大的影響，主要表現在以下幾個方面：

1.技術創(chuàng)新戰(zhàn)略協同更為復雜

與單一國有產權下的運行機制不同，混合所有制由于利益相關方多，且都是獨立法人公司，無論是研究院與研究院之間還是研究院內部，統籌難度進一步增大，上市公司也是各自為戰(zhàn)。雖然航天工業(yè)各類專業(yè)豐富，但是在民用領域難以形成合力，未能出現類似于宇航型號的重大系統集成產品；技術、產品路線之間交流互通不足，研制設備存在低水平重復投入的問題。軍民技術創(chuàng)新體系二元結構更加顯著。

2.技術創(chuàng)新投入方式面臨調整

除了各級公司自主投入外，在集團公司、研究院和研究所3 級設立專項投入一直是軍民協同技術創(chuàng)新資金的重要來源。如果是國有獨資公司，從國有資金管理角度看技術創(chuàng)新資金投入的問題不大，但是公司混合所有制改革后，專項資金的支持出現了障礙。如果以增資形式投入資金，形成國有股東權益，決策流程周期長，且如果定期有項目資金需求，經常開展增資擴股從管理上也不可行；以合同形式投入資金，成果歸屬劃分不好界定；以傳統方式直接支持技術創(chuàng)新，存在外部股東搭便車的問題。航天科技集團軍民協同技術創(chuàng)新項目已經不再支持合資公司為主體申報，各級公司是軍民協同技術發(fā)展的主體，短期內會對公司有一定的影響。

3.以市場化手段開展技術轉移、成果轉化

航天軍工集團各級公司曾經是航天技術便捷的轉化平臺，隨著公司股權多元化發(fā)展，研究院所的技術進入公司不再像過去那樣便捷，由原來的組織內部行為轉變?yōu)橥獠啃袨?。知識產權經過評估后以轉讓或者作價入股形式進入公司，往往因為信息不對稱、利益訴求不同、評估價值異議而導致交易障礙增大。

4.二元體制下技術創(chuàng)新人員的發(fā)展面臨新問題

混合所有制改革的一個重要目的就是激發(fā)人的活力，這就要求開展人事制度改革，實施市場化的選人用人?；旄暮蠹夹g創(chuàng)新人員身份、職業(yè)發(fā)展通道均發(fā)生了顯著變化，由于薪酬與業(yè)績掛鉤，部分效益波動的公司技術創(chuàng)新人員出現了回流，勢必對公司可持續(xù)發(fā)展產生一定的影響。研究所的技術創(chuàng)新人員也對帶技術、項目進入公司存在顧慮，軍民協同產業(yè)公司市場化改革越深入，事業(yè)編制的技術創(chuàng)新人員流動的顧慮越大。

5.非戰(zhàn)略武器裝備生產軍工企業(yè)混改產生鯰魚效應

部分地方開展非戰(zhàn)略武器裝備科研生產軍工企業(yè)混合所有制改革，且取得了良好的效果，通過核心骨干持股，公司經營業(yè)績快速提升。航天軍工集團當前的院所運行模式成本控制弱、市場響應較為緩慢，創(chuàng)新資源使用效率偏低，造成產品定價過高、產品交付周期過長，在武器裝備競爭性采購前顯得力不從心。先期開展改革的企業(yè)雖然還未形成主流，但長期看會刺激傳統技術創(chuàng)新體系的變革。

三、新體制下的技術創(chuàng)新體系建設

1.完善具有航天軍工集團特色的母子集團架構

從歷史中總結經驗。國有企業(yè)混合所有制改革經過10 多年的實踐探索已經進入新階段，過去一個階段存在的問題比較突出：一方面，“重混輕改”，只看中融資來的資金，忽視了機制的“改”；另一方面，混改層級低，從集團總體組織架構與母子集團管控方面考慮的不足，體制的變化對機制的影響總體上研究不夠。《國企改革三年行動方案（2020—2022 年）》提出，國企混改應按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的總體要求，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革。后續(xù)，應圍繞混改有度、混改有方，將混改置于以產權為紐帶的母子集團的高度去開展。

與對標企業(yè)比較研究。無論是波音公司、洛克希德·馬丁公司還是跨國集團公司，在體制上都有一個共同的特征：通過整體上市使母公司股權多元化、子公司全資化，集團內部很少有合資公司，母子公司之間的知識轉移和共享形成了核心競爭優(yōu)勢，且不受體制的影響。航天軍工集團及一大批中央企業(yè)由于歷史原因，產權紐帶有自身特點，集團、研究院所均為獨資，到三、四、五級公司才實現股權多元化。軍工技術創(chuàng)新通過集團、研究院所行政管理協調本身效率不高。面向市場的軍民協同業(yè)務受制于多利益方的法人主體，雖然能發(fā)揮基層積極性，發(fā)展引擎多，但是形成了各自為戰(zhàn)的小單元，集團公司在總體上難以協調。

通過總結發(fā)展經驗和借鑒國際軍工集團的做法，完善具有航天軍工集團特色的母子集團架構。國有企業(yè)母子集團管控雖然已有大量研究，但對運行管控機制研究的較多，對母子集團的體制優(yōu)化研究的較少。當前，航天軍工集團在母子集團架構及管控上有其自身特點：以除戰(zhàn)略性核心軍工業(yè)務外，實現非核心軍工及軍民協同業(yè)務整體上市為長期目標，通過優(yōu)化內部股權架構，建立能夠促進機制優(yōu)化的體制；以加快推進事業(yè)單位改制，破除內部二元結構為中期目標，建立完全以產權為紐帶的母子集團公司；以做實、做強二級板塊子公司為近期目標，建立專業(yè)化的軍民協同發(fā)展平臺。

2.統籌履行社會責任和經濟發(fā)展責任

技術創(chuàng)新是大國競爭的核心領域，基礎研究是整個科技體系的源頭，是創(chuàng)新驅動發(fā)展的原動力。航天軍工集團是中央企業(yè)科技創(chuàng)新的排頭兵，更應該勇挑重擔，努力找準加強基礎研究和應用基礎研究的方法路徑。基礎研究周期長、不確定性大，資本的逐利性就是尋求穩(wěn)定、高效、低風險的短期回報，對生命周期更長且具有極大不確定性的基礎科學研究缺乏興趣。隨著混合所有制改革的推進，外部資本與利益相關方的增多，以及對經濟保持平穩(wěn)較快增長的考核壓力，在技術創(chuàng)新方向上會產生疑惑與矛盾，應該統籌好履行社會責任和經濟發(fā)展的平衡。

以集團、研究院為投入主體開展基礎研究。基礎研究戰(zhàn)略性強，對軍工集團總體發(fā)展意義重大，應以高層級為投入和組織管理主體實施，三級及以下公司以應用為目標、以主業(yè)發(fā)展為目標開展技術創(chuàng)新。2022 年7 月，航天科技集團成立了中國航天科技創(chuàng)新研究院，體現了在更高層級開展基礎研究的決策部署。

以技術創(chuàng)新人才為核心配置資源。通過“同行評議”機制，統籌集團內部頂尖技術人才，配齊配強基礎條件，鼓勵頂尖技術人才申報承擔國家重大基礎專項；鼓勵博士等高學歷人才除了在崗開展本職工程應用研究外，與學校、科研院所保持聯系，持續(xù)開展專業(yè)基礎研究。航天軍工集團加強基礎研究的路徑不在于經費投入多少，而是多出人才。出人才重在優(yōu)化內部機制，避免只注重資本、經濟發(fā)展的短視行為。

3.構建高層級實體化的創(chuàng)新平臺

集團型企業(yè)科研創(chuàng)新平臺的建設，一方面重視技術專業(yè)的劃分以及總體與分系統的聯系，另一方面以技術成熟度為主線，從基礎研究、預先研究、工程化、批生產等技術階段進行分解。由于對技術創(chuàng)新體制架構關注不足，導致看似完整的平臺難以形成協同。航天軍工集團的總部、研究院在當前創(chuàng)新體系下為技術創(chuàng)新項目管理層，主要是行政管理，直到三級及以下公司才是項目的實施層，管理的鏈條長，技術創(chuàng)新資源過于下沉。集團、研究院在創(chuàng)新中的角色是贊助者，投入部分引導資金。隨著混合所有制改革的推進，這部分引導資金也沒有投入渠道，需要構建高層級實體化的創(chuàng)新平臺。在操作層面，以二級單位為重點，打造院級軍民協同的創(chuàng)新平臺，將研究院的角色由贊助者變成實施者，在研究院層面統籌資源，縮短管理鏈條，推進重大系統創(chuàng)新。項目在三級及下單位實施往往在技術、資源、定位等方面具有一定局限性，通過將項目上升，使項目的資金投入得到保障，資源得到進一步拓展，投入渠道明確，知識產權歸屬明晰，為后續(xù)產業(yè)化、進一步融資奠定了基礎。研究院層面項目孵化器的作用也得以顯現。

4.高效的技術創(chuàng)新項目管理

武器裝備競爭性采購對傳統軍工技術創(chuàng)新效率提出了更高要求，軍民協同業(yè)務面臨完全市場化競爭，需要技術的快速迭代。通過混合所有制改革轉換經營機制，高效的技術創(chuàng)新項目管理是其中的關鍵。

針對不同項目實施差異化的項目管理?；A研究按照項目課題制管理，賦予項目負責人在技術方向、路徑等方面的自主權，實施成果同行評價機制。應用研究按照項目管理制度，重大項目的項目管理與技術開發(fā)負責人相分離，按照確定的目標、預算實施。

以客戶需求為導向，精準定義產品。當前軍民協同項目中，長期缺乏產品經理的角色，即將客戶的需求轉化為產品的目標，導致技術創(chuàng)新的成功率偏低，比如未能深入理解需求，滿足了表面需求而帶來新問題，或者性能滿足要求但成本偏高，客戶不接受。逐步培養(yǎng)專業(yè)化的產品經理團隊，搭好客戶與內部團隊的橋梁，避免技術人員在不完全了解市場情況下提出項目帶來的風險。

以實現市場價值為終結，而非實現性能指標。企業(yè)從事技術創(chuàng)新以實現價值創(chuàng)造為根本，技術人員以開發(fā)具有市場競爭力的產品而贏得尊重。梳理技術創(chuàng)新價值導向，引導各級創(chuàng)新人員關注技術的市場成功。

成本管理貫穿項目始終。當前項目管理比較重視項目本身的成本費用，進行預算評審和決算審計，但對開發(fā)的技術和產品的成本關注不足，航天軍工企業(yè)大多數軍民協同產品最終失敗的原因就在于成本太高。在項目設計階段就應深入分析各類成本及市場價格策略，與行業(yè)產品進行對比，包括競品降價帶來的風險。

5.完善激勵機制

國家針對科研院所人員成果轉化出臺了一系列政策，尤其是通過股權混改方式對技術創(chuàng)新人員進行激勵，政策雖多，但在航天軍工領域實施的并不多，主要是由于軍工技術往往需要針對民用市場二次開發(fā)，直接轉化較難。另外，公司上市畢竟是少數，公司不上市股權激勵效果不顯著。建立完善軍民協同的技術創(chuàng)新激勵機制對技術創(chuàng)新具有十分重要的作用，通過行政職務晉升是目前軍民協同技術創(chuàng)新人員發(fā)展的主要通道，但是行政職務畢竟有限，通過技術創(chuàng)新職級體系建設能夠打通非行政化的發(fā)展通道。

劃定職級，明確晉級標準。通過在企業(yè)內部劃定一定數量技術職級（10 ～ 15 級），初始評價兼顧學歷、資歷和技術能力，此后晉級以業(yè)績和貢獻為主，標準公開透明，每年一次評定，以貢獻論英雄，職級可升可降。

明確職級待遇。技術領頭人的待遇比照行政負責人，激勵技術創(chuàng)新人員心無旁騖搞創(chuàng)新，暢通技術創(chuàng)新人員發(fā)展的通道。

混合所有制改革是我國國有企業(yè)體制層面的重大改革，在改革的實踐探索中，航天軍工集團的創(chuàng)新體系管理機制也必然遇到一些新的變化，需要深入研究、主動適應，必要時還需要對體制的變革進行優(yōu)化，使得體制機制協調優(yōu)化，通過技術創(chuàng)新支撐航天產業(yè)高質量發(fā)展，為加快建設航天科技強國、實現高水平科技自立自強提供強大的支撐。