農(nóng)村房地一體化項目確權登記問題及建議

周億萍

摘要：近些年，農(nóng)村加大力度推動土地產(chǎn)權制度改革，從根本上去保障農(nóng)村居民的合法權益。隨著農(nóng)村房地一體化項目確權登記的全面落地，農(nóng)村宅基地與村集體建設用地問題以及歷史遺留問題也逐一得到解決，促進了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度更加規(guī)范。該文主要圍繞農(nóng)村房地一體化項目確權登記內(nèi)容展開研究，從實施農(nóng)村房地一體化項目確權登記概念出發(fā)，較深入研究了當前農(nóng)村房地一體確權登記中存在的問題，并制定具有針對性的解決方案，推動農(nóng)村房地一體化項目確權登記相關工作順利實施，切實維護農(nóng)村居民的根本權益和新農(nóng)村健康發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村房地一體化；宅基地；確權登記；問題；管理建議

在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的不斷推動下，農(nóng)村宅基地管理制度與村集體建設用地制度也隨之更為完善。為了進一步維護廣大農(nóng)村居民的切身權益，實施了農(nóng)村房地一體化項目確權登記，通過一些先進數(shù)字測繪技術的應用，高效和高質量完成房地確權登記相關工作，在權屬清晰的情況下完成不動產(chǎn)權證書的頒發(fā)，進而為農(nóng)村土地產(chǎn)權改革奠定基礎。

1 農(nóng)村房地一體化項目確權登記概述

農(nóng)村房地一體化的確權登記是指：統(tǒng)一對農(nóng)村宅基地、集體建設用地使用權、建筑物的所有權進行權籍調查，經(jīng)過合法登記以后，可向使用人頒發(fā)房地一體化不動產(chǎn)權證書。實施農(nóng)村房地一體化確權登記的主要目的是惠民利民，使農(nóng)村居民群體的基本權益得到有效保障。在農(nóng)村房地一體項目的確權登記過程中，需要針對土地具體的位置、面積與建筑物的使用情況加以調查確認，并完成不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫的建立，使得確權登記更為規(guī)范合理。就中國土地權演變情況來看，經(jīng)過解放初期、人民公社時期，農(nóng)村居民的土地權利從部分喪失過渡至完全歸公，最后又實現(xiàn)土地包產(chǎn)到戶，后續(xù)又提出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營機制以及雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村居民獲得了部分土地的使用權利。隨著十七屆三中全會的舉辦農(nóng)村制度改革推動了土地權的全面轉變。經(jīng)過三次土地改革，雖然相關制度比較完善，但過去受到一些因素的影響，農(nóng)村宅基地和集體建設用地登記水平相對較低，存在諸多土地糾紛和歷史遺留問題，使農(nóng)村宅基地管理困難，存在超出占地面積的情況，還存在一戶多宅等問題，使得各項法律機制并不完善，宅基地的審批制度也難以發(fā)揮出民主管理的作用。現(xiàn)如今，隨著農(nóng)村房地一體項目確權登記制度實施，可在先進的數(shù)字化測繪技術的支持下，使農(nóng)村宅基地管理更規(guī)范，農(nóng)村居民合法獲得完整的土地使用權。

2 農(nóng)村房地一體化項目確權登記存在的問題

2.1 超出占地面積難以確權

由于農(nóng)村地區(qū)的群眾對法律知識了解相對較為薄弱，整體法律意識較為淡薄，不少群眾將個人的經(jīng)濟利益放在首位。因此，不少農(nóng)村出現(xiàn)了諸多違法占地建房的情況，也有部分農(nóng)村居民屬于生態(tài)移民搬遷、新農(nóng)村建設或異地搬遷，雖然享受了國家的政策，但房屋卻沒有權屬來源。隨著全面建成小康社會的推進，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度越來越快，國家也越來越注重鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落地，許多外出務工人員逐漸選擇回到農(nóng)村發(fā)展，原有的土地規(guī)劃資源也隨著返鄉(xiāng)人員的增多而逐漸縮小，農(nóng)村居民對宅基地的用地需求不斷加大。在建設房屋時，農(nóng)村居民也會綜合考慮地理位置、房屋朝向、成本、交通等多項影響因素，由于宅基地的各項審批流程十分繁瑣，使得一些房屋違建的情況時有發(fā)生。

2.2 一戶多宅現(xiàn)象較為復雜

《土地登記管理法》明確規(guī)定了“一戶一宅”的原則，也就是農(nóng)村中一戶居民只可享有一處宅基地。國家針對農(nóng)村宅基地提出了無償使用的規(guī)定，部分村民在制度不完善時，出現(xiàn)了一戶多宅的行為情況，導致違法搶建等問題時有發(fā)生，尤其是在房屋轉讓、贈與等問題中，一戶多宅的現(xiàn)象更為嚴重。也有部分地區(qū)的村民除了違法搭建建筑物以外，也存在在獲得新宅基地以后，未對舊宅基地進行拆除的情況，或者通過繼承的方式獲得兩處宅基地，使得一戶多宅的情況的難以管理，使得農(nóng)村房地一體化確權登記存在多項挑戰(zhàn)。

2.3 房屋權屬來源不清

農(nóng)村房地一體化項目在進行確權登記過程中，可能在登記工作中存在諸多困難。主要是老舊宅基地所涉及的權屬材料相對較為久遠，難以實現(xiàn)對宅基地資料的有效管理，或者因保管不當出現(xiàn)丟失等情況，也有部分地區(qū)的地理位置較為偏僻，當發(fā)生地理位置變遷等情況時，就會導致房屋權屬的調查難度隨之增加，而且缺乏必要的法律依據(jù)作為支持，影響了確權登記工作的開展。在確權登記中，需要有多個部門協(xié)調開展，加大審批力度，使得辦理時間跨度相對較大，權屬資料丟失。也有部分居民屬于外來戶，通過購買的方式獲得了宅基地的使用權，并發(fā)生了權利變更，也有少部分宅基地難以進行權屬確定，存在諸多爭議。可見當下農(nóng)村房地一體化項目確權登記存在資料完整、權屬關系較為模糊的情況，需要及時加以解決。

2.4 缺乏完善的管理機制

房屋一體化確權登記需要針對存在的各項復雜問題，制定有效的解決措施，從而保障確權登記工作的有序開展。但是在實際工作中，由于缺乏完善的管理機制，各項復雜問題會直接影響了登記發(fā)證工作的有序開展，使得宅基地的管理相對較為混亂。另外，基層國土規(guī)劃部門與住建部門對農(nóng)村宅基地的管理重視不夠，缺乏嚴格的監(jiān)管機制，在房地一體化確權登記的管理工作中效率不高。比如：在違建拆遷的執(zhí)法過程中執(zhí)法力度不足，相關部門工作人員配備不足，缺乏必要的經(jīng)費支持，致使執(zhí)法力度相對較為薄弱，缺乏強制性管理措施的支持，而村民在違建方面的成本低，所以難以控制此類的行為的發(fā)生，使得確權登記存在諸多阻礙。

3 農(nóng)村房地一體化項目確權登記的管理建議

3.1 優(yōu)化地籍調查方法，實現(xiàn)宅基地規(guī)范管理

為了推動房地一體化項目確權登記工作的高效開展，首先要在制度的支持下落實地籍調查，提高土地管理水平。在房屋確權登記發(fā)證時，首先要對總體的權屬范圍、面積、用途進行進一步查清，同時要建立數(shù)字化土地登記簿，摸清土地實際應用狀況。而且在地籍調查過程中，需要填寫地籍調查表，而在宅基地和集體建設用地各項調查工作中，需要積極應用先進的測繪技術，展開全面數(shù)字化的調查工作，使得各項工作的開展更加高效。譬如：權籍調查所涉及的內(nèi)容較多，可采用無人機傾斜攝影測量技術，對農(nóng)村宅基地與集體建設用地情況進行全面數(shù)字化測量，獲得完整的三維信息，提高測量的精準度，實現(xiàn)對房地權籍調查的進一步優(yōu)化。

3.2 按戶確定使用權限，保障宅基地合理分配

在確權登記中，一戶多宅以及占用建設用地等問題，直接影響了房地一體化確權登記工作的開展。因此，相關管理人員要結合工作經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)導致問題存在的根本原因，并在規(guī)范化的工作流程中采取尊重歷史的管理原則，合理合法地開展宅基地和建設用地調查工作，宗旨是保障農(nóng)村居民的合法權益。一戶多宅問題屬于歷史遺留問題，針對合法建成的宅基地，使用者可到相關單位確定使用權，但是要注意不可隨意進行修繕與加蓋，如果房屋不存在，則需要將其收回。一戶多宅還包括分戶、重組家庭等問題，如果分戶建房所建設的房屋總體使用面積未超出實際范圍內(nèi)，在處理時可按照一戶一宅對其加以確認在辦理確權登記方面也允許用地審批。而在確權登記過程中所涉及的地區(qū)房屋可能相對較為密集，影響了測繪工作的開展，可使得網(wǎng)絡RTK測量存在誤差，此時可采取圖根導線測量技術。首先需要確定待測量地區(qū)的起算點，按照兩極完成電磁波測距導線的布置，布設方式為復閉合導線或結點導線，如果測定地區(qū)較為困難可改設為乘斥導線，而后通過對圖根控制點的進一步檢查符合測量要求為止，從而提高測量精準度。

3.3 理清權屬關系資料，分類處理宅基地問題

針對存在遺留問題的老舊房屋，如果各項權屬資料不清晰，需要從農(nóng)村居民的根本權益出發(fā)，結合實際情況，尊重事實的存在，如果存在特殊條件，則需要進行特殊辦理。如果在證明房屋權屬關系時，無法提供整合的有效資料，房屋符合國家土地規(guī)劃的各項標準，同時也在當?shù)赝恋匾?guī)劃范疇內(nèi)，不存在違建的情況，需要村委會提供相關的證明資料，以此確定宅基地的實際使用人，經(jīng)過公示審批后，可按照一戶一宅加以確定，并完成登記發(fā)證。此外，要借助測繪儀器與測繪方法對相關調查區(qū)域進行全面測量，包括土地面積、數(shù)量、形狀等等，獲得地籍草圖，測量到的結果需要進行控制與確認。比如：在測量過程中可按照DOM影響對確權區(qū)域加以確定，通過對測量的有效控制，在地形圖中進行確權登記，使得最終結果更加準確，從而維護農(nóng)民的基本權益。對所獲得的資料可將其上傳至數(shù)據(jù)庫平臺，利用GPS、GIS等技術，構建現(xiàn)代化數(shù)據(jù)庫平臺，實現(xiàn)農(nóng)村房地一體化確權登記發(fā)證工作的有效開展。又或者在測量過程中可選擇無人機傾斜攝影測量技術，通過多個角度拍攝測量過的畫面，獲得相應的坐標位置信息、高度信息，通過對各項信息的結合，還原房地不動產(chǎn)，構建3D模型，獲得農(nóng)村房屋不動產(chǎn)的建筑信息、房屋屬性，使得各項數(shù)據(jù)參數(shù)的精準度得到保障。

3.4 健全登記管理制度，優(yōu)化宅基地管理保障

要將提高確權登記的管理效果，就要積極健全相關管理制度，從國家政策法規(guī)出發(fā)，使得確權登記管理更加完善，各項工作的開展有法可依，為宅基地和村集體建設用地的管理做好保障。還要從實際情況出發(fā)，針對違法占地建房的情況進行區(qū)別對待，同時針對不予確權登記的情況，要適當?shù)剡M行經(jīng)濟處罰。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃作為主要實施標準，如果村民在具體的規(guī)劃范圍內(nèi)，出現(xiàn)未批先建或者邊批搶建的情況，需要在既定的范圍內(nèi)完成用地審批手續(xù)的補辦，后續(xù)進行確權登記；如果超出了實際允許范圍內(nèi)，在確權登記環(huán)節(jié)只能針對宅基地的使用情況與權限加以記載，但是后續(xù)不可進行買賣與過戶，而且面積超出也可適當進行經(jīng)濟處罰。此外，在設計管理工作中，需要結合農(nóng)村的具體情況，對規(guī)章制度加以完善，明確具體的形成職責，保障確權登記工作的開展公正、公平、公開，從而為農(nóng)村居民提供權益保障。

3.5 實現(xiàn)管理統(tǒng)籌兼顧，夯實宅基地和建設用地管理基礎

在農(nóng)村土地稽查工作中，各個管理部門要保障管理制度的全面落地，確保各項調查工作的全面開展。針對農(nóng)村建筑物、構筑物要進行全面調查，確保各項管理制度的全面落地。在實際調查工作中，要結合當?shù)卣睾徒ㄔO用地管理現(xiàn)狀，將國家的相關文件標準作為參考意見，實現(xiàn)各項管理工作的有序開展。要統(tǒng)籌兼顧積極推動管理創(chuàng)新，因地制宜選擇最為高效的調查管理辦法，客觀分析具體的問題，使得房地一體調查工作開展更加穩(wěn)定與統(tǒng)一。在全面落實宅基地與集體用地的確權登記發(fā)證工作時，要建立長遠的發(fā)展目標，在政策的允許范圍內(nèi)，要做到應發(fā)盡發(fā)。當前借助信息化技術，提高權籍調查的工作效率和質量，使得農(nóng)村房地一體確權登記管理工作更加有效。

3.6 發(fā)揮信息技術優(yōu)勢，提高宅基地管理效率

負責農(nóng)村房地一體確權登記工作的人員，需要擁有較強的專業(yè)與業(yè)務能力，還要積極積累確權登記的工作經(jīng)驗，結合當?shù)氐膶嶋H情況優(yōu)化管理方案，發(fā)揮信息技術優(yōu)勢，提高綜合管理效率，打造高素質人才隊伍。傳統(tǒng)的管理機制中需要投入大量的工作人員，主要是由于在調查登記過程中，需要進行人工測量和相關數(shù)據(jù)的比對，所耗費的資源較為嚴重。因此，要積極推動信息技術與確權登記的全面融合，利用信息化技術對各項管理流程加以優(yōu)化，實現(xiàn)足不出戶加以辦理，外出務工的農(nóng)民也能夠實現(xiàn)現(xiàn)場登記，從而提高確權登記工作質量和效率。在應用信息技術過程中，要積極獲得村委會的支持，鼓勵其引導村民在互聯(lián)網(wǎng)平臺完善相關信息，并初步審核，監(jiān)管部門則需要對其進行二次受理，并安排管理專員對實際情況進行調查核實，最終公示無異議后，可線上領取不動產(chǎn)權證。

4 結語

綜上所述，農(nóng)村房地一體確權登記關乎著千家萬戶農(nóng)村居民的基本權益，隨著房地確權政策的全面落地，能夠明確宅基地和村集體建設用地的具體權屬關系，利用法律規(guī)范有效管理農(nóng)村宅基地和村集體建設用地。尤其，現(xiàn)階段將先進的數(shù)字化測繪技術應用到農(nóng)村房地一體確權登記管理中，可有效提高其工作的質量和效率，化解農(nóng)村長期以來存在的土地糾紛和歷史遺留問題，切實從根本上保障了農(nóng)民切身權益，為推動新農(nóng)村的建設提供必要支持。

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