國家公園社區(qū)共管研究進展與展望

劉 洋，李 鋒

(1.海南師范大學 經(jīng)濟與管理學院,海南 ?？?571158；2.海南師范大學 旅游學院，海南 ?？?571158)

1 引言

“國家公園”一詞最早由美國藝術家喬治·卡特林在1832年提出[1]，隨后在環(huán)保主義者、學者、政府官員、企業(yè)家等不斷推動下，1872年美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。自創(chuàng)建以來，國家公園以其運營管理和制度設計上的優(yōu)勢產(chǎn)生了廣泛影響，被世界上超過200個國家借鑒，并形成了各具特色的運營和管理模式。我國國家公園體制建設于2013年正式起步，2017年9月份印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，為我國國家公園治理體系搭建了基本框架[2]，2021年10月，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標志著我國國家公園體制落地生根。中國正在建設全世界最大的國家公園體系。在全球范圍內(nèi)的國家公園建設中，區(qū)域內(nèi)及周邊地區(qū)基本都分布著大量社區(qū)，他們世居于此，繁衍生息，與周邊環(huán)境相互融合，對自然資源使用與土地利用形成了相互依賴的共生關系。然而國家公園設計通常將當?shù)厣鐓^(qū)和自然環(huán)境保護分開對待，嚴格限制居民對周邊資源的開采與利用，破壞了原有的社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，居民生計方式受阻，最終導致社區(qū)沖突。從國內(nèi)外國家公園的實踐中可以看出，平衡生態(tài)保護和社區(qū)發(fā)展、保障當?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生計是建設國家公園過程中不可避免的重要問題[3]。澳大利亞國家公園管理部門提出的社區(qū)共管就是一種協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展矛盾、構建國家公園與社區(qū)新關系的重要途徑。我國《建立國家公園體制總體方案》中，也明確提出“建立社區(qū)共管機制”的要求，通過讓當?shù)厣鐓^(qū)參與保護區(qū)保護并受益于保護的方法，實現(xiàn)生態(tài)保護、社區(qū)發(fā)展及文化傳承等多重目標。

我國早在1995年開始對自然保護地社區(qū)共管的進行實踐探索，1995～2002年在我國5個省10個自然保護區(qū)實施的全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護區(qū)管理項目正式啟動，社區(qū)共管是重要內(nèi)容之一，自此，自然保護區(qū)社區(qū)共管研究一直備受我國各領域學者的關注。通過多年社區(qū)共管項目的實施，此方法被普遍認為在平衡生物多樣性保護、自然保護區(qū)管理、周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、自然資源可持續(xù)利用等方面具有重要作用[4]。基于此，本文將對我國國家公園社區(qū)共管研究成果進行梳理與評述，探討我國國家公園社區(qū)共管研究的特點與存在的不足。

2 文獻概況

文獻研究數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。以“社區(qū)共管”為關鍵詞進行文獻檢索，時間設定為1996年9月1日至2022年10月1日，并對檢索到的文獻逐篇識別，最后，識別出符合國家公園社區(qū)公園主題的文獻431篇，其中《生物多樣性》《世界林業(yè)研究》《生態(tài)學報》等核心期刊89篇，樣本文獻總體分布如圖1所示。最早的一篇文章《林業(yè)勘察設計》發(fā)表的《武夷山自然保護區(qū)社區(qū)共管的研究》，該文主要對社區(qū)共管概念以及武夷山自然保護區(qū)社區(qū)共管實施現(xiàn)狀進行了論述，并從自然保護區(qū)社區(qū)構成的要素、社區(qū)共管的形成、社區(qū)共管的作用3個方面對實現(xiàn)社區(qū)共管進行了分析[5]。本文著重分析了近5年(2018～2022年)的109篇文獻。

圖1 1996～2022年社區(qū)共管樣本文獻總體分布曲線

從文獻的發(fā)表時間來看，我國學者自1995年全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護區(qū)管理項目啟動后開始關注自然保護區(qū)社區(qū)共管問題，1996～2008年社區(qū)共管相關研究整體增長迅速，2008年以后有所回落，2009～2022年文獻數(shù)量有所波動，但有回升趨勢，預計未來幾年內(nèi)自然保護區(qū)社區(qū)共管的相關文獻數(shù)量平穩(wěn)增長。

從文獻的研究方法來看，本文所使用的文獻中實證研究占大多數(shù)，為總數(shù)的80%。理論研究包括社區(qū)共管體系建構、社區(qū)共管機制構建、社區(qū)共管實現(xiàn)路徑；實證研究則主要針對某個國家公園通過實地調(diào)查、田野觀察、問卷調(diào)查等進行研究。

3 國家公園社區(qū)共管的研究內(nèi)容

總的來說，國家公園社區(qū)共管研究內(nèi)容主要有以下4個方面：社區(qū)共管概念辨析、社區(qū)共管模式、實施路徑與具體思路、關鍵問題與改革建議。這些成果從不同方面、不同程度分別對社區(qū)共管進行了分析，得出了許多具備理論意義和實踐意義的結論，本文將對此進行分析。

3.1 社區(qū)共管概念辨析

社區(qū)共管最初是由資源管理中形式化的權力共享演變而來，隨后逐漸延伸到森林管理、野生動物管理和自然保護地管理等領域[6]。我國國家林業(yè)局野生動植物保護司編寫的《自然保護區(qū)社區(qū)共管指南》將社區(qū)共管定義為共同參與保護區(qū)保護管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標是生物多樣性保護和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的結合[7]，學者對國家公園社區(qū)共管的概念作了進一步深化，認為國家公園社區(qū)共管是社區(qū)、政府以及其他主體(非政府組織、企業(yè)、保護地管理機構等)建立伙伴關系，共擔共享國家公園公園資源保護過程中的權力、責任與利益，調(diào)節(jié)原住民權力、生態(tài)保護和文化遺產(chǎn)三者間沖突，最終實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標[8，9]，其本質(zhì)是一種社區(qū)沖突管理。從發(fā)展理念上看，參與式發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展理念是國家公園社區(qū)共管應遵循的基本理念，參與式發(fā)展理念強調(diào)國家公園社區(qū)居民自主參與國家公園建設、管理、評估等過程，強調(diào)當?shù)鼐用袷巧鐣?jīng)濟發(fā)展和資源利用的主人，要在外來者的幫助下培養(yǎng)自我發(fā)展的能力，形成自我意識，并自主解決發(fā)展中面臨的問題。參與式發(fā)展理念要求政府在國家公園建設過程中要將社區(qū)納入到國家公園管理之中，調(diào)動社區(qū)參與保護的積極性，構建主動性保護機制[10]；可持續(xù)發(fā)展理念強調(diào)在建設國家公園的過程中，國家公園管理者要以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，保證生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)。因此，國家公園建設應充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)利益與權力，在實現(xiàn)自然生態(tài)保護的前提下，促進當?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟社會文化全面發(fā)展[11]。

3.2 社區(qū)共管模式

我國現(xiàn)行的社區(qū)共管機制可分為咨詢式、協(xié)議式、合作式、授權式等[12]；其中，授權式社區(qū)共管機制的對應模式為社區(qū)項目共管模式和特許經(jīng)營式，如太白山保護區(qū)通過建立綠色果園、綠色蔬菜示范基地，在推廣農(nóng)林技術的基礎上減輕保護壓力[13]；普達措國家公園體制試點通過開放自然觀光、自然教育等特許經(jīng)營項目，鼓勵社會資本與國家公園周邊居民開展生態(tài)體驗與教育活動；咨詢式社區(qū)共管機制的對應模式為社區(qū)利益共享模式，保護區(qū)管理局通過門票分紅、股份經(jīng)營、現(xiàn)金補貼等形式，讓社區(qū)居民獲取經(jīng)濟利益。如九寨溝保護區(qū)聯(lián)合經(jīng)營公司，實行門票分紅機制[14]；武夷山國家公園管理局通過與村民合資設立茶廠，開發(fā)生態(tài)茶業(yè)，引導社區(qū)居民參與國家公園發(fā)展[15]；協(xié)議式社區(qū)共管機制的對應模式為社區(qū)契約協(xié)議模式，如白水江保護區(qū)通過制定資源管理制度約束居民行為，并形成完善的居民自主管護體系，實現(xiàn)全民管護與專業(yè)管護相結合[16]；合作式社區(qū)共管機制的對應模式為社區(qū)共管委員會式，如神農(nóng)架國家公園管理機構組織成立由NGO組織、政府人員、社區(qū)居民等多元主體構成的社區(qū)共管委員會，了解社區(qū)發(fā)展存在的問題與需求，并與村民一起協(xié)調(diào)、決策保護與發(fā)展的重要事宜。目前我國國家公園社區(qū)共管還未形成成功的、可推廣的模式，多數(shù)學者認為社區(qū)共管模式應因地制宜，根據(jù)各國家公園特色、社區(qū)訴求、管理方式、資源權屬等不同分階段、分類型實施社區(qū)共管，探索多元化的共管路徑[17～19]。

3.3 實施路徑與具體措施

我國國家公園社區(qū)共管的建設規(guī)劃、模式、路徑等仍處于探索階段，不同國家公園社區(qū)共管建設的實施路徑與具體措施存在一定差異，國內(nèi)現(xiàn)有研究主要包括社區(qū)參與方式、保護內(nèi)容、社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展渠道、社區(qū)能力建設4個方面。在社區(qū)參與方式上，一是成立社區(qū)共管委員會，社區(qū)居民一方面可以通過社區(qū)共管委員會參與保護區(qū)管理，另一方面通過社區(qū)共管委員會反映其利益需求，由共管委員會協(xié)調(diào)保護區(qū)與社區(qū)居民之間的關系[20]；二是以公益性崗位、特許經(jīng)營項目等方式增進居民利益，實現(xiàn)聯(lián)合保護；三是通過宣傳教育，使社區(qū)居民了解國家公園的建設與管理，加強社區(qū)居民法律意識和生態(tài)保護意識[21]。在社區(qū)共管的保護內(nèi)容上，不同地區(qū)社區(qū)共管的保護內(nèi)容存在一定差異。如九寨溝自然保護區(qū)共管保護內(nèi)容為護林、巡山、防火、環(huán)衛(wèi)、導游等；太白山自然保護區(qū)共管保護內(nèi)容多為土地利用規(guī)劃、宣傳工作等；其他保護內(nèi)容還包括集體公益林保護、禁止農(nóng)藥化肥等。在社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展渠道上，從現(xiàn)有文獻看，經(jīng)濟發(fā)展渠道主要包括提供就業(yè)崗位、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、扶持替代生計等[22]。如聘用當?shù)鼐用駨氖卵采健⒎阑?、環(huán)衛(wèi)等工作；鼓勵和幫助農(nóng)戶生產(chǎn)、銷售有機農(nóng)林產(chǎn)品；開展生態(tài)旅游，在環(huán)境保護的基礎上，允許當?shù)鼐用窭卯數(shù)丨h(huán)境和資源開展農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營活動，降低居民對自然資源的依賴[23]。拓寬居民經(jīng)濟發(fā)展渠道，幫助居民獲取更多的經(jīng)濟利益，既能促進社區(qū)發(fā)展，又能獲取居民對國家公園建設的支持[24]。在社區(qū)能力建設上，一是開展社區(qū)技能培訓，其中包括林業(yè)基礎知識、農(nóng)業(yè)基礎知識、經(jīng)濟林木種植技能、林下經(jīng)濟種植技術等培訓，幫助村民提高種植和養(yǎng)殖的產(chǎn)出，提高生活質(zhì)量；二是對保護區(qū)護林員及共管委員會成員開展相關專業(yè)知識培訓，以更好的開展保護工作[25]。除此之外，還有學者提到在國家公園社區(qū)共管建設中，應注重完善道路交通設施、公共衛(wèi)生設施等基礎設施，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供保障[26]；發(fā)展新能源替代，調(diào)整社區(qū)能源結構，減少社區(qū)居民對傳統(tǒng)薪柴的依賴[27]。

3.4 關鍵問題與改革建議

在社區(qū)共管的探索和實踐中，部分學者將研究關注點聚焦于對典型社區(qū)共管實踐中經(jīng)驗與問題進行歸納和總結，并針對部分問題提出了有針對性的建議。整體而言，學者們普遍認同國家公園社區(qū)共管實行時間尚短，相關研究還處于起步階段，存在著法律法規(guī)不全、土地權屬不明晰、社區(qū)參與不積極等問題，限制了社區(qū)共管的實施范圍與和持續(xù)性。

3.4.1 相關立法不全、法律層級不高

我國國家公園建設尚處于初始階段，相應的法律法規(guī)還相當不完善，現(xiàn)有的保護地法律體系對社區(qū)發(fā)展關注較少，并且法規(guī)中有關社區(qū)共管制度的規(guī)定立法層級較低[28]，有關社區(qū)共管制度的規(guī)定大多時是寬泛的、不具體的，無法為國家公園社區(qū)共管的實施提供實質(zhì)性保障[29]?！督夜珗@體制總體方案》中，雖然提出了“建立社區(qū)共管機制”的要求，明確生產(chǎn)生活邊界、合作保護協(xié)議、社區(qū)建設協(xié)調(diào)等。然而對于社區(qū)共管的概念界定、如何有序引導社區(qū)參與國家公園建設等內(nèi)容均未明示，各國家公園體制試點在總體方案中，對社區(qū)共管目標、原則、作用、方法和機制等方面的闡述都存在較大差異[30]。對此，我國需要在立法中對國家公園社區(qū)共管制度進行系統(tǒng)的制定，在法規(guī)或政策中明確當?shù)厣鐓^(qū)參與國家公園確立、規(guī)劃、管理和評估等階段的基本要求[28]；制定社區(qū)權力與利益保障機制，完善社區(qū)的知情、建議、保護、管理和發(fā)展權等內(nèi)容，并明確維權途徑[31]；加強資金保障制度，為社區(qū)共管設立專項資金，保證社區(qū)共管項目的穩(wěn)定實施[32]。

3.4.2 土地權屬不明晰

明確土地及自然資源的產(chǎn)權主體，是國家公園社區(qū)共管開展的前提。目前，我國多個國家公園存在土地權屬不清晰、土地權屬性質(zhì)復雜的問題，這類問題涉及村民、村集體和國家等多方利益，是國家公園建設的重點和難點。對此，黃寶榮提出建立保護地所有權、管理權和監(jiān)管權“三權”分置的管理體制，解決保護地的統(tǒng)一管理問題[33]。高燕提出基于土地倫理對國家公園進行功能分區(qū)，并將土地產(chǎn)權束概念與功能分區(qū)結合，提出不同功能區(qū)土地產(chǎn)權束適應策略，且采取政府和市場雙手段對土地產(chǎn)權束進行配置的觀點[34]。張?zhí)煊钫J為在劃清資源權屬問題上，應采取逐步推進的方式，或者將我國情況復雜且資源突出的國家公園等收歸中央，統(tǒng)一管理，對于資源情況一般、且土地權屬明確的國家公園，由各省國家公園進行管理[35]。有研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民對土地權屬現(xiàn)狀及其未來變動極為敏感[36]，在破解5個國家公園土地權屬問題上應繼續(xù)深入研究。

3.4.3 社區(qū)居民參與度不高

社區(qū)居民參與程度不高、參與意識不強、居民能力不足等問題也是制約社區(qū)共管實施的重要因素。有研究指出，居民個人特征、家庭特征、經(jīng)濟利益、對保護地建立本身及工作成效的認可等因素均在一定程度上影響居民參與社區(qū)共管的意識與程度，其中，由于國家公園建設導致周邊居民收入減少，獲取經(jīng)濟利益成為影響居民參與國家公園建設的關鍵因素。我國學者普遍認為，提高國家公園內(nèi)社區(qū)居民收入、增加就業(yè)機會，滿足居民發(fā)展訴求，可以顯著提高居民參與意識與態(tài)度，增強居民滿意度與社區(qū)歸屬感，進一步驅動國家公園社區(qū)共管建設[37]。因此，國家公園管理者應更多關注居民利益訴求，考慮居民經(jīng)濟利益與發(fā)展機會，如擴大公益崗位與規(guī)模、建立生態(tài)品牌、完善生態(tài)補償機制等，并開展多樣化、持久性的宣傳與培訓活動，提高居民自身能力與參與意識。

4 結論與展望

4.1 結論

自1995年全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護區(qū)管理項目啟動開始，社區(qū)共管在我國已實行了20多年，對文獻梳理總結后發(fā)現(xiàn)，我國學者對社區(qū)共管的研究主題主要集中在國內(nèi)外國家公園社區(qū)共管案例研究與經(jīng)驗總結，研究內(nèi)容主要包括社區(qū)共管模式、社區(qū)共管內(nèi)容、社區(qū)共管實踐中存在的關鍵問題等，研究方法以案例研究為主，理論研究較少，并且通過案例研究發(fā)現(xiàn)，目前我國國家公園社區(qū)共管缺乏成功的、可推廣的模式，存在共管制度不全面、共管項目不持續(xù)、共管成效不顯著、居民參與不積極等問題[8]。與其他管理模式相比，社區(qū)共管更加強調(diào)社區(qū)在國家公園建設中的主導作用以及與國家公園管理者的合作伙伴關系，注重將社區(qū)作為資源保護和管理的主體。因此，進一步完善國家公園社區(qū)共管理論體系，探索符合我國國情的國家公園社區(qū)共管模式，對解決我國國家公園生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展矛盾，推進我國國家公園可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

4.2 展望

基于以上對國家公園社區(qū)共管文獻的分析與梳理，筆者認為尚有以下方面存在不足，亟待后續(xù)進一步研究探索。

(1)社區(qū)共管系統(tǒng)的理論研究。目前我國國家公園社區(qū)共管的研究以案例研究為主，理論研究多以模式、機制構建為主，理論體系框架尚未形成。接下來需要在已有成果的基礎上，構架國家公園社區(qū)共管體系，進一步探索國家公園社區(qū)共管模式。

(2)社區(qū)權利研究。國家公園建設中，社區(qū)賦權是社區(qū)共管形成的重要因素之一，而我國對國家公園社區(qū)共管中社區(qū)居民的權利研究較少，僅有少數(shù)學者對社區(qū)共管中社區(qū)權利進行了探索。社區(qū)權力涵蓋于國家公園建設過程中，明確社區(qū)權利“是什么”“有什么”“依據(jù)什么”等問題[38]，有利于社區(qū)共管理念的貫徹與落實。

(3)社區(qū)參與能力與程度評估指標體系研究。社區(qū)參與能力與程度評估指標體系的構建，能有效評估社區(qū)共管目標的達成度。一方面，可以理清社區(qū)參與狀況，有助于政府采取針對性措施，提升社區(qū)參與能力；另一方面，社區(qū)參與是一個自主性提高的動態(tài)過程，量化的指標體系有助于分析社區(qū)參與的動態(tài)變化，促進社區(qū)參與長效機制的形成與完善。