論推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度性優(yōu)化

池建華

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095)

村民自治是基層群眾自治制度的重要組成部分，《中國(guó)的民主》白皮書指出：“人民群眾在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！盵1]黨的十九大報(bào)告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》(中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2019年6月印發(fā))進(jìn)一步提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是“對(duì)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果”[2]。作為領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨組織與作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)之間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效果?！皬睦碚摵椭贫壬峡?，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的”[3]173，但實(shí)踐中存在著一些制度性障礙，特別是需要“規(guī)范村黨組織書記兼任村民委員會(huì)主任”[4]，保障村黨組織和村民委員會(huì)在法治框架內(nèi)各自發(fā)揮積極作用。本文著重從法治角度分析村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的制度銜接與實(shí)踐問題，分析村黨組織書記擔(dān)任村民委員會(huì)主任的法定程序，特別是要厘清村黨組織書記與村民委員會(huì)主任的不同身份及其職責(zé)，最后通過具體的司法案例來考察村黨組織書記與村民委員會(huì)主任這兩種身份的司法適用問題。

一、規(guī)范村黨組織書記擔(dān)任村民委員會(huì)主任的法定程序

我國(guó)農(nóng)村黨組織不只有“村黨支部委員會(huì)”這種形式，還有“村黨的委員會(huì)”“村總支部委員會(huì)”等兩種形式，有的地方還設(shè)立“村黨小組”。完善村黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)前農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，其中一項(xiàng)是推進(jìn)“一肩挑”，這是當(dāng)前我國(guó)在基層范圍內(nèi)進(jìn)行“國(guó)家的空間再造”[5]的一種手段，指的是一人同時(shí)擔(dān)任村黨組織書記與村民委員會(huì)主任?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》也再一次明確要求：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職?！蹦壳暗姆芍贫群突鶎尤罕娮灾沃贫瓤蚣軆?nèi)，并不存在村黨組織書記不能擔(dān)任村民委員會(huì)主任的制度障礙，但是需要堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格遵循相關(guān)法律程序。無論是村黨組織書記還是村民委員會(huì)主任，他們都應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的“鄉(xiāng)土法杰”[6]，從而促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.村黨組織書記在村民委員會(huì)選舉中享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)

《村民委員會(huì)組織法》第13條涉及到選舉權(quán)和被選舉權(quán)，明確除了“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人”之外，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。村民委員會(huì)選舉的核心是哪些村民可以參加選舉進(jìn)行投票，哪些村民可以被選舉為村民委員會(huì)主任或者成員。村民委員會(huì)選舉，以本村戶籍為基礎(chǔ)，以長(zhǎng)期居住為補(bǔ)充，對(duì)于長(zhǎng)期居住的外來人口則必須由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意。因此，除依法被剝奪政治權(quán)利之外，村黨組織書記或者村黨組織中的其他成員都有權(quán)參加村民委員會(huì)選舉，也可以當(dāng)選為村民委員會(huì)成員或者主任。

2.村黨組織書記可以成為村民委員會(huì)選舉的候選人

《村民委員會(huì)組織法》第15條規(guī)定，村民委員會(huì)選舉存在提名候選人程序，當(dāng)然在實(shí)際選舉過程中，擁有選舉權(quán)的村民還可以選擇其他非候選人，這在法律上也是允許的。根據(jù)民政部2013年5月2日發(fā)布的《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，在村民委員會(huì)選舉中也可以采取無候選人的方式，一次投票直接產(chǎn)生。在無候選人的情形下，農(nóng)村基層黨組織中的書記或者其他成員都可以當(dāng)選為村民委員會(huì)成員或者主任，這也是沒有法律制度障礙的。

關(guān)于候選人人選，在采取提名候選人的村民委員會(huì)選舉中，村民應(yīng)當(dāng)從全體村民利益和本村的整體利益出發(fā)，向村民選舉委員會(huì)推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》也規(guī)定，村民委員會(huì)選舉中候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于村民委員會(huì)應(yīng)選名額，以體現(xiàn)直接民主選舉的價(jià)值和意義。從候選人的標(biāo)準(zhǔn)來看，農(nóng)村基層黨組織中的任何成員，只要符合上述要求，也可以成為村民委員會(huì)成員候選人。

3.村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任的制度路徑

2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，此次修訂將村民委員會(huì)的任期由原來的每屆任期三年修改為每屆任期五年?！吨袊?guó)共產(chǎn)農(nóng)村基層組織工作條例》將村黨組織的任期規(guī)定為每屆5年，在任期時(shí)間上與村民委員會(huì)每屆5年一致，從時(shí)間范圍上保持一致性。村民委員會(huì)選舉是村民自治的基礎(chǔ)，村民委員會(huì)主任和其他成員都必須由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人都無權(quán)指定、委派和撤換。因此，村黨組織書記擔(dān)任村民委員會(huì)主任必須通過法定程序。綜合各地實(shí)踐及相關(guān)程序，村黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任村民委員會(huì)主任的制度路徑主要有以下三種：

其一，村黨組織書記通過參加村民委員會(huì)選舉成為村民委員會(huì)主任。村黨組織書記本身就可以按照法定程序參加村民委員會(huì)選舉，并被村民選舉成為村民委員會(huì)主任，此程序并不存在制度障礙。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，民主選舉已經(jīng)在全國(guó)各地鄉(xiāng)村開展多年，其程序已經(jīng)較為規(guī)范，并且有《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》等專門性規(guī)章予以規(guī)范。如果村民委員會(huì)選舉中存在候選人提名環(huán)節(jié)，村黨組織書記可以成為村民委員會(huì)主任或者成員的候選人；如果村民委員會(huì)選舉采取直接選舉方式，村黨組織書記也可以通過選舉成為村民委員會(huì)主任。當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)并不是所有的行政村都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，目前的做法是村民委員會(huì)主任辭職，然后將村黨組織書記列為新的村民委員會(huì)主任候選人，此種做法在程序上是符合法律規(guī)定的，但是另一方面卻可能在實(shí)質(zhì)上會(huì)影響村民自治的效果。例如，湖南省汨羅市白水鎮(zhèn)某一村莊為做好黨組織書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”試點(diǎn)工作，原來的村民委員會(huì)主任辭職，然后通過無記名投票選舉該村黨總支書記為新的村主任候選人。從程序上看，該村村民委員會(huì)主任由村民直接投票民主選舉產(chǎn)生，村民委員會(huì)主任辭職也經(jīng)過村民代表大會(huì)，但辭職的理由并不十分充分，并不能因?yàn)樵圏c(diǎn)工作而辭職。另一方面，此處是“村民代表會(huì)議”接受辭職，是符合《村民委員會(huì)組織法》的，但是村民委員會(huì)是由所有具有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生，其產(chǎn)生基礎(chǔ)與村民代表會(huì)議存在差異。根據(jù)當(dāng)前村民自治實(shí)踐，最好是由村民會(huì)議決定，在村民會(huì)議難以召開的情形下，可以由村民代表會(huì)議決定。在“一肩挑”試點(diǎn)推行過程中，首先應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)前村民委員會(huì)主任由村民選舉產(chǎn)生這一民主實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)?shù)鹊奖緦脤脻M或者出現(xiàn)其他法定情形時(shí)，方可實(shí)施。

其二，當(dāng)選村民委員會(huì)主任后通過黨內(nèi)程序成為村黨組織書記。將非黨員的村民委員會(huì)主任發(fā)展成為黨員，或者將是黨員但不是村黨組織書記的村民委員會(huì)主任通過黨內(nèi)民主選舉成為村黨組織書記，也是一種實(shí)現(xiàn)村黨組織書記選任與村民委員會(huì)主任“一肩挑”的有效制度路徑。村民委員會(huì)主任由村民直接選舉，這是法定程序；村黨組織是由村內(nèi)黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，屬于黨內(nèi)制度安排。村民當(dāng)選為村民委員會(huì)主任后，根據(jù)法定程序就能夠在相對(duì)確定的時(shí)間開始履行其職權(quán)。但是如果此時(shí)村民委員會(huì)主任不是村黨組織書記甚至不是黨員，根據(jù)黨內(nèi)制度安排，此時(shí)可以將具有黨員身份的村民委員會(huì)主任通過黨內(nèi)選舉程序選舉成為村黨組織書記，但是對(duì)于非黨員的村民委員會(huì)主任則需要履行相關(guān)的入黨手續(xù)，才能實(shí)現(xiàn)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任。

其三，候選村黨組織書記參與村民委員會(huì)選舉。除了上述兩種制度路徑之外，黨的領(lǐng)導(dǎo)還可以通過考察村黨組織書記候選人的形式予以實(shí)現(xiàn)。村民委員會(huì)換屆時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以在征求村黨組織和村內(nèi)黨員意見的基礎(chǔ)上，初步擬定村黨組織書記的候選人，這些候選人通過法定程序參與村民委員會(huì)選舉。如果其中一名候選人在村民委員會(huì)選舉中成功當(dāng)選村民委員會(huì)主任，那么該候選人在村黨組織選舉中就可以成為書記。推行“一肩挑”制度，關(guān)鍵是選任有能力的候選人，增強(qiáng)政策的實(shí)際執(zhí)行效果。根據(jù)陜西省丹鳳縣《關(guān)于強(qiáng)化基層組織政治功能積極推行村黨組織書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”的通知》，在村級(jí)組織后備干部培養(yǎng)過程中，要擴(kuò)大選拔“一肩挑”村干部的視野，實(shí)現(xiàn)村黨組織書記好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)，打破“就村里選村干部”的局限，要求各鎮(zhèn)(街道)黨委長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，按照1∶2比例從帶富能力強(qiáng)的村民、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)商務(wù)工人員、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、大學(xué)生村官、退休干部職工等群體中和其他優(yōu)秀分子中，儲(chǔ)備黨組織書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”后備干部隊(duì)伍。在選舉前就要在村民內(nèi)部醞釀選任有能力的“一肩挑”候選人，并通過村民委員會(huì)民主選舉加以檢驗(yàn)。

4.村民委員會(huì)主任職務(wù)自行終止、辭職和罷免與“一肩挑”

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)成員也存在職務(wù)自行終止、辭職和罷免等情形，在不同的情形下都有可能使得村黨組織書記和村民委員會(huì)主任并非同一人，此時(shí)通常會(huì)涉及到補(bǔ)選問題。關(guān)于村民委員會(huì)主任或者成員職務(wù)自行終止，《村民委員會(huì)組織法》第18條規(guī)定：“村民委員會(huì)成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止?！薄洞迕裎瘑T會(huì)選舉規(guī)程》規(guī)定：“村民委員會(huì)成員因死亡、喪失行為能力、被判處刑罰或者連續(xù)兩次民主評(píng)議不稱職，其職務(wù)自行終止。”對(duì)于村黨組織書記來說，死亡、喪失行為能力也應(yīng)當(dāng)是其職務(wù)自行終止的原因，與村民委員會(huì)主任一致，此時(shí)需要進(jìn)行補(bǔ)選，同時(shí)涉及到村民委員會(huì)主任和村黨組織書記。而對(duì)于被判處刑罰的村民委員會(huì)主任，村黨組織書記的這一身份還需要通過黨內(nèi)途徑予以解除，然后通過法定程序產(chǎn)生新的合格“一肩挑”人選。

關(guān)于村民委員會(huì)主任的辭職，《村民委員會(huì)組織法》并沒有專門規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)選舉規(guī)程》規(guī)定：“村民委員會(huì)成員因故辭職，應(yīng)當(dāng)書面提出申請(qǐng)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)召開村民代表會(huì)議，決定是否接受其辭職。村民委員會(huì)成員連續(xù)兩次提出辭職要求的，應(yīng)當(dāng)接受其辭職。村民代表會(huì)議可以決定對(duì)辭職的村民委員會(huì)成員進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！薄耙患缣簟敝?，村民委員會(huì)主任也可以提出辭職，通過履行相應(yīng)程序辭去村民委員會(huì)主任職務(wù)，而其村黨組織書記身份也需要通過黨內(nèi)途徑予以解除。還有一種情況，即“一肩挑”之下，村黨組織書記辭去其黨內(nèi)書記身份，但仍然想保留其村民委員會(huì)主任身份，而村民委員會(huì)主任是由村民民主選舉產(chǎn)生，因此除非出現(xiàn)法定理由、經(jīng)由法定程序，否則村民委員會(huì)主任應(yīng)當(dāng)積極履行職責(zé)。例如，當(dāng)前全國(guó)一些地區(qū)進(jìn)行并村，但是原來的村民委員會(huì)主任及成員仍然在任期內(nèi)，除非村民自己罷免，否則仍然有權(quán)依法履職。有村民委員會(huì)主任認(rèn)為，他的村民委員會(huì)主任職務(wù)是原來小村村民通過民主選舉選出來的，合法有效，他本人工作兢兢業(yè)業(yè)，是合格的村民委員會(huì)主任，他不想也不應(yīng)該辭職[7]。合并之后，村黨組織和村民委員會(huì)面臨不同的處理方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以解散原來的村黨組織，然后組建新的基層村黨組織。但是原來的村民委員會(huì)是根據(jù)法定程序產(chǎn)生的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無權(quán)解散，只能在任期屆滿后再次進(jìn)行民主選舉。

關(guān)于罷免，如果村民選舉出的村民委員會(huì)主任或者其他成員出現(xiàn)不能履職的情形，村民則有權(quán)啟動(dòng)罷免程序罷免不合格的村民委員會(huì)成員?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第16條明確規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由，被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過?！薄洞迕裎瘑T會(huì)選舉規(guī)程》第八章也對(duì)“罷免”的啟動(dòng)和具體程序進(jìn)行了規(guī)制。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中也有罷免村民委員會(huì)主任或者村民委員會(huì)成員的現(xiàn)象。2018年11月，海南省定安縣定城鎮(zhèn)某村舉行村民罷免村委會(huì)主任投票表決大會(huì)，通過法定程序罷免了該村村民委員會(huì)主任的職務(wù)，此人也是該村黨支部書記，該縣紀(jì)委監(jiān)委依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)給予其開除黨籍處分。在“一肩挑”之下，村民有權(quán)對(duì)村民委員會(huì)主任這一身份進(jìn)行罷免，無權(quán)對(duì)村黨組織書記這一黨內(nèi)身份進(jìn)行罷免，只能通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委等上級(jí)部門進(jìn)行反映。但是在鄉(xiāng)村治理中也應(yīng)當(dāng)建立起黨內(nèi)違紀(jì)處分與村內(nèi)監(jiān)督的銜接機(jī)制，此人因村黨組織書記身份而受到黨內(nèi)紀(jì)律處分，那么村內(nèi)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的處理機(jī)制。如果“一肩挑”之下，其村黨組織書記身份被撤銷，則其村民委員會(huì)主任身份在法律上還是存在的，此種情況下也就出現(xiàn)了不是“一肩挑”。例如，2013年5月，北京市昌平區(qū)延壽鎮(zhèn)某村黨支部書記、村委會(huì)主任高某某接受監(jiān)控器械代理商在營(yíng)銷推廣過程中給予的禮金人民幣4萬元。調(diào)查期間，高某某主動(dòng)退出違紀(jì)款項(xiàng)，2014年3月昌平區(qū)紀(jì)委給予高某某撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。實(shí)際上在這種情形下，村內(nèi)也應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，進(jìn)行罷免，否則其村民委員會(huì)主任身份是不能被撤銷。“一肩挑”之下，黨內(nèi)監(jiān)督和村民監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在不同的層次中共同發(fā)揮作用，村民監(jiān)督來源于村民自治，黨內(nèi)監(jiān)督則來源于黨紀(jì)黨規(guī)，二者并行不悖。

二、明晰村黨組織書記和村民委員會(huì)主任的各自職權(quán)

推行“一肩挑”是我國(guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力不足、村“兩委”職責(zé)行使不協(xié)調(diào)等鄉(xiāng)村治理難題采取的措施，解決村“兩委”之間“個(gè)人間沖突”“組織間沖突”和“權(quán)力間沖突”[8]的一種舉措，也是解決“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”和“法律權(quán)威”[9]協(xié)調(diào)問題的一種措施。“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能夠減少原來制度框架下村黨組織書記和村民委員會(huì)主任存在的可能矛盾；二是能夠在一定程度上緩解當(dāng)前農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力不足、領(lǐng)導(dǎo)人才缺乏的現(xiàn)實(shí)。但“一肩挑”可能只是在形式上解決了個(gè)人間可能存在的分歧，但實(shí)質(zhì)上“并不能解決村支部和村委會(huì)本身的性質(zhì)或授權(quán)關(guān)系所引出來的深層問題”[10]。

“一肩挑”之下，村黨組織書記同時(shí)擔(dān)任村民委員會(huì)主任，涉及到職權(quán)行使問題，更是兩種組織不同職權(quán)的協(xié)調(diào)問題。有學(xué)者認(rèn)為兩種組織職權(quán)的劃分“體現(xiàn)了黨組織管方向性的大事，村民委員會(huì)管具體事務(wù)的原則精神，各自分工負(fù)責(zé)”[3]179，“一肩挑”之下，要求建立“黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等細(xì)分事務(wù)清單，不同事務(wù)采取不同的決策機(jī)制”[11]。村黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，村民委員會(huì)的功能更加側(cè)重于政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)方面。目前我國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將原來屬于村民委員會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)事務(wù)剝離，以強(qiáng)化村民委員會(huì)為民服務(wù)的功能。一般來說，村黨組織不能對(duì)外代表村，主要是在黨內(nèi)相關(guān)活動(dòng)中履行相關(guān)職責(zé)。根據(jù)鄉(xiāng)村治理事務(wù)的不同，一般是由村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分別履行相應(yīng)的職責(zé)。村民委員會(huì)主任是村民委員會(huì)的法定代表人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人，“一肩挑”帶來的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)和重要問題是監(jiān)督問題。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)是重要的監(jiān)督組織。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任提倡由非村民委員會(huì)成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任，原則上一般不由村黨組織書記兼任主任，也就是說不嚴(yán)格禁止村黨組織書記擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主任。村民委員會(huì)主任或者成員不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)是為了監(jiān)督村民委員會(huì)的職權(quán)行使，但是也可以通過列席村“兩委”聯(lián)席會(huì)議、向村“兩委”提出村務(wù)管理建議等形式與村黨組織發(fā)生關(guān)聯(lián)。在村黨組織書記和村民委員會(huì)主任的二元結(jié)構(gòu)下，可能會(huì)形成比較良性的監(jiān)督機(jī)制，但是在“一肩挑”之下，“原有的村支書和村主任分設(shè)模式下由二元權(quán)力中心形成的監(jiān)督制約體系難以維系”[12]，如果“三元權(quán)力”中心集中于一人，即村黨組織書記、村民委員會(huì)主任、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任皆由一人擔(dān)任，則會(huì)可能影響村務(wù)監(jiān)督的實(shí)際效果，導(dǎo)致“監(jiān)督效率明顯下降，增大了農(nóng)村權(quán)力濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)”[13]。

三、明確村黨組織書記和村民委員會(huì)主任在司法中的不同身份

“一肩挑”之下，村黨組織書記和村民委員會(huì)主任雖然是一人，但是由于是兩種身份，因此對(duì)其違紀(jì)違法行為的處理也是需要分別對(duì)待。此處以“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”所登載的相關(guān)案例入手，考察村民委員會(huì)主任和村黨組織書記這兩種身份在司法實(shí)踐中的具體適用。

1.村民委員會(huì)主任和村黨組織書記在民事訴訟、行政訴訟中的身份

村民委員會(huì)主任或者村黨組織書記參與民事訴訟，一般是因?yàn)橐云涿袷轮黧w身份參與民事活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)了民事糾紛。行政訴訟則通常是以村民委員會(huì)的名義提起，認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施的某種具體行政行為侵犯了村民的整體利益。在民事訴訟或者行政訴訟案件中，一般來說，村民委員會(huì)主任是“法定代表人”，村黨組織書記是“委托代理人”或者“委托訴訟代理人”。相對(duì)來說，這兩種身份在司法裁判中是區(qū)別處理的。例如，《沈某某、浦江縣浦陽街道辦事處某村村民委員會(huì)房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛再審民事裁定書》中，被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)是浦江縣浦陽街道辦事處某村村民委員會(huì)，住所地浙江省浦江縣浦陽街道辦事處某村，法定代表人是陳某某，該村村主任，委托訴訟代理人是黃某某，系該村黨支部書記。(1)根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，此處所引裁判文書對(duì)村名、人名進(jìn)行了隱名處理，下文亦做此處理。在有的司法裁判中，村黨組織書記和村民委員會(huì)主任的身份并沒有完全分離，可能將“村黨支部書記”作為村民委員會(huì)的“負(fù)責(zé)人”。例如，《韓某、劉某某侵權(quán)責(zé)任糾紛執(zhí)行實(shí)施類執(zhí)行裁定書》中，被執(zhí)行人是興城市郭家鎮(zhèn)某村民委員會(huì)，負(fù)責(zé)人是鄧某某，系該村黨支部書記。

在其他案件中還有將村黨支部書記作為村民委員會(huì)“負(fù)責(zé)人”的情形，但都沒有將其作為村民委員會(huì)的“法定代表人”?！柏?fù)責(zé)人”的這一表述并沒有法律上的來源規(guī)定，村民委員會(huì)主任作為法定代表人則是有明確的法律根據(jù)?！睹穹ǖ洹返?6條則將“基層群眾性自治組織法人”規(guī)定為“特別法人”?！睹穹ǖ洹返?01條規(guī)定，村民委員會(huì)在法律上具有基層群眾性自治組織法人資格，因此可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。對(duì)于未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊，村民委員會(huì)也可以依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問題的意見》第38條：“法人的正職負(fù)責(zé)人是法人的法定代表人。沒有正職負(fù)責(zé)人的，由主持工作的副職負(fù)責(zé)人擔(dān)任法定代理人”。村民委員會(huì)主任是村民委員會(huì)的法定代表人，這是司法裁判中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的。而村黨支部書記等村黨組織書記是村黨組織的負(fù)責(zé)人，在“一肩挑”之下，二者的職責(zé)界限也應(yīng)當(dāng)明確，面對(duì)不同的事務(wù)需要使用不同的身份，否則在民事活動(dòng)處理中容易引發(fā)糾紛。關(guān)于村黨組織書記是該村“負(fù)責(zé)人”的提法尚沒有明確的法律根據(jù)，只是在司法實(shí)踐中有所體現(xiàn)。

在涉及“一肩挑”的案件中，也有將村黨組織書記和村民委員會(huì)主任并列的情形。例如，《長(zhǎng)治市上黨區(qū)自然資源局與蘇店鎮(zhèn)某村民委員會(huì)行政處罰非訴執(zhí)行審查行政裁定書》中，被執(zhí)行人是蘇店鎮(zhèn)某村民委員會(huì)，法定代表人是賈某某，系該村黨支部書記、村委主任。該村實(shí)行了“一肩挑”，文書也將村黨支部書記、村委主任兩種身份都加以羅列，并在前面定為“法定代表人”。此種表達(dá)并沒有法律上的直接根據(jù)，村黨組織書記目前尚不能成為村民委員會(huì)的法定代表人，因此需要審慎處理，不能突破現(xiàn)有法律制度框架。

2.村民委員會(huì)主任和村黨組織書記在刑事訴訟中的身份

刑事訴訟中主要涉及到村民委員會(huì)主任或者村黨組織書記的身份識(shí)別和處理問題，這與我國(guó)犯罪構(gòu)成要件體系中的犯罪主體要件直接相關(guān)。某些刑事犯罪案件的行為人必須具有某種特定身份，否則在主體上便不適格，也就不能構(gòu)成身份犯。村黨組織、村民委員會(huì)成員是基層群眾性組織成員，但是他們?cè)谝勒辗蓮氖鹿珓?wù)活動(dòng)時(shí)，便具有了公務(wù)身份，也就成為某些身份犯罪的犯罪主體。根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，屬于刑法第93條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。此處是直接明確指出了村民委員會(huì)這一群眾性自治組織，并用“等”字涵蓋其他農(nóng)村基層組織。在當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)組織體系中，除了村黨組織、村民委員會(huì)之外，還有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等。如果其他組織成員也承擔(dān)了這些職責(zé)，那么也能構(gòu)成相關(guān)犯罪。根據(jù)前述全國(guó)人大立法解釋，村民委員會(huì)主任構(gòu)成相關(guān)罪名是沒有異議的，關(guān)鍵是村黨組織書記這一身份有時(shí)會(huì)成為被告人或者犯罪嫌疑人的一種抗辯理由。

村民委員會(huì)主任或者村黨組織書記如果在從事公務(wù)時(shí)的犯罪行為構(gòu)成受賄，法院便會(huì)以受賄罪來處理。如果是僅具有村民委員會(huì)主任身份，則直接適用相關(guān)法律，但如果是僅具有村黨組織書記這一身份，有時(shí)則會(huì)遇到被告人的主體身份抗辯。據(jù)最高人民法院發(fā)布的一份《受賄刑事通知書》，被告人是村黨支部書記，但不是村民委員會(huì)主任，該被告人的抗辯理由是“既非國(guó)家工作人員，又未從事公務(wù)，不具備受賄罪的主體資格，原審適用法律錯(cuò)誤”。最高人民法院給出的反駁理由是：“你作為農(nóng)村基層組織成員，在協(xié)助人民政府辦理關(guān)于宅基地的審批工作時(shí)，屬于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》第四條第一款規(guī)定的‘其他從事公務(wù)的人員’，具有受賄罪的主體身份。你利用擔(dān)任江蘇省泗陽縣眾興鎮(zhèn)某村黨支部書記的職務(wù)便利，在金某某購買宅基地過程中，做村組工作，安排具體位置，并幫其辦理有關(guān)審批手續(xù)，在性質(zhì)上屬于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》第四條第一款規(guī)定的‘其他從事公務(wù)的人員，利用職務(wù)上的便利’，‘為他人謀取利益’?！?/p>

在“一肩挑”之下，村民委員會(huì)主任與村黨組織書記同為一人，如果其行為觸犯刑法，其身份屬于村基層組織中的負(fù)責(zé)人或者工作人員，那么人民法院會(huì)根據(jù)這種身份適用法律。村黨組織書記這一黨內(nèi)身份不能成為其逃避刑事處罰的辯護(hù)理由和意見。村民委員會(huì)主任作為村民委員會(huì)的法定代表人，在刑事司法實(shí)踐中的身份認(rèn)定更為容易。例如，有的刑事訴訟中還將村民委員會(huì)主任的當(dāng)選證書作為書證的一種。根據(jù)《李某、劉某某騙取貸款、票據(jù)承兌、金融票證、高利轉(zhuǎn)貸、職務(wù)侵占二審刑事裁定書》，上訴人(原審被告人)李某是乳山市城區(qū)街道辦事處某村原黨支部書記、村民委員會(huì)主任，法院在裁定書中列舉了10種書證，其中有一項(xiàng)是“當(dāng)選證書，證明2011年4月李某當(dāng)選某村村民委員會(huì)主任”，此處并沒有村黨組織書記這一身份的證明材料。

村民委員會(huì)主任在刑事司法實(shí)踐中是作為村民委員會(huì)法定代表人的身份是容易識(shí)別和適用的，“一肩挑”之下亦是如此。經(jīng)濟(jì)性事務(wù)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，或者由村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)性職能，村民委員會(huì)主任的身份要比村黨組織書記的身份在法律上更有明確的法律根據(jù)。隨著當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的深入，專門性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸建立，在職能上逐漸與村民委員會(huì)相分離。有的地方將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的身份也納入“一肩挑”之下，而有的地方在改革中則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人與村民委員會(huì)主任相區(qū)別開來，以“政經(jīng)分離”形式增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的活力。

四、結(jié)語

推行“一肩挑”，村黨組織書記和村民委員會(huì)主任的身份合于一人，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人才不足、組織領(lǐng)導(dǎo)不力等現(xiàn)實(shí)問題而采取的針對(duì)性措施。但是，村民委員會(huì)主任和村黨組織書記的職責(zé)在鄉(xiāng)村治理職能上又是有差別的，在法律上的地位也是有區(qū)別的。黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心功能要與村民委員會(huì)的自治功能有機(jī)結(jié)合，村民委員會(huì)主任和村黨組織書記都應(yīng)依法履職，不能侵犯村民、集體和國(guó)家的合法權(quán)益。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治要建立良性的制度銜接機(jī)制，并在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中不斷予以完善，從而保障村民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。