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    農(nóng)村土地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行與立法啟示
    ——以浙江義烏整村改造為對象

    2023-04-06 20:49:59王麗惠
    關(guān)鍵詞:整村分置三權(quán)

    王麗惠

    (南京師范大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210023)

    農(nóng)村宅基地是中國特色的土地制度之一,具有社會保障、生產(chǎn)資料、財產(chǎn)價值、共同體建設(shè)、鄉(xiāng)愁文脈根基保留等多重功能。為釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力,2015年中央開始在33個試點區(qū)縣推行包含宅基地改革的“農(nóng)村土地制度改革三項試點”(1)參見《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見(2014年12月)》。,2018年中央“一號文件”又明確提出宅基地“三權(quán)分置”。2018年底,國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》指出“各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致,有待深入研究”,“建議在實踐中進(jìn)一步探索宅基地‘三權(quán)分置’問題,待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進(jìn)行立法規(guī)范”。為此,本文通過探析最早提出、系統(tǒng)設(shè)計宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范體系地區(qū)的相關(guān)實踐做法,梳理宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行邏輯,為立法提供相關(guān)建議。

    一、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)路

    隨著城鄉(xiāng)要素資源流動和土地經(jīng)濟(jì)價值增長,財產(chǎn)權(quán)屬性在宅基地制度設(shè)計中凸顯,強化了宅基地物權(quán)化、私法化色彩。(2)如2016年國務(wù)院《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》要求加快推進(jìn)宅基地制度改革試點,多渠道增加農(nóng)民集體和個人分享的增值收益、股權(quán)收益、資產(chǎn)收益。2015年中央推行土地改革“三項試點”,要求15個宅基地試點地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立有償使用和自愿有償退出機(jī)制等方面開展宅基地改革(以下簡稱“宅改”)。2015年浙江義烏率先在全國提出宅基地“三權(quán)分置”。2018年中央一號文件明確提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2020年《民法典》第十三章“宅基地使用權(quán)”沿襲了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。宅基地“三權(quán)分置”在國家法律層面呈現(xiàn)兩個特點:一是以審慎穩(wěn)妥推行為原則。中央多次強調(diào),宅改是在保障社會福利性質(zhì)和農(nóng)戶住有所居的前提下推動產(chǎn)權(quán)交易和融資,嚴(yán)禁外部資本侵占控制(3)參見《國土資源部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知(國土資規(guī)[2017]12號)》。、農(nóng)村經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地(4)參見《國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知(國土資電發(fā)[2013]70號)》。。宅基地產(chǎn)權(quán)改革也始終限制在局部試點范圍內(nèi),在我國近3 000個縣級行政單位中,改革試點比例還不到1%。最高法院的判決也認(rèn)定非試點地區(qū)的宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押行為無效。(5)參見最高人民法院發(fā)布的《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》。二是宅基地“三權(quán)分置”只是總體性政策,只有“進(jìn)城農(nóng)民宅基地自愿有償退出和建立宅基地有償使用”的抽象規(guī)定,尚缺乏具體的規(guī)范體系。

    1.研究綜述:宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的兩種進(jìn)路

    宅地基制度改革的穩(wěn)慎性、小范圍和方案模糊性為學(xué)界細(xì)化構(gòu)建宅基地權(quán)利運行規(guī)則提供了探討空間。圍繞宅基地“三權(quán)”的權(quán)利運行,已有研究形成了“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”和“漸進(jìn)城市化”兩種進(jìn)路。具體而言:

    “城鄉(xiāng)統(tǒng)一”進(jìn)路認(rèn)為激活宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性是“三權(quán)分置”之核心,主張建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場,釋放宅基地流轉(zhuǎn)、融資等經(jīng)濟(jì)功能。如有學(xué)者認(rèn)為,破解宅地基閑置、利用效率低困局在于立足宅基地經(jīng)濟(jì)價值和私權(quán)屬性來重構(gòu)宅基地使用權(quán),開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),以制定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押、宅基地法定租賃權(quán)、農(nóng)房買賣等規(guī)則為重點。[1]有學(xué)者認(rèn)為,宅基地“三權(quán)分置”旨在釋放宅基地使用權(quán)的融資功能,由宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)”架構(gòu)變?yōu)椤叭龣?quán)”架構(gòu)重在凸顯“資格權(quán)”的身份性剝離后的財產(chǎn)性權(quán)利。[2]有學(xué)者強調(diào),賦予宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能使宅基地由原來的保障性屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化,有利于盤活房地上的“沉睡”資產(chǎn),緩解農(nóng)村融資壓力。[3]

    “漸進(jìn)城市化”進(jìn)路強調(diào)宅基地集體所有權(quán)的治理能力和資格權(quán)的社會保障功能,指出在城市化水平總體不高和農(nóng)民梯度回流的當(dāng)下,從實現(xiàn)市場價值角度設(shè)計宅改,有可能損害農(nóng)民利益,[4]將宅基地作為必要的“資源冗余”有利于為城市化提供緩沖。[5]該范式強調(diào)宅基地不可流轉(zhuǎn)是國家土地管制的體現(xiàn),具有“警察權(quán)”性質(zhì)的土地管制為世界各國通例,是歐美國家土地發(fā)展權(quán)的制度淵源。[6]該進(jìn)路根據(jù)“公共池塘資源”理論將宅基地管理分為國家層次、集體層次和農(nóng)民層次,認(rèn)為國家層次的管理效率不高,農(nóng)民層次的管理會加劇社會分層,改變宅基地閑置、利用效率低現(xiàn)狀應(yīng)強化集體層次的管理,應(yīng)完善“集體所有+村民自治”的宅基地治理制度。[7]

    2.本文進(jìn)路:農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行

    不同于以上兩種進(jìn)路,本文采用“農(nóng)村土地市場”進(jìn)路分析宅地基“三權(quán)分置”的權(quán)利運行?!稗r(nóng)村土地市場”(以下簡稱“農(nóng)地市場”)是宅改試點地區(qū)出現(xiàn)的新型土地市場。農(nóng)地市場是建設(shè)用地交易市場,但又并非城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。首先,農(nóng)地市場打破了農(nóng)房僅限村內(nèi)交易的限制。宅基地產(chǎn)權(quán)邊界超出了行政村,房地可在縣域內(nèi)跨村交易、抵押融資。其次,農(nóng)地市場不等于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場”,二者政策空間、產(chǎn)生機(jī)制、適用主體、權(quán)利內(nèi)涵、流轉(zhuǎn)規(guī)則都根本不同。已有研究指出,宅改后形成了交易市場如流轉(zhuǎn)市場、競拍市場、租賃市場、抵押市場、有償使用與退出市場,宅基地使用權(quán)可以自由地分給“非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城鎮(zhèn)居民,甚至可以抵押給銀行獲得貸款”。[8]這一觀點就誤把宅基地農(nóng)地市場當(dāng)成市地市場。農(nóng)地市場下宅基地流轉(zhuǎn)、抵押受到嚴(yán)格限制,國有化和在城市流通也被禁止,宅基地使用權(quán)只能在本縣域農(nóng)村集體成員間流轉(zhuǎn)[9]。

    借用土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析,農(nóng)地市場的形成源于兩方面:一是區(qū)位經(jīng)濟(jì)與空間經(jīng)濟(jì)因素。城郊城鎮(zhèn)區(qū)位、工商業(yè)區(qū)位等特殊基礎(chǔ)使農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)價值,培育了土地流通市場。二是土地本身性質(zhì)因素。種地的位置、面積、環(huán)境、工程地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、交通等狀況使土地本身性狀或用途發(fā)生變化也會使土地經(jīng)濟(jì)價值增長形成交易市場。[10]87、336總結(jié)起來,在區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,土地本身性狀或用途的改良而非產(chǎn)權(quán)改革可以塑造土地市場。

    浙江義烏是通過農(nóng)房整村改造塑造農(nóng)地市場進(jìn)而推動宅基地“三權(quán)分置”改革的實踐代表。本文即以義烏為例,分析農(nóng)地市場及該農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行邏輯。(6)本文實證材料來源于筆者與武漢大學(xué)社會學(xué)院夏柱智老師等人在義烏市J街道、S鎮(zhèn)等鎮(zhèn)街調(diào)研搜集(調(diào)研時間:2021年5月1-7日)。義烏在全球商貿(mào)城的區(qū)位優(yōu)勢基礎(chǔ)上,推行“四層半垂直房”式整村改造,使農(nóng)房變?yōu)樯a(chǎn)經(jīng)營用房,激活了宅基地生產(chǎn)資料功能。義烏在我國最早提出宅基地“三權(quán)分置”,亦在宅基地取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理七方面構(gòu)建了系統(tǒng)的宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范體系。(7)參見義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點9項細(xì)則政策:《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑細(xì)則(試行)》《義烏市“集地券”管理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村土地民主管理細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地收益分配管理指導(dǎo)意見》《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。

    浙江義烏宅基地“三權(quán)分置”只在整村改造過的村莊推行,并未覆蓋所有行政村。義烏宅基地運行分為宅地基置換模式、整村改造模式、傳統(tǒng)模式三種類型。具體來講:一是高層集聚的宅基地置換。該模式是農(nóng)民拆遷上樓,置換的樓房為國有土地、可上市交易,適用于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線區(qū)域內(nèi)、移民搬遷、土地整理等拆遷村莊。二是整村改造。整村改造包括早期的舊村改造和近期的農(nóng)村更新改造,此二者宅改模式基本相同。因只有整村改造村莊推行宅基地“三權(quán)分置”,本文只討論此種模式。三是未改造的傳統(tǒng)農(nóng)村宅地基形式。未改造村宅基地仍是“兩權(quán)”結(jié)構(gòu),宅基地取得只能“原拆原建”且僅限村內(nèi)流轉(zhuǎn)。三類村莊分別約占40%、20%、40%,即其中推行宅基地“三權(quán)分置”的村莊僅占全部行政村20%。[11-12]

    二、農(nóng)地市場的形成與宅基地集體所有權(quán)的強化

    我國沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村土地資源高度緊張、開發(fā)充分、配置固化,導(dǎo)致村集體的宅基地供給和管理能力虛化。義烏整村改造過程中,村集體通過負(fù)責(zé)宅基地的規(guī)劃建設(shè)、安置調(diào)劑、權(quán)籍確認(rèn)、收益統(tǒng)籌,重塑了集體經(jīng)營和管理宅地基的能力。

    1.整村改造:集體運營權(quán)強化的政策空間

    義烏宅改是與整村改造統(tǒng)籌推進(jìn)的,宅基地“三權(quán)分置”是整村改造的配套體系。整村改造分為舊村改造、農(nóng)村更新改造(8)參見《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》的規(guī)定。兩種形式,舊村改造自1990年末開始推行,2015年宅改試點開始后,義烏出臺了農(nóng)村更新改造政策,二者形式基本相同,都是整村拆遷后重新規(guī)劃村莊和村內(nèi)再安置宅基地。整村改造塑造了農(nóng)村土地市場。農(nóng)村整村改造可以分為蘇南別墅洋房式集中居住、成都增減掛鉤下集中居住、義烏“四層半垂直房”集中居住等形式。與其他地區(qū)整村改造側(cè)重農(nóng)房居住舒適和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不同,義烏整村改造注重農(nóng)房的物業(yè)經(jīng)營功能?!八膶影氪怪狈俊笔罐r(nóng)房成為標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲物流用房,激活了宅基地經(jīng)營性建設(shè)用地屬性、塑造了農(nóng)地市場。具言之:其一,整村改造建設(shè)了農(nóng)地市場的基礎(chǔ)設(shè)施。改造后“握手”農(nóng)房間狹窄且高低不平的村道拓寬為通行集裝箱、消防車的標(biāo)準(zhǔn)道路,配套雨污分流管道、工業(yè)廢水處理等環(huán)保設(shè)施,村莊成為小型工業(yè)園區(qū)和專業(yè)市場。第二,經(jīng)營用房式農(nóng)房建設(shè)供給了生產(chǎn)廠房和倉儲房?!八膶影氪怪狈俊币粚訛閺S房、倉庫,二、三層為出租屋,四層為村民住所。義烏宅改是通過改變農(nóng)房利用方式釋放更多存量建設(shè)用地,并不是簡單的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。

    整村改造式宅改得益于建設(shè)用地指標(biāo)的政策讓渡。發(fā)達(dá)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的緊張,除實施增減掛鉤政策外,宅基地調(diào)整、新增等動態(tài)變動都難以開展。義烏宅改得益于政府建設(shè)用地指標(biāo)政策的支持(9)參見《義烏農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》。,整村改造后大部分村莊建設(shè)用地規(guī)模比未改造前擴(kuò)大了約一倍。義烏農(nóng)村住房面積只有10-20m2/人,改造后為30m2/人,宅基地面積和建設(shè)用地面積都擴(kuò)大了。我國大部分農(nóng)村人口外流、宅基地閑置,實行舊村改造有利于退出宅基地和土地集約化利用,相反,義烏整村改造并不是土地集約利用,而是建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大。如義烏J街道Q村原建設(shè)用地約150畝,改造后,政府批準(zhǔn)建設(shè)用地指標(biāo)500畝,實際建設(shè)用地規(guī)模412畝,建設(shè)用地指標(biāo)增加3倍多?!读x烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》規(guī)定,實施農(nóng)村更新改造,人均建設(shè)用地低于控制標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村,差額部分可以向鎮(zhèn)街申請新增建設(shè)用地指標(biāo)。

    整村改造式宅改激活了村集體的土地資產(chǎn)運營權(quán)。整村改造由鎮(zhèn)街組織領(lǐng)導(dǎo)、村級組織具體負(fù)責(zé)實施,其績效在于:一是強化集體運營土地自主權(quán)。村級組織在規(guī)劃建設(shè)、成員資格、退出和補償、投標(biāo)選位等方面都可自主形成方案。二是強化了村級組織的土地治理能力。舊村改造因涉及拆遷補償、宅基地地塊再分配等事項,利益錯綜復(fù)雜、矛盾沖突多,在全國大部分農(nóng)村都難以推行。但義烏整村改造塑造農(nóng)地市場和帶來物業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、土地增值利益的預(yù)期,反而強化了村民的舊村改造意愿,增強了集體管理運營土地的能力。

    2.有償配置:集體收益權(quán)強化的資源供給

    與全國絕大部分農(nóng)村舊村改造費用由政府承擔(dān)或與市場資本合作、聯(lián)營或吸收市場資本入股的籌資形式不同,義烏整村改造由村集體領(lǐng)導(dǎo)村民自主實施,拆遷和重建的成本由村民籌資來共同負(fù)擔(dān)。義烏出臺了基礎(chǔ)設(shè)施使用費、投標(biāo)選位費、調(diào)劑費等宅基地有償配置制度,村民取得和使用宅基地必須支付費用,用于為改造建設(shè)集資。義烏在全國建立首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系[13],為宅基地有償使用提供價格依據(jù)。集體在宅改中獲得的收益權(quán)項包括:

    一是宅基地資格權(quán)有償取得、有償調(diào)劑和有償轉(zhuǎn)讓的收益歸集體。宅基地資格權(quán)取得須繳納一定基礎(chǔ)設(shè)施使用費等成本費,本村成員超標(biāo)準(zhǔn)占用、非本村成員合法占用宅基地的,要分區(qū)域分類分檔累進(jìn)計收有償使用費。分配宅基地資格權(quán)時,在確保“戶有所居”的前提下,允許村民自愿放棄部分宅基地資格權(quán)交由村集體統(tǒng)一回購,再通過市場化配置方式有償調(diào)劑給本村成員。

    二是宅基地投標(biāo)選位收益歸集體。投標(biāo)選位或競標(biāo)選位是指村集體將村莊規(guī)劃的宅基地中具有區(qū)位優(yōu)勢少部分,面向本村有宅基地資格權(quán)的成員公開招標(biāo)、價高者得,所得收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投標(biāo)選位使富人村民可以獲得需要的宅基地地塊,投標(biāo)選位非但未加劇社會分化,反而激活了村集體的收益和分配能力:第一,投標(biāo)選位收入歸集體(10)《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見》規(guī)定:“投標(biāo)選位所得收益屬村集體資產(chǎn),扣除投標(biāo)選位所需費用后全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主協(xié)商、民主自治方式?jīng)Q定資金用途?!?,用于“三通一平”、土地回收、市場、文化禮堂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和再發(fā)放給村民,是富人村民為村莊建設(shè)捐資的融資機(jī)制。集體通過投標(biāo)選位可籌集約一億元建設(shè)資金,為村軟硬件建設(shè)提供了資金保障。第二,整村改造后宅基地的經(jīng)營性建設(shè)用地功能得以實現(xiàn),近乎所有村民因新房出租或經(jīng)營收益都比未改造前增長了約十倍。第三,投標(biāo)選位兼顧宅基地按需配置效率和公平分配原則。投標(biāo)選位有利于滿足富人村民對特殊地塊的生產(chǎn)經(jīng)營需求,實現(xiàn)個人財富增長。放棄參與投標(biāo)的普通村民,不需要支付選位費就可獲得集體分配的宅基地。而且,選位有經(jīng)濟(jì)機(jī)遇上的不確定性,有的村民未參與投標(biāo)、等待村集體隨機(jī)分配位置,此后該位置旁新建了工業(yè)園區(qū),房屋租金暴漲??傊稑?biāo)選位是土地增值和所有村民土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)前提下,集體統(tǒng)籌、富人付出、村民參與的一種自主改造形式。

    三是集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益歸集體。村級組織在整村改造時會配套新建市場、產(chǎn)業(yè)用房、綜合樓等經(jīng)營性場所,極大壯大了集體經(jīng)濟(jì)?!读x烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》規(guī)定,農(nóng)村更新改造節(jié)余的宅基地,經(jīng)村民代表大會同意、鎮(zhèn)街審核、市政府批準(zhǔn)后,允許村級組織通過自主開發(fā)增加農(nóng)民收益,實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

    3.民主決議:集體決策權(quán)強化的治理模式

    整村改造以村民代表會議同意、村級組織提出改造申請為前置程序,以村民代表會議多數(shù)決議通過村級組織編制的改造規(guī)劃、改造實施細(xì)則方案為必經(jīng)程序,即改造中的重大事項都由村級民主協(xié)商方式確定。

    首先,整村改造強化了村級組織管理宅基地的能力。義烏《農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》規(guī)定,改造村需成立村土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組(簡稱“土地小組”),行使土地管理職責(zé)。土地小組人員一般由村兩委成員、村監(jiān)委成員及若干村民代表組成。土地小組負(fù)責(zé)編制改造規(guī)劃,制定并執(zhí)行有償使用、有償退出和轉(zhuǎn)讓、宅基地分配和退出、集體土地收益分配等方案,審批宅基地及配合不動產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。土地小組還建立了健全的財務(wù)監(jiān)督、資產(chǎn)管理、矛盾調(diào)處等制度體系,以規(guī)范宅改后的經(jīng)濟(jì)利益配置。

    其次,整村改造強化了村民參與宅基地管理的意愿。為突出農(nóng)民主體地位,激發(fā)農(nóng)民自主改造宅基地的積極性、責(zé)任心,義烏《農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》規(guī)定了村民參與宅基地管理的民主決策程序,具體為領(lǐng)導(dǎo)小組商議形成改造方案、黨員大會審議、村民代表會議決議、村務(wù)公開和村監(jiān)委監(jiān)督等程序,落實了村級“四議兩公開”民主決策制度。村級組織還積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢議事決事的作用,充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和村民的民主參與作用。

    三、農(nóng)地市場下宅基地資格權(quán)的實化

    宅基地資格權(quán)是申請者無償或有償向集體申請取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。宅基地資格權(quán)是集體成員權(quán)(簡稱“成員權(quán)”)的內(nèi)在組成部分。成員權(quán)是成員在團(tuán)體中享有的各種權(quán)利的總稱,該成員享有的權(quán)利來源于法律以及團(tuán)體內(nèi)章程的規(guī)定。[14]58成員權(quán)是由農(nóng)地承包權(quán)、宅基地分配權(quán)、集體收益分紅權(quán)、社區(qū)福利權(quán)以及失地農(nóng)民保障權(quán)等構(gòu)成的權(quán)利體系,是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的經(jīng)濟(jì)收益性和社會保障性權(quán)益。宅基地資格權(quán)即是成員權(quán)中的村民居住保障權(quán)利。宅基地資格權(quán)附隨于成員權(quán)、由成員權(quán)派生,其利益范圍小于成員權(quán)。

    1.“確權(quán)確利”:宅基地資格權(quán)實化的地權(quán)結(jié)構(gòu)

    根據(jù)農(nóng)村土地市場發(fā)達(dá)程度和集體經(jīng)濟(jì)收入狀況,成員權(quán)的確定模式可以分為“確權(quán)確地”“確權(quán)不確地”“確權(quán)確利”三種,不同模式下宅基地資格權(quán)也有實化與虛化的區(qū)分:

    “確權(quán)確地”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場不發(fā)達(dá)和集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)業(yè)型村莊。該模式下:(1)宅基地資格權(quán)虛化。成員權(quán)體現(xiàn)為土地承包權(quán),即占有和使用承包地塊的利益。成員權(quán)不包括集體福利、集體收入分紅和社會保障等權(quán)益,因宅基地分配早已固化,成員權(quán)也不包括宅基地利益再配置權(quán)。(2)集體對土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的配置能力虛化。農(nóng)戶對承包地塊和宅基地享有支配性占有和使用自主權(quán),承包地和宅基地調(diào)整、征收、退出和再分配困難,在土地資源無增量的常態(tài)下,集體無法配置承包地和宅基地。

    “確權(quán)不確地”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場發(fā)達(dá)但集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊。該模式下:(1)宅基地資格權(quán)虛化。成員權(quán)體現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)收益權(quán),農(nóng)戶不關(guān)注承包地塊而關(guān)注承包地面積的收益。成員權(quán)也不包括集體福利、集體收入分紅和社會保障等權(quán)益,且因宅基地分配早已固化,成員權(quán)也不包括宅基地利益再配置權(quán)。(2)集體對承包權(quán)配置能力實化,對宅基地資格權(quán)配置能力虛化。集體可以協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn),強化了農(nóng)地調(diào)控權(quán);但因宅基地固化,集體調(diào)控宅基地利益的能力較弱。

    “確權(quán)確利”的成員權(quán)確定一般在農(nóng)地市場發(fā)達(dá)和集體經(jīng)濟(jì)強大的村莊?!按_權(quán)確利”是指因集體經(jīng)濟(jì)收益豐厚、成員權(quán)內(nèi)容豐富,農(nóng)戶選擇放棄土地承包地塊和面積權(quán)利、同意村集體要求調(diào)整和退出宅基地的要求,而只要求保持成員權(quán),以獲取股份分紅、宅基地再分配、福利保障等權(quán)益。該模式下:(1)宅基地資格權(quán)實化。成員權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)地承包權(quán)、宅基地分配權(quán)、集體收益分紅權(quán)、社區(qū)福利權(quán)以及失地農(nóng)民保障權(quán)等豐富內(nèi)涵,享有宅基地資格權(quán)的村民可以要求集體按照人均標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地。(2)集體對承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的配置能力皆實化。村集體經(jīng)濟(jì)收入豐厚且對農(nóng)地、宅地基都有調(diào)控權(quán)和分配權(quán),村民為了享受成員權(quán)益而放棄承包地塊和面積的利益,也愿意接受村集體的宅基地調(diào)配和按照“一戶一宅”要求退出宅基地。在集體經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)地市場整體利益下,成員利益處于動態(tài)調(diào)整之中。整村改造式宅改塑造的農(nóng)地市場和豐厚的集體經(jīng)濟(jì)收益,拓展了成員權(quán)的權(quán)益范疇和利益容量,村民不僅可以重新取得具有生產(chǎn)資料性質(zhì)、可供生產(chǎn)經(jīng)營的宅基地,還享有投標(biāo)選位后集體剩余收益分紅和集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分紅。因而,宅改后成員權(quán)的確定采用“確權(quán)確利”模式,即村民放棄土地承包地塊和面積、放棄舊宅基和超標(biāo)準(zhǔn)宅基地,獲得宅基地資格權(quán)、股權(quán)分紅等權(quán)益。

    2.“按人分配”:宅基地資格權(quán)實化的取得標(biāo)準(zhǔn)

    宅基地傳統(tǒng)取得方式主要為按面積取得(“拆一還一”)、按戶取得(“一戶一宅”)兩種方式。義烏宅改創(chuàng)新了宅基地取得方式,確定了宅基地按成員資格取得(“按人分配”)的新機(jī)制。

    宅基地按老房面積取得即“拆一還一”在實踐中較為普遍。但“拆一還一”的宅基地取得存在以下問題:一是,因老宅合法建筑面積和違建面積難以確定,只能按照實際面積測量,附屬用房、庭院都需要計算,面積普遍很大導(dǎo)致村莊建設(shè)用地面積無法控制。村莊改造或搬遷后新規(guī)劃宅基地都是標(biāo)準(zhǔn)面積,老房子面積大導(dǎo)致“拆一還一”后“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。二是,各家面積不等、超標(biāo)準(zhǔn)占地等歷史遺留問題會導(dǎo)致拆遷困難,村組織為了拆遷方便,只能給每個農(nóng)戶讓利,將豬棚、邊棚等附屬設(shè)施都算進(jìn)去,更加擴(kuò)大了新增建設(shè)用地面積。三是,在義烏等宅基地管控較早地區(qū),老房面積普遍偏小,“拆一還一”并不能滿足村民的居住需求。

    宅基地按戶取得即“一戶一宅”是指不論原有農(nóng)房面積多少而統(tǒng)一以每戶標(biāo)準(zhǔn)面積安置,對于農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)面積的原有住房以一定對價予以補償。按戶取得是落實“一戶一宅”政策的再安置形式。農(nóng)村的“戶”可以分為生活戶和行政管理戶。生活戶即同居共財?shù)母缸蛹彝橐粦?,若多子就父親與其中一個兒子算一個生活戶、其他兒子各算一個生活戶。行政管理戶即公安戶籍管理確定的戶口單位。一般而言,宅基地取得的“戶”的單位是生活戶。生活戶是熟人社會里的計算單位且被村民共同知曉,既符合中國父子家庭合力的家庭模式,也符合農(nóng)村生活的實際。但這也存在以下問題:一是,“按戶分配”宅基地會導(dǎo)致父子兩幢房子即有一套祖業(yè)宅或父親宅的家庭被退出一套房屋,家庭占有的宅基地數(shù)量和面積減少,村民就會因不愿意退出多余的宅基地而反對舊村改造。二是,各農(nóng)戶因為第三代人口的差異而導(dǎo)致人口實際不同,如未成年男性孫代為兩人的,分配宅基地以后再增加和取得宅基地就十分困難。因而,按戶取得在實踐中也存在一定不合理性。

    宅基地按成員資格取得即是“按人分配”(11)參見《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。。義烏整村改造后宅基地再分配遵循“按人分配,按戶控制的原則”,即按照約30m2/人、建筑物占地面積不超過140m2和原則上“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地。義烏自1990年代初就開始禁止農(nóng)村翻建房屋和停批宅基地,使改造前義烏農(nóng)村宅基地人均面積只有10m2-20m2,超面積建房情況基本不存在。改造后村民住房面積還得以擴(kuò)增,因而農(nóng)民普遍支持整村改造。為適應(yīng)村民家庭人口狀況、保障村民充分安置,義烏還確定了“未成年三代”的宅基地資格權(quán),為夫妻雙方均為集體成員尚未育或育有一個子女的也預(yù)留了宅基地。改造時老房超過最高戶型控制面積的余房部分,村級組織可采取貨幣補償或多層、高層住宅方式置換。(12)參見《義烏市農(nóng)村更新改造實施細(xì)則(試行)》《義烏市農(nóng)村有機(jī)更新實施辦法(試行)》《義烏市農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則(試行)》。集體成員轉(zhuǎn)讓房屋而導(dǎo)致宅基地面積減少的,在保障最低15m2/人的宅基地面積下,扣減部分面積。

    宅改“按資格每人取得”而非“按戶取得”保障了宅基地的公平、有效和充分配置,使宅基地分配與農(nóng)戶家庭人口結(jié)構(gòu)相適應(yīng),也有利于解決超面積占有宅基地、“一戶多宅”和居住面積過小等歷史遺留問題。

    3.有償使用:宅基地資格權(quán)實化的利用條件

    宅基地資格權(quán)有一定的權(quán)利內(nèi)容,資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地、征收補償、投標(biāo)選位、集體收益等各項收益的分配,有權(quán)監(jiān)督宅基地的使用和參與民主決策。宅基地資格權(quán)的確認(rèn)需要村級組織予以登記。[15]宅基地資格權(quán)取得附隨于成員權(quán),是基于成員身份而先賦享有的福利性權(quán)利。宅基地資格權(quán)為無償取得,如義烏整村改造的村集體成員即可獲得約30m2/人的宅基地分配資格。

    不過,宅基地資格權(quán)落實到具體地塊則需要支付一定對價,亦即,宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán)是有償?shù)?。整村改造后宅基地資格權(quán)有償落地體現(xiàn)在三個方面:一是,所有資格權(quán)人皆需要支付基礎(chǔ)設(shè)施使用費?;A(chǔ)設(shè)施使用費根據(jù)基準(zhǔn)地價和各村不同情況也有差異,如J街道Q村為14.6萬元每間,S鎮(zhèn)J村為8萬元每間。二是,特殊區(qū)位的宅基地使用需要支付投標(biāo)選位費。在義烏整村改造后的村莊,一塊因區(qū)位優(yōu)勢炙手可熱的宅基地投標(biāo)選位費高達(dá)數(shù)百萬并不稀奇。三是,本村集體成員因歷史遺留問題超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地有償使用費。《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》規(guī)定有償使用費參照宅基地基準(zhǔn)地價有村級組織收取。(13)參見《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》。

    四、農(nóng)地市場下宅基地使用權(quán)的限定化

    《民法典》第363條規(guī)定宅基地使用權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定,體現(xiàn)了民事法律讓位于土地管理法的法律位階原則。我國現(xiàn)行土地管理法對農(nóng)戶私自轉(zhuǎn)讓宅基地進(jìn)行了嚴(yán)格限制,宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。擔(dān)保法也規(guī)定,包括宅基地在內(nèi)的集體土地使用權(quán)不得抵押。盡管當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革鼓勵房地流轉(zhuǎn)、抵押,但試點地區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也僅限于農(nóng)地市場即縣域農(nóng)村人口之間,并對宅基地財產(chǎn)化利用設(shè)置了嚴(yán)格的約束條件,使宅基地使用權(quán)配置具有“有限市場”特征。[16]

    1.內(nèi)部流轉(zhuǎn):宅基地使用權(quán)限定化的市場空間

    宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指使用權(quán)人自愿將宅基地使用權(quán)連同地上建筑物通過買賣、贈與、互換等方式流轉(zhuǎn)給受讓人的行為。義烏出臺《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》允許宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn),擴(kuò)大了宅基地流通范圍、促進(jìn)了宅基地經(jīng)營使用權(quán)能的實現(xiàn)。但義烏對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制,宅基地使用權(quán)成為受限定的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定性體現(xiàn)在以下方面:第一,流轉(zhuǎn)的市場范圍限定。宅基地只能在整村改造過的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn),不能在城市土地市場和未整村改造村莊流轉(zhuǎn),使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人只能是縣域村集體成員。當(dāng)前,義烏整村改造過的村莊占總村莊數(shù)尚不足30%,充分說明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍有限。第二,流轉(zhuǎn)的期間限定。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年,受讓人與村級組織簽訂宅基地有償使用合同,按照宅基地基準(zhǔn)地價的20%一次性繳納土地所有權(quán)收益金[17],期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。第三,流轉(zhuǎn)的面積限定。受讓人在同一村內(nèi)只能取得一宗宅基地使用權(quán)、面積不得超過最高戶型面積限制。轉(zhuǎn)讓方必須保證流轉(zhuǎn)后仍擁有不低于15m2/人宅地基面積。而且,轉(zhuǎn)讓方不得再申請新的宅基地,以防范土地投機(jī)風(fēng)險。第四,流轉(zhuǎn)的物權(quán)要件限定。轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)能完整的不動產(chǎn)權(quán)證書。第五,流轉(zhuǎn)的程序限定。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需經(jīng)村民代表大會同意、鎮(zhèn)街審核,報農(nóng)林、國土部門備案。

    制度上開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有帶來相應(yīng)的實踐活躍。義烏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易現(xiàn)象并不多,如集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓占全市宅基地1.8%,跨村集體轉(zhuǎn)讓占比1.9%,轉(zhuǎn)讓比例都不高。[11]義烏規(guī)定轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)能完整的不動產(chǎn)權(quán)證書,但實踐中存在村民寧愿違建也不愿意辦理不動產(chǎn)權(quán)證書的現(xiàn)象。村民更注重的宅改后自主使用宅基地的生產(chǎn)經(jīng)營收益,而不是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益,更注重實際的物理空間的增多而并非產(chǎn)權(quán)證。

    2.置換與抵押:宅基地使用權(quán)限定化的城鄉(xiāng)空間

    義烏宅基地進(jìn)入城市市場包括國有化產(chǎn)權(quán)置換和抵押兩種形式。宅基地國有化產(chǎn)權(quán)置換即城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚是指農(nóng)戶退出宅基地或村莊拆遷后農(nóng)民“進(jìn)城上樓”,到城市社區(qū)集中居住。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)置換的樓房產(chǎn)權(quán)為國有性質(zhì),可以上市交易,而義烏未改造農(nóng)村和整村改造村的宅基地則是禁止上市交易的。國有化置換的農(nóng)戶范圍兩類:一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線內(nèi)、園中村改造、下山移民、土地整理等整村拆遷的農(nóng)戶;二是有特殊需求的單個農(nóng)戶,如市級以上重點工程建設(shè)需拆遷安置的農(nóng)戶、住房特困戶和無房戶、危房戶、辦理抵押貸款的農(nóng)民住房,須以參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)方式處置實現(xiàn)抵押權(quán)的。(14)參見《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》。宅基地國有化置換采用高層公寓加產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等多種形式。(15)參見《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施辦法(試行)》。國有化置換后,農(nóng)民繼續(xù)享有原村集體經(jīng)濟(jì)組織除宅基地以外的其他權(quán)利。

    宅基地使用權(quán)抵押方面,因我國現(xiàn)行法律禁止宅基地使用權(quán)單獨抵押,因而宅基地使用權(quán)抵押必須是“房地一體”的抵押[1]。持有宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)戶,可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請貸款。[18]在抵押權(quán)行使方面,也有主體、用途、物權(quán)要件、程序等多方面更嚴(yán)格限定。如《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》規(guī)定農(nóng)房抵押不得用于股本權(quán)益性投資、有價證券和期貨投資等具有金融風(fēng)險的用途;并要求抵押房屋處置后借款人本人及其所撫養(yǎng)或扶養(yǎng)、贍養(yǎng)家屬有不低于15m2/人的居住面積的憑證。因整村改造的“一戶一宅”及約30m2/人的標(biāo)準(zhǔn)面積限制,農(nóng)戶有多余房屋抵押情況較少。抵押物的處置由集體優(yōu)先回購和用于宅基地進(jìn)行復(fù)墾“集地券”,經(jīng)濟(jì)價值較低,因而銀行金融機(jī)構(gòu)予以抵押的積極性也較低。

    3.權(quán)調(diào)審核:宅基地使用權(quán)限定化的管理機(jī)制

    宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限定性不僅體現(xiàn)在主體、程序、面積、范圍等方面,也體現(xiàn)在村集體對宅基地使用權(quán)運行的監(jiān)督管理方面。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體所有權(quán),使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制當(dāng)事人直接交易,要求以村集體為中介并由村集體審核同意。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分為自行協(xié)商流轉(zhuǎn)和交易平臺掛牌流轉(zhuǎn)兩種形式。自行協(xié)商流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方必須向村集體提交書面申請并由村集體審查通過后,才能簽訂流轉(zhuǎn)合同和進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。交易平臺掛牌流轉(zhuǎn)由轉(zhuǎn)讓方向村集體提交出面申請,再由鎮(zhèn)街出具意見書以后才能到指定平臺委托掛牌。因宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的相關(guān)糾紛和爭議也需要村集體化解,否則無法辦理不動產(chǎn)權(quán)登記。農(nóng)房抵押也需要集體出具同意宅基地使用權(quán)隨住房抵押、抵押權(quán)實現(xiàn)時同意處置的承諾書。(16)參見《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》??梢?,集體對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)享有權(quán)調(diào)審核和確權(quán)的權(quán)力。

    五、總結(jié):基于宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的立法啟示

    當(dāng)前我國宅基地仍處于宏觀政策倡導(dǎo)和實踐試點階段,具體立法層面尚未開展。厘清宅基地“三權(quán)分置”的運行邏輯和權(quán)利關(guān)系是宅基地“三權(quán)”入法之前提,也是立法與實踐互動的內(nèi)在要求。

    1.宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利運行關(guān)系

    基于以上對農(nóng)地市場下宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利運行的分析,對宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利關(guān)系作兩點小結(jié):第一,農(nóng)地市場是宅基地“三權(quán)分置”的空間場域。宅基地資產(chǎn)價值的形成依托于一定產(chǎn)業(yè)或區(qū)位經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。宅改15個試點地區(qū)皆有的區(qū)位特殊性或產(chǎn)業(yè)特殊性。義烏宅改立即于工商業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢,通過整村改造的空間治理激活宅基地的經(jīng)營性建設(shè)用地功能,形成了更加活躍的土地市場。不過,包括義烏在內(nèi)的全國宅改的產(chǎn)權(quán)市場,都是農(nóng)村土地市場,房地交易僅限于縣域農(nóng)村戶籍人口之間,充分體現(xiàn)了宅基地的集體土地、農(nóng)民生產(chǎn)資料性質(zhì),使宅基地交易規(guī)則與物權(quán)交易規(guī)則根本不同。第二,宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“分置”不是“分離-獨立”的權(quán)利關(guān)系而是“統(tǒng)分—主次”的權(quán)利關(guān)系。首先,宅基地集體所有權(quán)派生出資格權(quán),宅基地集體所有權(quán)的強化促進(jìn)了宅基地資格權(quán)的實化。集體運營和治理土地能力增強、集體經(jīng)濟(jì)收入增加是成員權(quán)經(jīng)濟(jì)權(quán)益、福利權(quán)益的基礎(chǔ)。其次,宅基地集體所有權(quán)統(tǒng)籌、限定、管制宅基地使用權(quán)的行使。宅基地“三權(quán)分置”以后,宅基地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來,但所有權(quán)與使用權(quán)并非獨立的權(quán)利關(guān)系,而是統(tǒng)分的權(quán)利結(jié)構(gòu),宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、交易都要受集體統(tǒng)籌、監(jiān)督和管理。再次,宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)優(yōu)先于宅基地使用權(quán)的行使。宅基地使用權(quán)應(yīng)首先滿足資格權(quán)人的使用,其次才是流轉(zhuǎn)使用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村因宅基地具有了生產(chǎn)資料功能,資格權(quán)人大多會首先滿足自己的使用需求而較少流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。

    2.宅基地“三權(quán)分置”的立法取向啟示

    宅基地的農(nóng)民居住保障和生產(chǎn)資料功能一直為中央高度重視。習(xí)近平總書記2021年指出,“應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn),不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊,還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭。經(jīng)濟(jì)一有波動,首當(dāng)其沖受影響的是農(nóng)民工?!谶@種情況下,社會大局能夠保持穩(wěn)定,沒有出什么亂子,關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房,回去有地種、有飯吃、有事干,即使不回去心里也踏實?!盵18]宅基地的“農(nóng)民退路保障”屬性對保障農(nóng)民權(quán)利、維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都至關(guān)重要。這也說明了,中央允許宅基地作為“農(nóng)民退路保障”而存在一定閑置。已有宅基地“三權(quán)分置”研究及立法建議主要關(guān)注激活宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性權(quán)利功能而忽略了宅基地的傳統(tǒng)居住保障功能[19]。此立法建議錯位于農(nóng)民的農(nóng)房使用需求,也對宅基地功能的差序化位階缺乏關(guān)注。宅基地功能的差序化位階是指宅基地具有的居住保障、生產(chǎn)資料、交易資產(chǎn)等功能的重要性不同,應(yīng)依次實現(xiàn)。實踐中,宅基地滿足農(nóng)民居住、生產(chǎn)需要的功能尚待推進(jìn),立法取向凸顯宅基地財產(chǎn)價值是對實現(xiàn)需求的忽視。宅基地“三權(quán)分置”立法應(yīng)堅持以下取向:

    第一,堅持宅基地使用權(quán)要首先保障農(nóng)房居住功能、優(yōu)先實現(xiàn)生產(chǎn)資料功能和有條件激活宅基地財產(chǎn)價值。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),住房緊張成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會主要矛盾之一,居住功能依然是宅基地的首要和最基本的制度功能,仍需要著重加強該制度功能的實現(xiàn)。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地還具有重要的生產(chǎn)資料功能,成為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營用房,使農(nóng)民成為“以自己的勞動作用于生產(chǎn)資料的自雇階層”,促進(jìn)農(nóng)民致富增收和階層躍升[20]。

    第二,堅持強化宅基地集體所有權(quán)和集體宅基地治理能力。首先,以鄉(xiāng)村振興項目、政策支持為基礎(chǔ),通過舊村改造、自然村改造和基礎(chǔ)設(shè)施更新建設(shè),賦能村集體宅基地運營權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán),使村集體能夠盤活和統(tǒng)籌宅基地資源。其次,加強村集體宅基地空間治理的能力。這有利于整治宅基地閑置問題,有利于以改變農(nóng)房性狀激發(fā)宅基地經(jīng)營性建設(shè)用地功能和增加集體經(jīng)濟(jì)收入。再次,加強村集體調(diào)配宅基地能力。增強村集體調(diào)配宅基地能力,強化集體在宅基地取得、調(diào)劑、退出、分配等配置方面的權(quán)力,提高宅基地使用效率。

    3.宅基地“三權(quán)分置”的立法規(guī)定啟示

    宅基地制度是公法與私法共同設(shè)定的規(guī)則體系,兼顧保護(hù)土地資源的公益價值和保障農(nóng)民居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的私益價值。宅基地“三權(quán)分置”立法應(yīng)在完善制度設(shè)計上繼續(xù)加強:

    一是宅基地“三權(quán)分置”的規(guī)范設(shè)計應(yīng)具有制度系統(tǒng)性。義烏實踐顯示,宅基地“三權(quán)分置”適合在整村改造形成農(nóng)地市場的村莊推進(jìn),未改造村仍遵循宅基地“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)。亦即,宅基地“三權(quán)分置”需與村莊改造同步推進(jìn),因此要出臺系統(tǒng)的農(nóng)村改造規(guī)則、農(nóng)房歷史遺留問題處理規(guī)則、宅基地資格權(quán)登記規(guī)則、宅基地有償退出規(guī)則、宅地基超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用規(guī)則、宅基地選位規(guī)則、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押規(guī)則等規(guī)則體系。

    二是宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定宅改需經(jīng)過村民多數(shù)決議程序通過和嚴(yán)禁資本下鄉(xiāng)侵占宅基地。宅基地“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)之一是增加農(nóng)民房屋財產(chǎn)性權(quán)利,但各地實踐中不乏因宅改而強制農(nóng)民拆遷、引入資本下鄉(xiāng)擠壓農(nóng)民居住權(quán)、違法違規(guī)買賣宅基地現(xiàn)象。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知(2019年)》就鼓勵利用增減掛鉤和允許企業(yè)等市場主體以入股、合作等方式商業(yè)化經(jīng)營農(nóng)房。對此,建議在治理宅基地閑置相關(guān)規(guī)范設(shè)計中明確規(guī)定,宅改應(yīng)以村民民主決議為前提穩(wěn)妥推進(jìn)和嚴(yán)禁市場資本利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

    三是宅基地“三權(quán)分置”的規(guī)范設(shè)計需完善“三權(quán)”權(quán)利體系。在宅基地集體所有權(quán)規(guī)則方面,應(yīng)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批下的村集體舊村改造規(guī)劃自主權(quán),規(guī)定村級民主決議、民主管理的程序和效力,增強村民自治的合法性和約束力。此外,還應(yīng)規(guī)定村集體的資格權(quán)認(rèn)定、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、不動產(chǎn)權(quán)證辦理中的審核權(quán)和管理權(quán),明確村集體實施“一戶一宅”、清理閑置宅地基的管理權(quán)。在宅地基資格權(quán)規(guī)則方面,要保障農(nóng)戶住有所居,以縣域為單位,規(guī)定享有資格權(quán)的農(nóng)戶最低人均宅基地面積,住房面積不足的農(nóng)戶應(yīng)全面登記、多部門聯(lián)動逐步落實住房面積。在宅基地使用權(quán)規(guī)則方面,保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的取得。

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