高速公路收費期限管理的國際借鑒與思考①

王小雪，宋書勇，劉大鴻

（廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530022）

高速公路收費期限管理的國際借鑒與思考①

王小雪，宋書勇，劉大鴻

（廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530022）

［摘 要］現(xiàn)代收費公路產(chǎn)生于西方國家。意大利、西班牙、法國、美國、澳大利亞、日本、加拿大等國家的收費公路基本都是高速公路。這些國家在收費高速公路管理（包括收費期限管理）方面取得的成功經(jīng)驗和采取的持續(xù)收費、統(tǒng)借統(tǒng)還、持續(xù)特許經(jīng)營、組合確認(rèn)收費期限等做法，可為我國進(jìn)一步加強高速公路收費期限管理提供有益的借鑒。

［關(guān)鍵詞］高速公路 特許經(jīng)營 收費期限 統(tǒng)借統(tǒng)還 國際借鑒

［中圖分類號］F540.34

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1005-9016（2023）02-05-09

［作者簡介］王小雪，工程碩士，現(xiàn)任廣西交通投資集團(tuán)有限公司財務(wù)部副部長、財務(wù)共享服務(wù)中心副主任，高級會計師，主要從事集團(tuán)財務(wù)管理、籌融資、資金集中管理、共享服務(wù)等工作。

①本文系《高速公路收費期限屆滿的政策研究》課題階段性研究成果。

引言

20世紀(jì)90年代以來，我國進(jìn)入收費公路的快速建設(shè)發(fā)展期?；?004年實施的《收費公路管理條例》中關(guān)于經(jīng)營性公路和政府還貸公路（或政府收費公路，下同）最長收費期限的相關(guān)規(guī)定，越來越多的收費公路項目已經(jīng)或正在逐步接近收費期限屆滿停止收費的關(guān)鍵時期。為完善收費公路管理制度，進(jìn)一步適應(yīng)全面深化改革、支撐交通強國建設(shè)、保障收費公路可持續(xù)發(fā)展的需要，對《收費公路管理條例》的修訂工作勢在必行。收費公路是舶來之物，國外收費公路發(fā)展進(jìn)程中對收費期限的管理經(jīng)驗可以為我國研究該事項提供有益的借鑒。本文在對相關(guān)國家高速公路收費期限管理實際做法分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體情況，提出進(jìn)一步優(yōu)化高速公路收費期限管理的相關(guān)建議，以期為《收費公路管理條例》的修訂提供相關(guān)國際經(jīng)驗借鑒。

一、 高速公路收費期限管理的國際經(jīng)驗

（一）意大利收費公路及其收費期限

意大利的收費公路均屬于高速公路。意大利第一條收費高速公路是于1924年由私人資本采取特許經(jīng)營方式投資建設(shè)與運營管理的米蘭至萊克斯高速公路，最初的經(jīng)營期限為30年；通過多次延長特許經(jīng)營期限，截至2021年底仍處于特許經(jīng)營期內(nèi)。

但其他一些具有合同約定特許經(jīng)營期限的高速公路，則嚴(yán)格執(zhí)行了到期停止收費的做法。例如，意大利境內(nèi)全長51.2公里的“A5 Torino-Ivrea-Quincinetto”、全長23.6公里的“A4/A5 Ivrea-Santhià”、“Torino-Pinerolo”和“Sistema Autostradale Tangenziale Torinese”等四條高速公路的經(jīng)營期限截至2016年8月31日；“A21 Torino-Alessandria-Piacenza”的經(jīng)營期限截至2017年6月30日；“A12 Sestri Levante-Livorno”、“A11/A12 Viareggio-Lucca”和“A15 La Spezia fork”三條高速公路的特許經(jīng)營期限截至2019年7月31日；“A10 Savona-Ventimiglia”的特許經(jīng)營期限截至2021年11月30日[1]。

由于一些高速公路的經(jīng)營期限屆滿以及其他方面的原因所致，意大利的收費高速公路總里程，由2018年底的6003.4公里，分別減少至2019年底的4972.4公里和2020年底的4835.4公里，2022年12月為4593公里[2]。Autostrade per l'italia S.p.A.在收費高速公路的建設(shè)和運營方面在歐洲排名第一，管理著約3000公里的收費公路[1]。

（二） 西班牙收費公路及其收費期限

1967年西班牙政府提出了“西班牙國家高速公路計劃”，并向第一批高速公路公司授予特許經(jīng)營權(quán)，開始發(fā)展特許經(jīng)營公路。1968年，西班牙法羅維亞集團(tuán)（Ferrovial）獲得A8收費公路（Bilbao至Behobia）35年的特許經(jīng)營權(quán)，這是西班牙第一個特許經(jīng)營高速公路項目。該項目已于2002年移交給了政府。

1972年正式通過了以特許經(jīng)營方式進(jìn)行高速公路收費、養(yǎng)護(hù)和運營的法律。

2019年12月31日，西班牙公路經(jīng)營企業(yè)：奧馬爾高速公路有限公司（Autopistas Aumar, S.A.C.E.，Aumar）擁有的三條共計467.6公里的高速公路特許經(jīng)營期限屆滿，停止收費。西班牙高速公路特許經(jīng)營股份有限公司（Autopistas Concesionaria Espa?ola S.A，ACESA）2020年底擁有的西班牙境內(nèi)五條總長度達(dá)468.30公里的收費高速公路，基本上屬于1968年至1977年之間建成投入營運的。根據(jù)1998年10月23日與政府簽訂的協(xié)議，總里程為468.3公里的五條高速公路的經(jīng)營期限已于2021年8月31日屆滿，停止收費。此外，另一家公路經(jīng)營企業(yè)INVICAT公司（Infraestructures Viaries de Catalunya, S.A.）經(jīng)營的兩條總里程66.5公里的收費公路，也于2021年8月31日經(jīng)營期限屆滿，停止收費。

伴隨著一批收費公路期限逐步屆滿停止收費，西班牙收費公路總里程在逐年減少，由2019年底的3404.01公里，逐步減少至2020年底的2878.4公里和2021年底的2335.9公里[3]。

（三）法國收費公路及其收費期限

法國的收費公路均屬于高速公路。在20世紀(jì)末以前，法國收取車輛通行費的主要目的是償還建設(shè)貸款本息，具有政府收費的性質(zhì)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著市場化的發(fā)展和對高速公路公司進(jìn)行私有化改造，從2006年開始，法國的收費公路基本屬于實行特許經(jīng)營機(jī)制的經(jīng)營性高速公路。

2021年底法國的收費公路，分別由16家公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)與運營管理的職責(zé)。其中較大的、擁有收費公路里程在1000公里以上的四家企業(yè)包括法國南方高速公路公司（Autoroutes du Sud de la France，ASF）、巴黎—萊因河—羅納高速公路公司（Autoroutes Paris-Rhin-Rh?ne，APRR）、法國北方與東方高速公路公司（Societe des Autoroutes du Nord et de l’Est de la France，SANEF）和高速公路金融與工業(yè)公司（Compagnie Financiere et Industrielle des Autoroutes，COFIROUTE）。2021年底，法國收費公路基礎(chǔ)設(shè)施總里程9221.2公里（含收費橋梁和隧道80.1公里）。

與其他國家通常按照具體的收費公路項目確定收費期限或特許經(jīng)營期限不同，法國采取的是區(qū)分不同的公路經(jīng)營企業(yè)來確定收費公路的特許經(jīng)營期限。法國高速公路特許經(jīng)營協(xié)會提供的資料表明，截至2021年底，相關(guān)公路經(jīng)營企業(yè)收費公路的截止經(jīng)營期限分別為：ASF，2036年；APRR，2035年；SANEF，2031年；COFIROUTE，2034年[4]。

公路經(jīng)營企業(yè)可通過投資建造新的收費公路或?qū)ΜF(xiàn)有收費公路進(jìn)行擴(kuò)建改造來延長收費期限。例如，按照2015年與法國政府簽署的協(xié)議，SANEF通過投資3.30億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了2年；SANEF的子公司法國巴黎—諾曼底高速公路公司（Societes des Autoroutes Paris-Normandie，SAPN）通過投資2.60億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了3年8個月。這樣，SANEF和SAPN的特許經(jīng)營合同的到期日分別由2029年12月31日和2030年12月31日延長至2031年12月31日和2033年8月31日。2013年底COFIROUTE、APRR和ASF特許經(jīng)營期限的截止日期分別為2031年、2032年和2033年。由于承擔(dān)了高速公路新建和擴(kuò)建改造投資，這三家公路經(jīng)營企業(yè)2015年底的特許經(jīng)營期限也分別延長至2034年、2035年和2036年。

（四）美國收費公路及其收費期限

美國的收費公路均為高速公路，包括政府收費公路和特許經(jīng)營高速公路。截至2020年底，美國擁有收費公路10230公里（包括563.66公里的收費橋梁和隧道）[5]。

1.政府收費公路

美國大多數(shù)收費高速公路屬于州政府承擔(dān)投資建設(shè)與運營管理的政府收費性質(zhì)的高速公路。這些收費高速公路并沒有法律規(guī)定的收費期限，故在理論上可視為可持續(xù)永久收費的高速公路。

2021年底，美國大約有26個州有收費公路。例如，2021年底由伊利諾伊州收費公路管理局（Illinois State Toll Highway Authority）投資建設(shè)與運營管理的全長294英里的伊利諾伊收費公路（The Illinois Tollway）；由俄亥俄州收費公路與基礎(chǔ)設(shè)施委員會（Ohio Turnpike and Infrastructure Commission，OTIC）擁有并負(fù)責(zé)維護(hù)的全長241英里的俄亥俄收費公路（The Ohio Turnpike）等等。

2.特許經(jīng)營公路

美國的特許經(jīng)營高速公路多為采用BOT方式吸引國內(nèi)外私人資本投資建設(shè)與運營的高速公路，以及將政府收費公路的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人資本投資設(shè)立的項目公司的收費公路，具有合同約定的收費期限。典型的特許經(jīng)營高速公路項目有杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway）；芝加哥高架公路（Chicago skyway）；印第安納收費公路（Indiana Toll Road）LBJ快速通道（LBJ Express）；克萊恩大道大橋（The Cline Avenue Bridge）等等。

（五）日本收費公路及其收費期限

日本的收費公路是從二戰(zhàn)以后陸續(xù)發(fā)展起來的。日本的收費公路主要是高速公路，也有一些城市快速干道收取車輛通行費。

日本采用收費公路制度是通過1952年頒布的《道路建設(shè)特別措施法》予以明確的。從1956年開始，通過日本道路公團(tuán)、首都高速公路公團(tuán)、阪神高速公路公團(tuán)和本州四國連絡(luò)橋公團(tuán)相繼成立，分別負(fù)責(zé)日本相關(guān)區(qū)域內(nèi)收費公路建設(shè)和運營養(yǎng)護(hù)管理。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，日本開始對其道路公團(tuán)進(jìn)行市場化、私有化改造。自2005年10月1日起，日本依據(jù)《高速道路株式會社法》等有關(guān)法律法規(guī)，將原四家道路公團(tuán)（日本道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)和本州四國聯(lián)絡(luò)道路公團(tuán)）改組為東日本高速公路有限公司（NEXCO East）、西日本高速公路有限公司（NEXCO West）、中日本高速公路有限公司（NEXCO Central）、首都高速公路有限公司（Metropolitan Expressway Co., Ltd）、阪神高速公路有限公司（Hanshin Expressway Co.,Ltd.）和本州—四國大橋高速公路有限公司（Honshu-Shikoku Bridge Expressway Co.,Ltd.）等6家負(fù)責(zé)建設(shè)與經(jīng)營高速公路的公司，以及一家獨立行政法人——日本高速道路持有及債務(wù)償還署（Japan Expressway Holding and Debt Repayment Agency）。

該機(jī)構(gòu)與六家高速公路公司之間的關(guān)系是：1.機(jī)構(gòu)代表政府擁有高速公路資產(chǎn)。公司負(fù)責(zé)建設(shè)高速公路，并在公路建成完畢后連同建設(shè)債務(wù)一并移交給機(jī)構(gòu)；2.公司向公路用戶收取通行費，并通過向機(jī)構(gòu)支付高速公路租賃費，取得高速公路使用權(quán)；3.機(jī)構(gòu)將收取的租賃費用于償還債務(wù)本金和利息。

截至2021年3月31日，日本收費公路總里程10388公里。以高速公路為主，也包括少數(shù)一般收費公路[6]。截至2022年6月30日，NEXCO東日本管理的收費公路3943公里[7]，NEXCO西日本管理的收費公路3550公里[8]，NEXCO中日本管理的收費公路2183公里。[9]

（六） 澳大利亞收費公路及其收費期限

受英國的影響，澳大利亞在19世紀(jì)末以前曾經(jīng)存在一些私人投資建設(shè)與經(jīng)營的收費公路。進(jìn)入20世紀(jì)以后，開展按照政府收費和特許經(jīng)營的思路發(fā)展收費公路。2021年底，澳大利亞的收費公路雖然也存在少量具有政府收費性質(zhì)的收費公路基礎(chǔ)設(shè)施（例如悉尼海港大橋），但絕大多數(shù)的收費公路均屬于特許經(jīng)營公路。擁有收費公路項目的州主要是新南威爾士州、維多利亞州和昆士蘭州，這三個州分別通過出臺相關(guān)州法律，對收費公路建設(shè)與運營管理行為進(jìn)行規(guī)范。

1.新南威爾士州的收費公路和隧道項目

1965年新南威爾士州議會修訂后發(fā)布了《主干線公路法案》（Main Road Act）。目前，新南威爾士州的收費公路項目主要有2號高速公路（M2 Motorway）、5號高速公路（M5 Motorway）、西部連接線7號高速公路（Westlink M7 Motorway）和北康奈克斯高速公路（North Connex Motorway）；收費隧道項目包括位于悉尼的跨城隧道（Cross City Tunnel）項目、東部分流隧道（Eastern Distributor）項目、車道灣隧道（Lane Cove Tunnel）項目和悉尼港隧道（Sydney Harbour Tunnel）項目等。

2.維多利亞州的收費公路

維多利亞州議會針對Gateway Bridge、West Gate Bridge等收費基礎(chǔ)設(shè)施項目出臺相關(guān)法案。目前，維多利亞州的收費公路項目主要有城市連接線（City Link）項目、東部連接線（East Link）項目、西門（West Gate）隧道項目等。

3.昆士蘭州的收費公路

1931年昆士蘭州議會通過了《私人建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施收取車輛通行費法案》（The Tolls on Privately Constructed Road Traffic Facilities Act）。昆士蘭州的收費公路項目主要有圖文巴輔道（Toowoomba Bypass）、機(jī)場連接線7號高速公路（Airportlink M7）、蓋特威高速公路（Gateway Motorway）、羅根高速公路（Logan Motorway）、彎道港高速公路（Port Drive）等。

（七） 加拿大收費公路及其收費期限

2021年底，加拿大的收費公路主要是407號高速公路（H407）。H407劃分為H407ETR和H407東段延長線兩個組成部分。

1. H407ETR

加拿大407號高速公路（407ETR）位于加拿大安大略省多倫多市，全長108公里。到1997年6月，全長69公里的407 ETR高速公路建設(shè)通車，建設(shè)成本16億加元；并從1997年10月開始收取車輛通行費，具有政府收費公路的性質(zhì)。

按照規(guī)劃，還有向東和向西高速公路延伸線共計39公里需要建設(shè)。考慮到財政資金問題，安大略省決定采取引進(jìn)民間資本的方式進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營。1998年12月，按照《407高速公路法案，1998》（Highway 407 Act, 1998）的規(guī)定，加拿大安大略省開始進(jìn)行項目招標(biāo)。西班牙Cintra公司、法德羅（Ferrovial）集團(tuán)和其他公司作為發(fā)起人組成的407國際有限公司（407 International Inc）以21億美元（31億加元）的價格取得了該項目已建成69公里的經(jīng)營權(quán)以及其他39公里的建設(shè)與經(jīng)營權(quán)。建設(shè)成本為3.3億美元；407公司為取得該項目的總投資為24.3億美元。該項目特許經(jīng)營期限為99年，從2000年開始，到2098年終止。這樣，從2000年初開始，加拿大多倫多環(huán)線高速公路（H407ETR）成為經(jīng)營性收費公路。

按照特許經(jīng)營合同中的約定，項目公司在2001年完成了407ETR向西延伸24公里和向東延伸15公里的建設(shè)任務(wù)；并逐步對407ETR相關(guān)路段進(jìn)行了擴(kuò)建改造。從2001年至2019年底，通過擴(kuò)建改造共增加了568車道公里。

2. H407東段延長線

H407東段是安大略省第一條政府收費公路。H407東段與407ETR相連接。ETR項目公司受托收費與經(jīng)營H407東段以及與H407相銜接的H412和H418，收取的通行費需要交給安大略省政府部門。

H407東段收取車輛通行費的法律依據(jù)的是《H407東段法案2012》（Highway 407 East Act, 2012）的規(guī)定。H407東段通過引進(jìn)國際財團(tuán)的資本劃分為二期進(jìn)行投資建設(shè)。

——H407東段一期項目（The Highway 407 East Phase 1 project）。西班牙辛特拉基礎(chǔ)設(shè)施股份有限公司（Cintra Infraestructuras,S.A.）和另一家企業(yè)SNC-Lavalin各擁有50%股權(quán)的項目公司——407東段發(fā)展集團(tuán)合伙制企業(yè)（407 East Development Group General Partnership），取得了加拿大H407東段一期30年的特許經(jīng)營權(quán)。該項目全長31公里，包括21公里的H407東段一期（Brock Road to Harmony Road）和10公里的H412；雙向四車道（部分雙向六車道），總共148車道里程。該項目預(yù)計投資7.106億歐元。該項目在2015年12月完工；2016年6月20日正式通車；2017年2月1日開始收費。特許經(jīng)營期從項目交付使用之日起計算。該項目是加拿大于1999年將407ETR私有化以來最大的一個收費公路特許經(jīng)營項目。

——H407東段二期項目（The Highway 407 East Phase 2 project）。該項目全長22公里（13.7英里），雙向四車道，包括12公里的H407東段二期（Harmony Road to Highway 35/115 in Clarington）和10公里的H418。合同金額12億加元。該項目2015年5月動工建設(shè)，于2019年11月建成，12月9日通車；2020年7月31日收到官方提供的最終完工驗收證書（Final Completion Certificate）。特許經(jīng)營期為通車后的32.8年。

項目公司Blackbird Infrastructure 407 General Partnership是一家由Cintra Infraestruc turasInternational S.A.和Holcim (Canada) Inc.各擁有50%的股權(quán)的合伙制企業(yè)。

3.其他收費基礎(chǔ)設(shè)施

加拿大的其他收費路橋還有位于加拿大新蘇格蘭省（Nova Scotia）的Cobequid Pass（H104）收費公路項目；位于加拿大魁北克省30號高速公路（A30）的圣勞倫斯大橋（St Lawrence bridge）項目等等。

二、國外收費公路期限管理的借鑒與思考

他山之石，可以攻玉。西方國家收費公路及其收費期限管理的成功經(jīng)驗，可為我國進(jìn)一步加強收費期限管理提供有益的借鑒。

（一）收費公路的收費期限具有多樣化的特點

除了中國以外，尚未發(fā)現(xiàn)相關(guān)國家對收費公路進(jìn)行最長收費期限的法律限定。雖然意大利、法國、西班牙、美國、加拿大、澳大利亞等國家大多數(shù)公路的收費期限（或特許經(jīng)營期限）在30～40年左右，但最長的收費期限可達(dá)99年。一般來說，收費期限體現(xiàn)了收回投資并取得合理回報所需的時間，故交通量大的收費公路項目，其收費期限可以短一些；交通量不太理想的收費公路項目，可通過約定較長的收費期限，使得該類項目對社會資本產(chǎn)生吸引力。

對收費公路進(jìn)行擴(kuò)建改造投資是否可延長收費期限，取決于特許經(jīng)營合同的約定。在美國，SCC之所以在1999年同意將其特許經(jīng)營的截止期限由2036年延長至2056年2月，大約延長了20年，源于項目公司對該路進(jìn)行的擴(kuò)建改造投資。但是在加拿大，由于特許經(jīng)營合同中約定的99年的經(jīng)營期限包括了要求項目公司對407ETR進(jìn)行擴(kuò)建改造，故項目公司對407ETR進(jìn)行的將雙向六車道擴(kuò)建改造為雙向十車道的投資并未相應(yīng)增加特許經(jīng)營期限。澳大利亞新南威爾士州的2號高速公路項目和5號高速公路項目，由于進(jìn)行了擴(kuò)建改造，也分別延長了特許經(jīng)營期限。

在美國，特許經(jīng)營高速公路采取BOT方式，其經(jīng)營期限取決于收回投資并取得合理回報所需的時間（例如杜勒斯綠色通道）；特許經(jīng)營高速公路采取TOT方式，其經(jīng)營期限則取決于按照收回投資并取得合理回報的原則與支付轉(zhuǎn)讓價款之間的權(quán)衡（例如芝加哥高架公路和印第安納收費公路）。由于芝加哥高架公路和印第安納收費公路在轉(zhuǎn)讓收費權(quán)之前已經(jīng)分別收費接近47年和50年，故轉(zhuǎn)讓收費權(quán)收取的價款可供政府全部用于非收費公路的建設(shè)。

（二） 收費公路的收費標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整

在美國、英國、法國、澳大利亞等國家是通過針對特定的特許經(jīng)營項目出臺的專門法案和特許經(jīng)營合同中的約定來明確通行費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。以美國杜勒斯綠色通道為例，建設(shè)與經(jīng)營杜勒斯綠色通道的法律依據(jù)是1988年發(fā)布的弗吉尼亞州公路社團(tuán)法案（Virginia Highway Corporation Act 1988）。該法案授予弗吉尼亞州社團(tuán)委員會（Virginia State Corporation Commission, SCC）管理該項目相關(guān)的權(quán)力和職責(zé)，包括批準(zhǔn)通行費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整。該法案要求SCC按照用戶獲取的效益、不會對社會公眾使用該項目產(chǎn)生實質(zhì)性的不利影響以及公路投資者獲取合理回報的原則審定收費標(biāo)準(zhǔn)。

2007年對該法案進(jìn)行了修改，許可從2013年至2020年按照以下較高者調(diào)整通行費標(biāo)準(zhǔn)：1.在CPI增長率基礎(chǔ)上增加一個百分點；2. GDP增長率；3. 2.8%再按照補償財產(chǎn)稅提高或保證企業(yè)有充分的收入來達(dá)到債務(wù)保障比率進(jìn)行適當(dāng)增加。

2014年12月30日，由于房產(chǎn)稅沒有提高，TripII提出了通行費標(biāo)準(zhǔn)增長了2.8%的申請，并于2015年2月25日得到SCC的批準(zhǔn)。對此從2015年4月4日起提高了通行費標(biāo)準(zhǔn)。

由于2015年房產(chǎn)稅的提高，TripII在2015年12月30日提出了通行費標(biāo)準(zhǔn)增長了2.8%加上每車次0.0182美元補償房產(chǎn)稅的申請。經(jīng)批準(zhǔn)后，從2016年2月23日起進(jìn)一步提高了通行費標(biāo)準(zhǔn)。

2021年4月27日，SCC同意將2021年和2022年的非高峰時段的收費標(biāo)準(zhǔn)分別提高5.3%和5.0%。

2021年5月5日開始，綠色通道開始執(zhí)行2021年上調(diào)后的收費標(biāo)準(zhǔn)。2022年上調(diào)收費標(biāo)準(zhǔn)的行為暫未實施[10]。

（三）政府收費公路可實行持續(xù)收費

在這方面，美國政府收費公路的做法提供了有益的借鑒。美國的政府收費公路并沒有法律規(guī)定的收費期限，在理論上可視為持續(xù)永久收費的高速公路。

澳大利亞的悉尼海港大橋也具有這方面的特征。悉尼海港大橋（Sydney Harbour Bridge）是一座主跨度505米的大型拱橋，1926年9月開工建設(shè)，于1932年3月18日建成通車，19日開始收費。包括土地和引線在內(nèi)，建造成本大約2000萬澳元。建設(shè)橋梁的主要費用來自政府借款。經(jīng)過48年的收費，到1980年6月，總共收費1.27億澳元。收取的費用主要用于支付貸款利息。用于橋梁維護(hù)、改善和收費的開支為5100萬澳元。收取通行費的一部分用于Cahill高速公路和Warringah高速公路等公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善。1987年1月，悉尼市政府將大橋的通行費標(biāo)準(zhǔn)由每小客車0.20澳元提高至1澳元。2009年1月31日，實施77年的現(xiàn)金收費退出歷史舞臺，悉尼海港大橋開始進(jìn)入全面電子收費的時代，繼續(xù)收取車輛通行費。

如果采取政府收費公路持續(xù)收費的政策導(dǎo)向，則政府收費公路收取的車輛通行費，不僅可用于償還政府收費公路建設(shè)債務(wù)本息，用于政府收費公路養(yǎng)護(hù)與管理，還可以將收取的車輛通行費納入財政預(yù)算，為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)提供資金。

有必要借鑒美國政府收費公路和澳大利亞悉尼海港大橋等路橋基礎(chǔ)設(shè)施收費的做法，將政府收費作為政府籌措公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)專項資金的一種有效舉措。至于收取的車輛通行費是用于公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)還是償還建設(shè)債務(wù)本息，取決于財政預(yù)算的統(tǒng)籌安排。但有必要保證車輛通行費的專項財政資金的性質(zhì)，防范將該專項資金挪作他用。

（四） 高速公路收費可實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”

日本高速公路收取車輛通行費具有明顯的實行全國范圍內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還”的特征。首先，六家高速公路公司經(jīng)營的各高速公路項目，并不具有明確的收費期限；其次，六家高速公路建設(shè)（包括新建和改擴(kuò)建）的高速公路及其建設(shè)債務(wù)，需要在高速公路建成后移交給政府機(jī)構(gòu)，并通過租賃高速公路的方式來承擔(dān)高速公路收費與養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)。六家公司需要向代表政府擁有高速公路的專門機(jī)構(gòu)繳納租賃費，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一償還高速公路建設(shè)債務(wù)本金和利息。

2005年10月，該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的需要償還的債務(wù)余額為38.2萬億日元；截至2010年底和2020年底，債務(wù)余額分別為31.5萬億日元和26.4萬億日元。按此測算，全部債務(wù)償還完畢需要到2065年左右。

按照相關(guān)法律中明確的收取車輛通行費的原則，日本高速公路建設(shè)的債務(wù)本息全部還清后將停止收費。

（五） 高速公路可實行持續(xù)特許經(jīng)營

這方面的實踐探索比較突出的典型案例是意大利的米蘭至萊克斯高速公路，該公路從1924年至今，通過多次延長特許經(jīng)營期限實現(xiàn)持續(xù)特許經(jīng)營。

在高速公路第一個特許經(jīng)營周期屆滿后，將該高速公路繼續(xù)實行特許經(jīng)營具有以下兩方面的優(yōu)勢：

1.由于繼續(xù)特許經(jīng)營無需投資者投資建設(shè)高速公路，故可要求社會資本以支付對價的方式取得高速公路的特許經(jīng)營權(quán)。這有助于地方政府利用高速公路特許經(jīng)營機(jī)制籌措用于公路事業(yè)發(fā)展的資金，進(jìn)而補充普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金缺口。

2.可利用高速公路特許經(jīng)營機(jī)制努力提高相關(guān)高速公路項目的運營管理效率，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求相一致。

（六）經(jīng)營性公路可組合確定收費期限

在這方面，法國、意大利、西班牙等國家確定高速公路特許經(jīng)營期限的做法可提供有益借鑒。按照法國的做法，是根據(jù)公路經(jīng)營企業(yè)所承擔(dān)的全部經(jīng)營性收費公路項目來測算綜合收費期限。伴隨著企業(yè)投資建設(shè)新的收費公路項目，或者對現(xiàn)有收費公路項目進(jìn)行擴(kuò)建改造，則可按照追加的投資回收所需的時間，適當(dāng)延長企業(yè)特許經(jīng)營期限。

意大利高速公路股份有限公司經(jīng)營十五條路總計2854.6公里的經(jīng)營期限均在2038年到期。西班牙Aumar公司經(jīng)營的三條共計467.6公里的高速公路特許經(jīng)營期限截至2019年12月31日；ACESA經(jīng)營的五條共計468.3公里的高速公路特許經(jīng)營期限截至2020年8月31日；INVICAT公司經(jīng)營的兩條共計66.5公里的高速公路特許經(jīng)營期限也截至2020年8月31日。

這意味著公司經(jīng)營的各高速公路項目之間，可通過組合實行“以豐補歉”，“以盈補虧”。這就對利用企業(yè)經(jīng)營機(jī)制投資建設(shè)社會效益好但財務(wù)效益不理想的經(jīng)營性收費公路項目帶來了契機(jī)。

1.假設(shè)某中西部地區(qū)的某財務(wù)效益理想的高速公路項目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報，則按照《公路法》和《收費公路管理條例》的原則規(guī)定，該高速公路項目的收費期限應(yīng)當(dāng)按照20年的期限進(jìn)行確定。而另一條社會效益好但財務(wù)效益不理想的高速公路項目無法在《收費公路管理條例》規(guī)定的30年的最長收費期限內(nèi)收回投資并獲得合理回報，則無法產(chǎn)生對社會資本的吸引力。如果可將這兩個項目捆綁在一起計算收回投資并有合理回報所需的收費期限，也許在《收費公路管理條例》規(guī)定的30年的最長收費期限內(nèi)，可滿足這兩條高速公路收回投資并獲得合理回報的要求，從而產(chǎn)生對社會資本的吸引力。

2.某中西部地區(qū)的某財務(wù)效益理想的高速公路項目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報，也可按照將收費高速公路建設(shè)項目與普通公路建設(shè)項目捆綁的思路，通過適當(dāng)延長高速公路的收費期限（例如25年），使得高速公路建設(shè)項目可為普通公路建設(shè)項目提供資金，進(jìn)一步利用政府

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