“三孩”背景下我國生育支持政策體系建設(shè)研究
——基于政策工具與生育友好的雙重分析框架

滿小歐, 楊 揚(yáng)

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、 問題的提出

2021年7月20日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)正式頒布,提出“進(jìn)一步優(yōu)化生育政策,實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策”,標(biāo)志著我國進(jìn)入“全面三孩”時(shí)代。《決定》特別強(qiáng)調(diào),要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接”,“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”。這是在黨的十八屆五中全會(huì)決定“構(gòu)建有利于計(jì)劃生育的家庭發(fā)展支持體系”“增強(qiáng)生育政策包容性”基礎(chǔ)上,我國優(yōu)化生育政策的又一重大舉措,表明我國生育政策的重點(diǎn)正在由“生”的單一環(huán)節(jié)向完善“育”的體系化轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上, 為應(yīng)對(duì)少子化與老齡化對(duì)人口長期均衡發(fā)展的挑戰(zhàn), 我國已于2013年和2016年實(shí)施了“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策, 開始逐步放開生育的實(shí)踐探索。 2020年第七次全國人口普查結(jié)果顯示, 我國出生人口中的二孩占比由2013年的30%上升為2017年的50%[1], 二孩政策初顯成效。 然而, 我國總和生育率長期低于人口生育更替水平、 適齡人口生育意愿偏低亦成為不爭的事實(shí)。 兒童養(yǎng)育教育成本過高、撫養(yǎng)時(shí)間精力不足、家庭與工作難以平衡等成為制約生育意愿的關(guān)鍵因素。 因而, 如何在放開生育數(shù)量限制的同時(shí), 優(yōu)化生育支持政策與服務(wù)體系, 有效回應(yīng)生育主體的育兒需求, 成為破解當(dāng)前人口低生育難題、 促進(jìn)我國人口長期均衡發(fā)展亟待解決的重要議題。 目前, 部分研究盡管關(guān)注到了這一點(diǎn), 但多從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或托育服務(wù)的單一視角來論證生育支持的制度設(shè)計(jì), 或是從國際比較視角提出對(duì)策建議, 忽略了對(duì)我國當(dāng)前既有生育支持政策的現(xiàn)實(shí)把握, 也缺乏“政策體系”視角的整體考量。本文旨在突破上述研究局限,以全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的生育支持政策為研究對(duì)象,從“政策工具”和“生育友好”雙重視角進(jìn)行分析,在把握我國生育支持政策現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,探索“三孩”背景下我國生育支持政策體系的優(yōu)化策略與實(shí)現(xiàn)路徑,以期為構(gòu)建包容性生育政策體系提供借鑒。

二、生育支持:政策體系與分析框架

1. 生育支持政策:家庭化還是去家庭化

生育支持政策(birth-support policy)主要是為有育兒需求的個(gè)體與家庭提供經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、服務(wù)等方面支持與保障的公共政策[2]。在我國,生育支持政策亦被稱為“生育政策配套措施”,伴隨著“二孩政策”實(shí)施而獲得關(guān)注,政策范圍主要包括孕產(chǎn)婦與嬰幼兒健康保障、產(chǎn)假、生育保險(xiǎn)、女性就業(yè)保障等。由于尚處在起步探索階段,并未形成完整的政策體系。

在西方,生育支持政策包含在家庭政策(family policy)中?！岸?zhàn)”結(jié)束后,西方國家原先穩(wěn)定的家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,家庭功能日漸式微,傳統(tǒng)福利國家模式下“家庭照顧”的研究由私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域。在“低生育率陷阱”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)下,西方國家將鼓勵(lì)家庭撫育兒童看作一項(xiàng)“社會(huì)投資”,通過提供家庭育兒津貼、兒童照護(hù)服務(wù)以及親職假待遇等彌補(bǔ)家庭照料功能的不足,以期在提振生育水平、推動(dòng)女性工作與家庭平衡等方面有所突破。自此,生育支持政策成為緩解低生育率危機(jī)的重要政策工具[3]。其政策發(fā)展也逐漸呈現(xiàn)兩種迥異的價(jià)值取向:一是強(qiáng)化家庭傳統(tǒng)照顧功能的“家庭主義”政策取向;二是減輕家庭照料負(fù)擔(dān)的“去家庭化”政策取向。這一概念最早起源于埃斯平·安德森有關(guān)福利國家的類型學(xué)研究,其從意識(shí)形態(tài)區(qū)分不同類型福利國家對(duì)家庭支持的差異化態(tài)度[4]。在家庭主義政策下,政府主要采取強(qiáng)化家庭照顧功能的積極干預(yù)措施,如給予照料者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或賦予家庭成員更多的撫育照料時(shí)間等。去家庭化政策則以市場(chǎng)化或公共服務(wù)等形式減輕家庭內(nèi)部成員間的福利依賴,實(shí)現(xiàn)家庭部分功能的“替代”。換言之,政策的去家庭化程度與家庭承擔(dān)的福利責(zé)任呈負(fù)相關(guān),去家庭化程度愈高意味著家庭照料者擁有更多的選擇權(quán)。

盡管“家庭化”與“去家庭化”在政策實(shí)踐中難以涇渭分明,通?！盎旌瞎┙o”,但切實(shí)減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān),營造“生育友好”的政策與環(huán)境,已成為生育支持政策體系建設(shè)的應(yīng)有之義。

2. 分析框架:政策工具與生育友好

(1)X維度:政策工具

政策工具(policy instruments),又稱“政府工具”(tool of government)或“治理工具”(tools of governance)。政策工具作為政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段的方式,是政策過程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化,體現(xiàn)了政府的政策意圖與價(jià)值理念,在政策執(zhí)行時(shí)發(fā)揮重要的作用。本文參照Rothwell等[5]的政策工具理論,劃分出供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具類型,以分析政策在生育支持中發(fā)揮的作用維度。其中,供給型政策工具指政府利用自身在信息、資金、人才、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面的優(yōu)勢(shì)資源優(yōu)化生育所需各要素的供給,在生育支持中發(fā)揮推動(dòng)作用;環(huán)境型政策工具旨在培育良好的生育環(huán)境,規(guī)范提供生育支持的行業(yè)領(lǐng)域;需求型政策工具則是通過對(duì)生育主體提供時(shí)間支持、資金補(bǔ)助、托育服務(wù),引導(dǎo)、刺激、滿足個(gè)體的生育需求,在生育支持中起拉動(dòng)作用。具體內(nèi)涵如表1所示。

(2)Y維度:生育友好

2017年,國家衛(wèi)計(jì)委首次明確提出“構(gòu)建生育友好的社會(huì)環(huán)境”。一方面,“生育友好”意味著充分尊重個(gè)體的生育行為,賦權(quán)生育主體,使生育回歸自主決策與自由抉擇[6]。另一方面,生育友好應(yīng)從生育整體視角考量生育行為的社會(huì)勞動(dòng)價(jià)值,包含從“生”到“育”全過程的支持,構(gòu)建促使生育的個(gè)體價(jià)值、家庭價(jià)值與社會(huì)價(jià)值相一致的社會(huì)政策環(huán)境,以克服低生育的“內(nèi)卷化”慣性。本文即是從“生—養(yǎng)—育”全過程的生育友好視角出發(fā),按照政策作用的不同階段劃分為:孕前及孕產(chǎn)期、兒童哺乳期(0～3歲嬰幼兒)、兒童學(xué)前期(3～6歲)、兒童教育期四個(gè)階段,對(duì)我國不同階段生育支持政策工具的使用狀況進(jìn)行分析。

綜上,本研究形成了基于政策工具與生育友好的雙重分析框架,具體如圖1所示。

三、 研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)分析

1. 樣本選擇與內(nèi)容編碼

(1) 樣本選擇

為保證政策文本選擇的全面性與準(zhǔn)確性,確定選擇標(biāo)準(zhǔn)如下:一是代表性原則。由于中央出臺(tái)的生育支持文件數(shù)量相對(duì)有限,且政策文本多為宏觀原則性指導(dǎo),故本文采用31個(gè)省級(jí)政策文本為研究對(duì)象,以具體分析我國生育支持政策現(xiàn)狀。二是連續(xù)性原則。由于2016年“全面二孩”實(shí)施以來生育支持相關(guān)政策才集中出臺(tái),為保證樣本連續(xù)性,本研究選取了2016—2020年的政策文本。三是相關(guān)性原則。樣本圍繞生育支持和生育友好,以政策實(shí)質(zhì)內(nèi)容為選擇依據(jù)。遵循上述標(biāo)準(zhǔn),本研究以“嬰幼兒照護(hù)”“母嬰保健”“中小學(xué)課后托管”“女職工勞動(dòng)保護(hù)”等為關(guān)鍵詞,通過對(duì)北大法寶、各省政府網(wǎng)、婦幼保健相關(guān)網(wǎng)站的檢索,最終篩選確定94份政策文本作為研究對(duì)象。

(2) 分析單元確定與編碼

對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分析,抽取與生育支持政策相關(guān)的文本信息進(jìn)行編碼, 編碼原則為“省、直轄市、自治區(qū)排序+一級(jí)編碼+二級(jí)編碼”。 具體編碼過程為: ①按照政策文件實(shí)施時(shí)間次序形成一級(jí)編碼; ②政策文本中的具體條款按照政策工具類型依次編號(hào)形成二級(jí)編碼; ③形成生育支持政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表,如表2所示。 在編碼過程中, 保證每條政策文本至少有兩名成員進(jìn)行編碼, 編碼后對(duì)照討論, 最終確定了980個(gè)分析單元。

2. 基于政策工具與生育友好的數(shù)據(jù)分析

(1)政策工具維度分析

第一,政策工具使用情況。在明確編碼原則的基礎(chǔ)上,將分析單元逐一整理至各個(gè)政策工具類型中,分別計(jì)算次級(jí)政策工具在所處工具類型的內(nèi)部比例、各類型政策工具占總體類型的分布比例,如表3所示,進(jìn)而分析出2016—2020年我國生育支持政策工具使用狀況。

由表3可見,當(dāng)前我國各省級(jí)生育支持政策中,供給型政策工具使用最為普遍,占45.82%;環(huán)境型政策工具次之,占37.24%;需求型政策工具使用最少,占16.94%。

首先,在供給型政策工具中,公共衛(wèi)生服務(wù)在其中居于首位,占31.40%,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占28.95%,財(cái)政支持僅占9.58%。說明我國省級(jí)層面對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視程度較高,但在財(cái)政支持、信息技術(shù)支持等方面仍需加強(qiáng)投入。

其次,在環(huán)境型政策工具中,法規(guī)管制工具使用最多,占42.74%,反映出強(qiáng)有力的法制監(jiān)管成為政府規(guī)范育兒服務(wù)市場(chǎng)的重要手段。權(quán)益保護(hù)和策略性措施分別占19.18%和18.63%,說明省級(jí)政府在保障女性就業(yè)、改善勞動(dòng)待遇、鼓勵(lì)和引導(dǎo)多元主體參與服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面均作了政策考量。目標(biāo)規(guī)劃工具占13.97%,表明目前生育支持政策仍處于初步探索中。稅收優(yōu)惠在整個(gè)環(huán)境型政策工具中占比最低,僅占5.48%。

最后,在需求型政策工具中,時(shí)間支持工具使用最多,占54.22%,各地均以立法形式為用人單位的女職工提供產(chǎn)假的時(shí)間保障;資金補(bǔ)助工具占23.49%,生育津貼和生育保險(xiǎn)為主的費(fèi)用補(bǔ)貼為生育提供了資金保障;托育服務(wù)相對(duì)較少,占22.29%,需予以關(guān)注。

第二,政策工具時(shí)間維度分析。對(duì)94份省級(jí)生育支持政策文件的時(shí)間維度(2016—2020年)的分析結(jié)果,見圖2。

由圖2可見,我國生育支持政策工具使用比例隨時(shí)間變化主要呈現(xiàn)了以下特征。首先,政策工具由“要素供給”向“環(huán)境營造”轉(zhuǎn)變。2016—2019年,供給型政策工具使用始終占主導(dǎo)地位,占比均在50%左右,需求型工具使用較為穩(wěn)定,環(huán)境型政策工具增幅明顯,占比由2016年的21.68%上升至2019年的40.08%,并于2020年超過供給型政策工具,在生育支持政策工具的使用中位居第一。值得指出的是,2018—2020年“全面二孩”的政策效應(yīng)得到短暫釋放,但生育水平的快速回落使生育支持政策逐漸從生育要素的供給轉(zhuǎn)變?yōu)樯押铆h(huán)境的構(gòu)建。

其次,政策工具的應(yīng)用由“單一主導(dǎo)”到“多元協(xié)同”。從2016年發(fā)布的省級(jí)文件來看,生育支持政策工具類型單一,以供給型為主,占比高達(dá)58.04%,環(huán)境型和需求型工具所占比重較小,分別為21.68%和20.28%。2016—2020年,各省使用的政策工具數(shù)量均有上升,分布比重差距有所減小,到2020年,供給型、環(huán)境型和需求型工具分別占41.86%、45.18%和12.96%,生育支持方式呈現(xiàn)出多元化且漸進(jìn)調(diào)整的特性。

(2) 生育友好維度分析

生育支持政策工具在不同階段的使用頻次存在差異,見表4?，F(xiàn)有政策更關(guān)注兒童哺乳期和兒童學(xué)前期兩個(gè)階段,政策工具的使用分別占比38.78%和35.63%;對(duì)兒童教育期的政策支持相對(duì)不足,僅占6.76%。

在孕前及孕產(chǎn)期階段,生育支持政策以供給型政策工具為主,占45.64%,主要包括孕前健康檢查、孕產(chǎn)期保健等公共衛(wèi)生服務(wù)。此外,各省份主要通過使用環(huán)境型政策工具,為女性就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)益提供保障。在需求型政策工具方面,各省份采取了“國家規(guī)定假期98天+生育獎(jiǎng)勵(lì)假”的時(shí)間支持政策,部分省份出臺(tái)延長產(chǎn)假的規(guī)定,如福建省將產(chǎn)假延長為158～180天的同時(shí)給予60～82天的生育獎(jiǎng)勵(lì)假。此外,湖北、江蘇、新疆等省份對(duì)生育二孩給予額外的資金支持,如湖北省宜昌市對(duì)生育二孩的本地市民住院分娩最高提供2 500元的補(bǔ)貼。

在兒童哺乳期階段,生育支持政策以供給型和環(huán)境型政策工具為主。通過公共場(chǎng)所母嬰室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新生兒疾病篩查、疫苗接種等公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)支持,建立嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展政策與行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)生育友好環(huán)境建設(shè)。需求型政策工具僅占10.49%,部分省份如陜西省、安徽省采取靈活安排哺乳假、增加配偶陪產(chǎn)假等方式保障父母照料幼兒的時(shí)間。

兒童學(xué)前期仍以供給型和環(huán)境型政策工具為主,分別占比48.62%和43.09%,需求型政策工具應(yīng)用較少,僅占8.29%。盡管多個(gè)省份為規(guī)范嬰幼兒照護(hù)服務(wù)制定了相關(guān)政策法規(guī),但對(duì)0～3歲幼兒托育服務(wù)的政策支持仍有待加強(qiáng)。僅有部分省份進(jìn)行了政策嘗試,如山東省2016年率先嘗試夫妻共同育兒假,江蘇省2018年首次將“共同育兒假”寫入地方法規(guī),湖北省在彈性工作制中引入育兒照護(hù)等。

兒童教育期階段各類政策工具的使用均相對(duì)較少,其中供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分別占50.48%、39.81%和9.71%。供給型和環(huán)境型政策主要關(guān)注學(xué)校的建設(shè)以及教師等人才隊(duì)伍的培養(yǎng)、規(guī)范課后教育的法規(guī)管制和鼓勵(lì)社會(huì)托管機(jī)構(gòu)發(fā)展的策略性措施等方面。此外,湖北、北京、上海等省份從“需求側(cè)”出發(fā),頒布了關(guān)于彈性放學(xué)制和落實(shí)課后服務(wù)工作的政策文件,為家庭提供育兒時(shí)間支持。

四、 研究結(jié)論與政策建議

低生育危機(jī)是社會(huì)轉(zhuǎn)型期工作與生活、家庭與社會(huì)、個(gè)人與集體等多重矛盾和沖突形塑的結(jié)果。低生育現(xiàn)象的背后不僅是生育選擇空間大小的問題,更存在生育責(zé)任、生育熱情和生育動(dòng)力等深層次問題。生育支持政策作為生育政策的配套公共政策,對(duì)促使生育意愿向生育行為轉(zhuǎn)化,改善人口結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)我國人口長期均衡發(fā)展有著重要的意義。基于2016—2020年省級(jí)生育支持政策的研究表明,我國目前的生育支持政策在政策工具的使用上仍面臨著重“生育”、輕“養(yǎng)育”與“教育”,需求型工具不足,政策工具體系設(shè)計(jì)中生育友好理念體現(xiàn)不充分等困境。因而,在人口戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的機(jī)遇期以及“全面三孩”政策出臺(tái)的新形勢(shì)下,應(yīng)進(jìn)一步完善“生—養(yǎng)—育”支持政策體系、優(yōu)化政策間配套銜接,從“尊重生育權(quán)利”向“共擔(dān)生養(yǎng)責(zé)任”轉(zhuǎn)變,構(gòu)建友好型生育環(huán)境,從而有效促進(jìn)生育政策效應(yīng)的釋放。

1. 研究結(jié)論

(1) 需求型政策工具使用不足,難以鼓勵(lì)生育

目前,供給型和環(huán)境型政策工具較多地為政策制定者所依賴, 資金補(bǔ)助、時(shí)間支持以及托育服務(wù)的需求型政策工具使用不足。 首先,在時(shí)間支持方面,僅個(gè)別省份探索實(shí)施父母育兒假, 政策覆蓋面不足, 且并未對(duì)父親假配額作出明確規(guī)定, 更易造成女性家庭與工作進(jìn)一步失衡。 其次,在資金補(bǔ)助方面,我國目前的經(jīng)濟(jì)支持政策仍以補(bǔ)缺型和選擇性為主, 在鼓勵(lì)生育方面難以發(fā)揮最大效用[7]。 在托育服務(wù)方面,盡管很多地區(qū)已出臺(tái)促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策文件, 但2020年國家衛(wèi)健委開展的“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示, 0～3歲嬰幼兒家庭中有超過1/3的城市家庭明確表示存在托育需求, 而實(shí)際進(jìn)入各類托育機(jī)構(gòu)的嬰幼兒比例僅為4.1%[8], 托育政策有待進(jìn)一步落地。

(2) 政策工具的使用側(cè)重“生育”,輕“養(yǎng)育”與“教育”

在政策工具的使用上,我國生育支持政策對(duì)于兒童哺乳期和兒童學(xué)前期的關(guān)注度較高,在公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予了大量投入,但對(duì)于兒童教育期的關(guān)注明顯不足。例如:在時(shí)間政策方面,針對(duì)小學(xué)“三點(diǎn)半”放學(xué)難題,目前已有29個(gè)省份出臺(tái)了中小學(xué)課后服務(wù)政策,部分省份如湖北、北京等實(shí)施彈性放學(xué)制,然而在提升課后服務(wù)質(zhì)量、精準(zhǔn)回應(yīng)家長訴求等方面仍存在政策空白。此外,相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明,在子女教育方面,我國城市家庭平均年度支出占家庭總收入的30.1%,占家庭總支出的35.1%[9],而“三孩”政策的實(shí)施,必將加大家庭的教育成本,刺激育齡人群對(duì)教育環(huán)節(jié)的政策需要,形成更尖銳的“需求赤字”,亟待經(jīng)濟(jì)支持政策的進(jìn)一步加強(qiáng)。

(3) 政策工具體系設(shè)計(jì)中生育友好理念體現(xiàn)不充分,影響政策效應(yīng)

生育友好意味著生育行為的自主化和生育成本社會(huì)化的過程, 而當(dāng)前政策工具體系設(shè)計(jì)中缺乏對(duì)生育友好理念的足夠重視, 阻礙了政策工具的良性匹配,影響政策供給的有效性。 一方面,由于目前的支持政策不足, 家庭更多地承擔(dān)了生育行為帶來的外部性風(fēng)險(xiǎn)(如生育成本等), 抑制了部分群體的生育需求。 另一方面,隨著年輕一代婚育觀念的轉(zhuǎn)變, “高生育成本—低子女效用”的價(jià)值理念固化了育齡群體少生優(yōu)生的生育觀念, 使得生育意愿呈現(xiàn)代際弱化的傾向, 低生育行為趨于“內(nèi)卷化”[10],這也有悖于政策設(shè)計(jì)的初衷。

2. 政策建議

(1) 加強(qiáng)需求型政策工具供給,回應(yīng)生育主體多元化需求

第一,合理規(guī)劃時(shí)間政策,逐步推行父母育兒假制度,建立假期用工成本分擔(dān)機(jī)制,并分配“父親配額”,明確男性在家庭照料中的責(zé)任與義務(wù),強(qiáng)化家庭角色性別平等的價(jià)值取向。第二,發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系,尤其針對(duì)當(dāng)前0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)嚴(yán)重缺失的問題,在加大普惠型托育服務(wù)的同時(shí),發(fā)展“混合托育照顧”模式。例如:發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目的示范效應(yīng),以普惠性機(jī)構(gòu)兜底托育服務(wù),帶動(dòng)地方政府出臺(tái)支持性“政策包”,吸引多方力量參與建設(shè)高質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu);充分發(fā)揮社區(qū)便捷可及的優(yōu)勢(shì),推動(dòng)機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)展靈活多樣的嬰幼兒托育服務(wù),如全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等形式;部分地區(qū)可試點(diǎn)探索“家庭鄰?fù)小笔椒?wù),探索家庭互助、隔代照料等新興模式,扶持家政企業(yè)提供入戶照料服務(wù)等。此外,完善社區(qū)內(nèi)托育場(chǎng)所和綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè),培育從事托育服務(wù)的專業(yè)人才,以滿足不同育齡群體的差異化需求。

(2) 完善“生—養(yǎng)—育”配套支持政策,構(gòu)建友好型生育支持政策體系

《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào),“要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”。健全“幼有所育”的政策體系,擴(kuò)大多元主體多種方式的服務(wù)供給,對(duì)不同階段、不同主體的生育需求予以回應(yīng),也是生育支持政策體系構(gòu)建的關(guān)鍵所在。構(gòu)建“生—養(yǎng)—育”友好型生育支持政策體系:一是要減輕生育能力不足群體負(fù)擔(dān),政府除提供免費(fèi)的孕期產(chǎn)檢以及健康篩查等服務(wù)外,還可將輔助生殖檢查、治療等相關(guān)費(fèi)用按比例納入醫(yī)保范疇,幫助經(jīng)濟(jì)困難群體緩解生育壓力;二是提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平,全面落實(shí)《決定》中提出的關(guān)于保障母嬰安全的五項(xiàng)制度,推進(jìn)生殖健康服務(wù)融入婦女健康管理全過程,加快補(bǔ)齊生育相關(guān)公共服務(wù)短板;三是要減輕家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān),在滿足不同家庭對(duì)托育服務(wù)需求的基礎(chǔ)上,逐步將托育和學(xué)前教育納入義務(wù)教育,通過稅收補(bǔ)貼、育兒補(bǔ)貼、假期補(bǔ)貼等多種福利舉措增加托育服務(wù)的有效供給[11]。

(3) 注重政策間的配套銜接,提升政策的包容性與前瞻性

從生育政策的演變歷程看,我國生育政策的實(shí)施目標(biāo)從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。生育政策的漸進(jìn)調(diào)整也對(duì)生育支持政策在兼顧人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口質(zhì)量方面提出更高的要求[12]。因此,生育支持政策需要前瞻性的制度設(shè)計(jì),以適應(yīng)生育水平變化趨勢(shì)和家庭結(jié)構(gòu)變遷中面臨的新情況、新問題。首先,盡快調(diào)整生育政策,充分尊重育齡群體的生育選擇,真正保障個(gè)體生育權(quán),建議全面取消對(duì)生育數(shù)量的限制。其次,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的杠桿作用,實(shí)現(xiàn)部分育兒成本社會(huì)化。一是提高職業(yè)女性生育期間的津貼補(bǔ)助和醫(yī)療津貼水平,增加產(chǎn)檢醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助額度,同時(shí)鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與,助力商業(yè)生育保險(xiǎn)的發(fā)展,構(gòu)建多層次、多重優(yōu)惠性的生育保險(xiǎn)制度。二是利用稅收制度承擔(dān)家庭部分養(yǎng)育成本,建立以個(gè)人或家庭為單位的征稅選擇模式,將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除;對(duì)于提供托育福利的用人單位,給予一定額度的稅收減免,進(jìn)行服務(wù)成本的補(bǔ)償;此外,還可通過降低家庭生活用品的增值稅稅率,將育兒用品納入增值稅免稅范圍,制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負(fù)擔(dān)情況實(shí)施差異化租賃和購房補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策,為家庭育兒負(fù)擔(dān)減重。

因而,在全面“三孩”的新背景下,構(gòu)建“生—養(yǎng)—育”全過程的生育支持政策體系,提升生育支持政策的全程性、包容性和前瞻性,營造生育友好的政策與社會(huì)環(huán)境,不僅蘊(yùn)含了我國治理低生育問題的基本理念,也是實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措。