公立醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療設備購置領域廉政風險原因分析及防控建議

練宏新 楚振宇 楊理程 沈 嘉 劉 丹

1 深圳市人民醫(yī)院//暨南大學第二臨床醫(yī)學院//南方科技大學第一附屬醫(yī)院 廣東深圳 518020； 2 深圳市第二人民醫(yī)院//深圳大學第一附屬醫(yī)院 廣東深圳 518025； 3 深圳市中醫(yī)院//廣州中醫(yī)藥大學第四臨床醫(yī)學院 廣東深圳 518033

醫(yī)療設備作為現(xiàn)代醫(yī)療中的重要組成部分，隨著醫(yī)學科技和裝備制造業(yè)的高精尖發(fā)展，其在疾病預防、臨床診斷治療等方面發(fā)揮著日益重要的作用[1]，在醫(yī)療服務活動中，各種醫(yī)療設備與臨床的結(jié)合應用越來越緊密和具有依賴性[2]，各級醫(yī)療機構(gòu)購置的設備越來越廣泛和繁雜，用于采購醫(yī)療設備的預算經(jīng)費也日益龐大。同時我們也看到，因醫(yī)療設備購置而滋生的廉潔風險事件屢屢見諸報端，是醫(yī)療腐敗的高發(fā)領域。本文基于紀檢監(jiān)察視覺，從廉政角度出發(fā)，通過分析總結(jié)部分醫(yī)療機構(gòu)調(diào)研結(jié)果，綜合研判醫(yī)療設備申購立項、招標采購、審核把關(guān)、監(jiān)督管理等各環(huán)節(jié)潛在的廉政風險隱患，對公立醫(yī)療機構(gòu)制定設備采購技術(shù)參數(shù)、警惕圍標串標行為、完善監(jiān)管機制、防范化解醫(yī)療設備購置領域廉政風險提出意見建議。

1 醫(yī)療設備購置是當前廉政風險高發(fā)領域

當前，各級公立醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療設備總體規(guī)模和體量日益龐大，醫(yī)療設備的數(shù)量和種類均呈逐年上升趨勢，各種品類繁雜、價值昂貴的高端設備在各級醫(yī)院得到普遍使用[3]，是公立醫(yī)療機構(gòu)中占比重要的國有固定資產(chǎn)。通過梳理分析近年來查處的醫(yī)療衛(wèi)生領域腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療設備采購是醫(yī)療領域腐敗發(fā)案的一個重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]。有文獻亦顯示，醫(yī)療機構(gòu)從業(yè)人員職務犯罪原因關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以設備耗材采購環(huán)節(jié)發(fā)生頻次最多[5]。日前，中紀委發(fā)文，以漫畫的形式揭露醫(yī)療設備采購中的“定制式”招標內(nèi)幕,直指醫(yī)療購銷領域腐敗問題[6]。醫(yī)療設備的單品價格普遍較為昂貴，利潤空間較大，其采購操作權(quán)和決定權(quán)往往掌握在少數(shù)人手中，通過制定傾向性技術(shù)參數(shù)、實現(xiàn)意向采購可操作性強，在管理制度不健全、外部監(jiān)督乏力的情況下，收受回扣、暗箱操作的概率高，“明招暗定”等操作讓公開招標淪為形式[7]。采購腐敗極大地破壞了行業(yè)風氣，一定程序上也刺激過度購買、超前配置，不可避免地帶來設備使用率低下甚至閑置無用的問題，浪費了國有資產(chǎn)。

2 醫(yī)療設備購置領域廉政風險原因分析

綜合調(diào)研結(jié)果及日常監(jiān)督檢查情況看來，當前設備購置領域主要存在采購參數(shù)制定不夠嚴謹，內(nèi)部招標組織實施不夠規(guī)范，協(xié)調(diào)監(jiān)管機制不夠健全等一些風險隱患。如何加強紀法教育，堵塞醫(yī)療設備購置廉政風險漏洞，有效規(guī)范科室申購權(quán)、自由裁量權(quán)，壓實監(jiān)管監(jiān)督權(quán)，最大限度減少權(quán)力尋租空間，值得因應探討。

2.1 法紀意識淡薄、喪失底線思維

醫(yī)療設備購置廉政問題滋生，歸根結(jié)底的主因是黨員干部法紀意識淡薄，對黨紀國法失去敬畏之心，為所欲為，最終自釀苦果。醫(yī)療設備采購需求設置專業(yè)性強，使用科室與相關(guān)專家因有較強專業(yè)知識優(yōu)勢，具有較大推薦權(quán)，導致采購權(quán)力相對集中，從而有利于商業(yè)賄賂的發(fā)生[8]。在技術(shù)掩蓋下的違紀行為往往較為隱蔽，在監(jiān)管機制不夠健全，以及不法商家的圍獵和利益驅(qū)使之下，容易存在麻木心態(tài)、僥幸心理，不自覺地陷入貪腐陷阱，忘記黨員干部廉潔自律準則，最終喪失法紀底線，觸犯黨紀國法，悔之不及。

2.2 采購參數(shù)制定有較大操作空間

設備采購技術(shù)參數(shù)是招標文件的重要組成部分和核心內(nèi)容，是采購需求的集中反映，也是招標機構(gòu)及評標專家衡量判定供應商投標設備是否滿足招標需求的重要依據(jù)[9]?？茖W嚴謹、不偏不倚、合理規(guī)范制定技術(shù)參數(shù)是實現(xiàn)公平公正競爭采購的重要保障，也是確保廉潔采購的重要環(huán)節(jié)和必要手段。通過調(diào)研分析部分招標文件技術(shù)參數(shù)制定現(xiàn)狀和個別投標商質(zhì)疑函的內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)主要存在以下一些問題。

①在醫(yī)療設備采購申請中，個別科室存在拿來主義做派，基本套用供應商提供的技術(shù)參數(shù)，甚至暗含企業(yè)品牌及規(guī)格型號的情況。②制定的招標參數(shù)有較明顯的排他性。個別申購科室為達到購買某品牌設備的目的，在制定技術(shù)參數(shù)過程中設置傾向性和排他性專屬條款，排斥潛在投標人，以保障評標高分中選。③過多過細的設置一些非必要技術(shù)參數(shù)，制造他人評標得分障礙，影響潛在投標人公平參與招標活動。

技術(shù)參數(shù)的制定要求具有非常的專業(yè)性和嚴謹性，在制定過程中，除了專業(yè)能力受限、難于獨立完成參數(shù)制定的部分原因外，通過技術(shù)手段影響和排斥其它投標人，以達到謀取私利，實現(xiàn)利益輸送目的也是其中一部分極為重要的驅(qū)使動力。從工作實踐和案發(fā)結(jié)果來看，通過設置傾向性、排他性技術(shù)參數(shù)等操作，實現(xiàn)意向中標，是醫(yī)療設備采購廉政問題的重要隱患環(huán)節(jié)。

2.3 招標組織實施中有可鉆營空間

醫(yī)療設備公開采購途徑主要有政府集中采購、委托第三方機構(gòu)組織招標采購和醫(yī)療機構(gòu)自行招標采購三種，招標程序的規(guī)范與否，直接影響采購結(jié)果的公平公正。由醫(yī)療機構(gòu)自行組織的公開采購活動，因工作人員相對缺少專業(yè)培訓，對法規(guī)的理解和掌握比較欠缺，采購程序的規(guī)范性和采購文件的嚴謹性都是比較薄弱的環(huán)節(jié)。

2.3.1 招標結(jié)果被質(zhì)疑 對參標人資質(zhì)及產(chǎn)品進行審查是招標采購活動中的重要管控環(huán)節(jié)，也是重要的采購風險管理內(nèi)容[10]。對參標人和產(chǎn)品從嚴審核，嚴格把關(guān)供應商資質(zhì)和設備質(zhì)量的準入，是確保招標結(jié)果認購執(zhí)行的重要舉措。在招標活動中，存在評標結(jié)果明確后，采購單位質(zhì)疑中標產(chǎn)品質(zhì)量，否定準入把關(guān)的可靠性，拒絕接受中標結(jié)果的情況。問題的原因，有準入標準設置不科學，客觀存在個別產(chǎn)品難于滿足招標文件規(guī)定而入圍中標的情況；但也不能排除個別采購單位因意向品牌落標而刻意排斥承認中標結(jié)果。此外，亦存在個別供應商不具備投標資格借用其他公司資質(zhì)參與投標活動被質(zhì)疑的情況[11]。

2.3.2 涉嫌存在圍標串標行為 圍標串標行為極為隱蔽難于認定，在實踐中存在同一招標項目幾家投標人產(chǎn)品報價極為接近，且與采購預算價格極度接近的情況，不能排除投標人有圍標行為，實為意圖以最接近預算的價格實現(xiàn)中標，以達到利益最大化。此外，對長期參與招標活動的企業(yè)但中標率微乎其微的情況也應予警惕。

2.3.3 存在國產(chǎn)品牌報價明顯高于進口品牌的情況 違背當前商品市場普遍的價格規(guī)律，不能排除投標人針對采購單位的進口產(chǎn)品購置意向，在不排斥國家品牌參與投標的基礎上，通過圍標手段，刻意將國產(chǎn)品牌報價超出進口品牌，以體現(xiàn)進口產(chǎn)品的低價評分優(yōu)勢，達到中標目的。以上招標過程中的各種問題，對公平競標、實現(xiàn)廉潔采購造成極大危害，給違法分子留下可鉆營空間。

2.4 設備購置統(tǒng)籌監(jiān)管機制不健全

①在論證和成本效益分析中把關(guān)缺位。醫(yī)療機構(gòu)個別科室沒有根據(jù)工作實際需要進行合理申購配置，或是跟風申購先進醫(yī)療設備，職能審核部門在采購前沒有落實科學詳盡的可行性論證和充分可靠的成本效益分析，論證和效益分析把關(guān)不到位，最終導致醫(yī)療設備購置后因診療量太小處于閑置狀態(tài)或使用率極低，成本難以收回，造成資源嚴重浪費[12]。

②在新技術(shù)新項目設備申購中監(jiān)管審核缺位。個別科室急于申購因應新技術(shù)研發(fā)落地不久的創(chuàng)新性醫(yī)療設備，相關(guān)行政審批手續(xù)尚不完備。采購審核部門未全面把關(guān)，購置后才發(fā)現(xiàn)無相應的收費標準不能收費，導致設備無法啟用而閑置。

③在設備配套信息系統(tǒng)建設中統(tǒng)籌規(guī)劃缺位。在互聯(lián)互通生態(tài)下，院內(nèi)各種信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)和一體化是大勢所趨。隨著醫(yī)院的信息化系統(tǒng)升級改造和整合，在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下，個別科室原有配置的信息軟件存在短期使用即遭淘汰的情況，亦造成資源的極大浪費。

以上一些超前配置、過度配置和重復配置的問題，歸因于監(jiān)管機制不完善、不健全，職能審核把關(guān)缺失和統(tǒng)籌規(guī)劃缺位。從另一角度來說，也須積極監(jiān)督防控申購者為了購買而購買，甚至因為供應商的游說或利益輸送，不考慮設備實際使用需要而隨意申購的情況，警惕其中的廉政風險隱患。

3 改進建議

3.1 加強紀法教育，筑牢廉潔自律底線

要堅持不懈地夯實黨員干部抵制腐敗和遵紀守法的思想根基。深入做好黨紀國法宣傳教育和學法守法培訓教育；認真貫徹落實黨中央培育和踐行社會主義核心價值觀的工作部署[13]；加大腐敗案件通報、典型案例剖析等反面警示；加強弘揚先進事跡、先進典型等正面激勵教育；充分發(fā)揮教育的影響力、引導力和震懾力對人員思想和行為的規(guī)范和導向作用，全面夯實黨員干部的德紀法思想；要通過各種形式和途徑敲緊廉潔自律警鐘，樹牢黨員干部崇廉拒腐的思想自覺和行動自覺。

3.2 完善制度機制建設

①嚴格制定規(guī)范性技術(shù)參數(shù)。制定科學規(guī)范、嚴謹公正的采購參數(shù)，才能廣泛吸引潛在供應商積極參與競標，以及避免錯誤投標或因而產(chǎn)生質(zhì)疑與投訴[14]。要強化集體討論決策和職能監(jiān)督把關(guān)參數(shù)制定形成全過程；加強設備參數(shù)制定問題的信訪反映受理，防范因受利益因素驅(qū)使和干擾，為幫助特定產(chǎn)品中標，而隨意調(diào)整采購參數(shù)和需求計劃的行為[9]。嚴格審核傾向性和排他性技術(shù)參數(shù)，回歸公開采購的主旨，為市場提供公平公正的競爭環(huán)境，積極防范利益輸送等廉潔問題。

②健全醫(yī)療設備論證制度。明確設備論證的內(nèi)容和要求，從新產(chǎn)品準入、人員資質(zhì)、場地建設、收費標準等多方面進行科學論證、綜合評估，注重設備配置的實用性、效益性和可行性論證，嚴謹科學決策，抵制盲目申購立項，擠壓違規(guī)操作空間，筑牢廉潔隱患防火墻。

③建立追責問責倒查機制。定期對設備閑置及使用率低下的原因進行深入分析，如患者空缺性閑置、技術(shù)落伍性閑置、場地限制性閑置、人員資質(zhì)問題閑置、收費標準問題閑置等等，健全問責制度機制，對設備購置后使用率極為低下及無合理理由導致閑置的申購科室或個人進行追責問責；堅持以問題為導向，強化紀檢、審計與其他職能部門多科聯(lián)動，形成正風肅紀合力[15]；廣開反映渠道，積極受理信訪投訴，必要時協(xié)同上級部門及時查處相關(guān)腐敗案件；做好以案促改，以案促建，促進合理購置。

3.3 強化招標環(huán)節(jié)風險管控

3.3.1 加強醫(yī)療設備購置前置審核 ①強化采購申請環(huán)節(jié)審核把關(guān)，完善裝備購置、物價醫(yī)保、場地建設等主管職能部門的購置意見，避免醫(yī)療設備購入后因使用環(huán)節(jié)卡位而出現(xiàn)耽擱或閑置情況。②在招標報名前期把好投標設備資質(zhì)審核，在產(chǎn)品準入認證機制下，強化中標產(chǎn)品的認購執(zhí)行力。

3.3.2 強化圍標串標行為監(jiān)管監(jiān)督 對投標報價極為接近、國產(chǎn)品牌報價明顯高于進口品牌的從嚴重點監(jiān)控，積極防范圍標串標違規(guī)行為；同時加強對虛假應標等違規(guī)企業(yè)的排查和限制，建立黑名單制度，加大懲處力度。

3.3.3 加強招投標工作保密 強化保密紀律教育，限定潛在投票人知情權(quán)范圍，嚴格保密評標專家抽取情況[16]，增大外聘評標專家安排力度。

3.4 通過扎實的市場調(diào)研和成本效益分析，確保設備購置合理性

隨著醫(yī)療設備更新?lián)Q代速度加快，應避免盲目追求設備的先進性和尖端性而忽略設備的實用性，防范其中的廉政因素，及時發(fā)現(xiàn)弊端，把好準入關(guān)。要切實做好市場調(diào)研和設備成本效益分析，根據(jù)科學精準的臨床調(diào)研和分析結(jié)果合理配置醫(yī)療設備，實現(xiàn)各項生產(chǎn)要素的高效結(jié)合，防范因利益驅(qū)使而滋生不合理購置。

3.5 深化公開競價采購模式及集采模式

在產(chǎn)品資質(zhì)符合科室使用準入的基礎上，可積極探索將現(xiàn)有普遍的公開招標方式更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)上公開限價競價的采購模式，或效仿藥品集采模式，強化設備批量集中采購，不斷擴大采購項目清單，推行地域性或集團化集中采購。

4 結(jié)論

醫(yī)療設備購置成為腐敗案多發(fā)領域的原因，源于其購置過程中涉及的申購、參數(shù)制定、審核和決策等職權(quán)，在制度不健全、職能把關(guān)不嚴格的情況下，可供操作的違規(guī)空間未能予以有效制約。需要加強申購審批把關(guān)、強化招標行為管理、建立完善監(jiān)督管理機制等方面多點位多角度共同發(fā)力[17]，堵塞醫(yī)療設備購置各環(huán)節(jié)廉政風險漏洞，不斷壓縮權(quán)力運行灰色空間；亦需要相關(guān)各方明其職、盡其責，強化協(xié)同管理，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)自律行使和有效制約[18]。以利于從源頭治理，協(xié)力鏟除腐敗滋生的土壤。