國有企業(yè)土地經(jīng)營管理及開發(fā)模式研究

胡玲 廣西日報傳媒集團(tuán)有限公司

國有企業(yè)因多年的發(fā)展以及歷史原因，在幾十年的發(fā)展過程中積累了大量土地。改革開放以來，隨著城市化的不斷推進(jìn)，這些土地的價值日益凸顯，企業(yè)儲備的土地成了企業(yè)發(fā)展以及經(jīng)營轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略資源，但因為種種原因，企業(yè)的土地開發(fā)利用不充分，未能發(fā)揮應(yīng)有的價值。當(dāng)前如何促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為企業(yè)和政府都較為關(guān)注的一個話題。2020 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》文件提出，“擴(kuò)大國有土地有償使用范圍……充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費制度，以多種方式推進(jìn)國有企業(yè)存量用地盤活利用?！碑?dāng)前，盤活國有企業(yè)存量土地，促進(jìn)土地的開發(fā)利用已成為政府和企業(yè)都十分重視的工作。以上兩個意見的出臺及文件相關(guān)措施的細(xì)化，為眾多國企盤活利用閑置土地帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。本文就當(dāng)前國有企業(yè)土地經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及存在的問題、國有企業(yè)存量土地開發(fā)模式分析、國有企業(yè)土地開發(fā)經(jīng)營中應(yīng)注意的問題這三方面進(jìn)行分析討論。

一、國有企業(yè)土地經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及存在的問題

土地作為企業(yè)賴以生存發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，在國有企業(yè)日常經(jīng)營中往往沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值。主要表現(xiàn)在：

（一）國有企業(yè)的土地分布零、散

因歷史或政策原因部分土地產(chǎn)權(quán)界定不清，或荒置太久長期被外部如周邊農(nóng)民侵占，農(nóng)民長年在土地上生產(chǎn)播種甚至蓋房，多年后企業(yè)再對土地主張權(quán)利，須做好村民的解釋、補(bǔ)償工作，且須通過法律途徑再次確權(quán)，時間較久，在確權(quán)完成前，土地均無法利用，影響了土地開發(fā)利用的效率[1]。

（二）國有企業(yè)歷史儲備的土地大多為劃撥用地

劃撥用地開發(fā)利用手續(xù)復(fù)雜，約束條件多，土地可開發(fā)利用的項目受限較多，開發(fā)利用困難重重，基于以上原因，不少土地長期閑置，未能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值。

（三）國有企業(yè)的土地沒有統(tǒng)一管理部門

國有企業(yè)在發(fā)展過程中，通過兼并其他企事業(yè)單位，獲得了稀缺的土地資源，但因歷史原因，企業(yè)內(nèi)部存在土地多頭管理的情況，沒有一個統(tǒng)一的土地歸口管理部門，管理主體不清晰，不僅容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，更不利于企業(yè)從宏觀層面對土地的整體規(guī)劃、開發(fā)和利用。另一方面，由于沒有專門的土地歸口管理部門，當(dāng)土地面臨政府征收補(bǔ)償時，企業(yè)較為被動，無法從企業(yè)整體利益最優(yōu)化為企業(yè)爭取利益。

（四）土地開發(fā)利用的過程繁瑣

土地開發(fā)利用涉及繁冗復(fù)雜的法律、政策等，國有企業(yè)（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)除外）往往缺乏熟悉土地相關(guān)政策法規(guī)的專業(yè)人才，嚴(yán)重制約了土地的利用開發(fā)的效率和效果。

（五）國有企業(yè)的土地時常面臨被政府征收的風(fēng)險

國有企業(yè)大部分存量土地一般為劃撥土地，少部分為出讓用地，隨著城市的更新，這些土地時常因市政建設(shè)項目如修建道路、橋梁、綠地、廣場、學(xué)校等公益項目，面臨被部分或整體征收的風(fēng)險。

二、國有企業(yè)存量土地開發(fā)模式分析

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，原先偏遠(yuǎn)的土地因城市的擴(kuò)張和新的市政規(guī)劃的出現(xiàn)，土地的商業(yè)價值也越發(fā)凸顯。此外，由于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)生產(chǎn)力布局調(diào)整等，或部分國有企業(yè)的基層單位自身沒有能力使用土地，也可能會出現(xiàn)大量被擱置的建筑及土地，導(dǎo)致相關(guān)土地存在使用效率較低等問題。國有企業(yè)囤積的大量土地如不加以科學(xué)地開發(fā)利用，對企業(yè)和社會而言都會造成極大的資源浪費[2]。因此，充分利用當(dāng)前國家的政策和政府的規(guī)劃，結(jié)合自身的優(yōu)勢和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，因勢利導(dǎo)地通過各種方式積極盤活國有企業(yè)的閑置土地，發(fā)掘企業(yè)土地開發(fā)的潛在價值，提高存土地資源配置效率，是國有企業(yè)開展資產(chǎn)運(yùn)營、提高資產(chǎn)運(yùn)營效率的重要方式之一。當(dāng)前國有企業(yè)土地開發(fā)主要存在以下幾種模式：

（一）國有土地劃撥轉(zhuǎn)出讓

因歷史的原因國有企業(yè)的存量土地大多為劃撥用地，取得土地的成本很低，但也是因劃撥土地的性質(zhì)決定了土地使用權(quán)在行權(quán)時存在多方面的限制。為最大化地發(fā)揮土地的價值，企業(yè)可依據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展和資產(chǎn)經(jīng)營的需要，將劃撥土地使用權(quán)變性為出讓土地使用權(quán)。土地的變性將為后續(xù)利用存量土地進(jìn)行一系列項目開發(fā)掃清法律、政策障礙。具體做法根據(jù)劃撥土地價格與土地現(xiàn)行市場價之間的價差，補(bǔ)交土地出讓金，通過合法方式為劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，最終取得出讓土地使用權(quán)[3]。土地性質(zhì)變更后，土地權(quán)利人享有完全的出讓土地使用權(quán)，可依據(jù)自身業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，依法對土地進(jìn)行商業(yè)項目開發(fā)，也可在土地二級交易市場對土地使用權(quán)進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等。經(jīng)過變性后的土地，企業(yè)可自行進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，修建商場等商業(yè)配套。實現(xiàn)了將閑置土地變?yōu)榭沙掷m(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)商業(yè)物業(yè)的華麗轉(zhuǎn)身?；蛘邔⑼恋剡M(jìn)行商品房開發(fā)或者建設(shè)職工保障性住房。既盤活了閑置的土地資產(chǎn)，又提高了職工的福利水平和員工的歸屬感，實現(xiàn)了土地的資產(chǎn)增值，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益雙豐收。

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（二）土地出租

在國家法律法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，企業(yè)將暫時沒有開發(fā)利用長期閑置的土地一定期間的土地使用權(quán)有償出租給其他企業(yè)，來獲得一定出租收入的一種土地開發(fā)形式。土地的出租不僅可短時間、低成本地盤活沉睡的閑置土地資源，有利于國家集約用地的要求，同時還可以降低土地的管理成本。租金收入也為企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供了資金。

（三）聯(lián)合優(yōu)質(zhì)企業(yè)共同開發(fā)經(jīng)營

國有企業(yè)用出讓土地出資入股，聯(lián)合與自己具有優(yōu)勢互補(bǔ)的其他優(yōu)質(zhì)企業(yè)成立合資公司，進(jìn)行多元化經(jīng)營。土地作價入股，即以土地使用權(quán)經(jīng)過資產(chǎn)評估后作為資本入股投入新設(shè)的公司。入股前，國有企業(yè)應(yīng)委托具有土地評估資質(zhì)的評估公司進(jìn)行評估。通過雙方優(yōu)勢資源的結(jié)合，一方面國企為合資方帶去了他們最為稀缺的土地資源，自身的閑置土地資源也被激活；另一方面合作方帶來了國企欠缺的技術(shù)、資金、先進(jìn)的管理經(jīng)驗和項目開發(fā)經(jīng)驗等，通過這樣的強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合，揚(yáng)長避短，這種模式是國企探索多元化發(fā)展、多業(yè)態(tài)經(jīng)營的一種路徑。

（四）國有企業(yè)的土地置換

土地開發(fā)利用很重要的一個環(huán)節(jié)就是對企業(yè)存量土地進(jìn)行優(yōu)化。在我們國家，因為歷史原因，國有企事業(yè)單位往往占有著一個城市較為中心的地段的優(yōu)質(zhì)土地。一方面隨著城市的發(fā)展這些企業(yè)的經(jīng)營業(yè)態(tài)可能已經(jīng)不符合城市規(guī)劃的要求，如有一定污染的工廠等，須外遷。另一方面，這些企業(yè)對區(qū)位要求并沒有那么高，而企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展又亟須大量資金。在這種情況下，企業(yè)可與政府進(jìn)行“土地置換”。即將對土地地理位置要求不那么高的工業(yè)企業(yè)外遷入郊區(qū)的工業(yè)園建設(shè)新的廠房、辦公場所等，騰出中心城區(qū)的土地由政府收儲開發(fā)商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，即“退二進(jìn)三”[4]。通過這種方式，企業(yè)獲得土地級差收益，既解決了企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金問題，又解決了城市中心發(fā)展亟須增加建設(shè)用地的供應(yīng)的問題。本質(zhì)就是通過企業(yè)對土地的整體調(diào)整將土地資源優(yōu)化的一種經(jīng)營方式。

三、國有企業(yè)土地開發(fā)經(jīng)營中應(yīng)注意的問題

（一）充分調(diào)查自身土地資源

國有企業(yè)想要加強(qiáng)自身土地資源的開發(fā)利用，就必須對自身充分了解，明確現(xiàn)有土地資源，了解不同土地對應(yīng)的用途，哪些土地適宜于近期開發(fā)利用，哪些土地適宜于中期或遠(yuǎn)期的開發(fā)利用。所以需要對土地資源做好基礎(chǔ)調(diào)查工作，采取分類同級、建檔存檔等方式，通過集團(tuán)公司和基礎(chǔ)用地單位共同調(diào)查申報的形式，自查各類土地資源，并將自查的結(jié)果上報到集團(tuán)公司，由集團(tuán)公司按照基礎(chǔ)的報告情況予以統(tǒng)計，對重點地塊安排專人復(fù)查，并且將調(diào)查結(jié)果作為后續(xù)對土地開發(fā)經(jīng)營的重要參考依據(jù)。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)有序開發(fā)經(jīng)營

土地資源的開發(fā)經(jīng)營需要做到因地制宜，要按照土地資源的實際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政策法律，對其實現(xiàn)合理經(jīng)營，以達(dá)到國有資產(chǎn)保值與增值的目的，最大限度的盤活土地資源，為國有企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。

1.土地開發(fā)利用必須符合國家法律、法規(guī)、政策等的規(guī)定

土地開發(fā)利用須符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求。不能擅自改變土地原有的用途，不能突破土地的原有規(guī)劃和容積率等的規(guī)定。如果確實需要變更土地用途時，必須按政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定層層審批。依法依規(guī)向城市的自然資源管理部門申請變更。

區(qū)位地理位置優(yōu)越的土地作為稀缺的資源，它的開發(fā)利用往往關(guān)聯(lián)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。要保證國有資產(chǎn)的保值增值，國有企業(yè)在土地的出租、抵押、轉(zhuǎn)讓過程中就務(wù)必要遵循公開、公平、公正的程序。在客觀條件允許的地方，國有企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等要在土地二級市場交易平臺進(jìn)行交易。要防止土地處置過程中的權(quán)利尋租行為。

3.合理選擇開發(fā)經(jīng)營合作企業(yè)，明確合作雙方的權(quán)利邊界

對于國有企業(yè)的土地資源，堅持統(tǒng)籌管理，從整體利益角度出發(fā)，打破現(xiàn)有的誰占有、誰管理和誰使用的界限。統(tǒng)一制定開發(fā)利用細(xì)則，科學(xué)合理選擇合作企業(yè)共同對土地開發(fā)利用。

在合作開發(fā)經(jīng)營過程中，要通過協(xié)議等多種方式明確合作雙方的責(zé)任和權(quán)利邊界。比如選擇土地出租開發(fā)模式，須明確合作建設(shè)期間地上附著物等的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。為了讓有限的土地資源得到有效利用，擬開發(fā)的項目不僅要具有先天的起步優(yōu)勢，還需要具備后天的發(fā)展后勁。擬合作開發(fā)企業(yè)需要確保專業(yè)能力精、專業(yè)知識強(qiáng)、具有開發(fā)經(jīng)營能力。為了確保開發(fā)經(jīng)營項目的順利開展，國有企業(yè)需要根據(jù)具體的合作模式，給予參與項目合作開發(fā)的企業(yè)大力支持，消除內(nèi)部阻力因素。

4.要擇優(yōu)選擇開發(fā)項目、合作模式

國有企業(yè)可以向全社會公布地塊的位置、地貌現(xiàn)狀、面積等信息資料，征求開發(fā)方案，綜合發(fā)展方向、資源配置、整體社會效益和近遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)效益等多個方面因素考慮，從中選擇較為合理的開發(fā)方案和適合自身情況的合作模式，完善后提交集團(tuán)進(jìn)行審定。在確定開發(fā)方案和合作模式后，應(yīng)當(dāng)給予方案的提供者一定的優(yōu)先開發(fā)權(quán)[5]。合作模式的選擇應(yīng)充分考慮合作雙方的利益訴求、資源稟賦、管理水平等。

由于土地資源的開發(fā)利用可能會涉及土地管理與土地使用的基層單位等多個層面的小團(tuán)體利益，所以在保證各方面基本利益的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門要能夠從大局角度出發(fā)，從整體利益角度出發(fā)，盡量消除內(nèi)部存在的阻礙因素，為土地項目開發(fā)利用的順利開展提供保障。

5.不得隨意改變土地的用途

在確保不改變土地資源用途的基礎(chǔ)上，國有企業(yè)根據(jù)規(guī)劃部門確定的用途，可采取技術(shù)改造等方式，借助原有的建筑開展項目。或者按規(guī)劃部門確定的用途，經(jīng)過批準(zhǔn)后，采取拆除重建的方式對其進(jìn)行開發(fā)改造。

6.國有企業(yè)需要加強(qiáng)和政府等相關(guān)部門的聯(lián)系

國有企業(yè)必須積極加強(qiáng)和國土資源、規(guī)劃、發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息化、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保以及人防等多個部門之間的聯(lián)系溝通，實現(xiàn)與各部門之間的信息共享，研究探索對現(xiàn)有土地資源的開發(fā)利用。如在政策允許的情況下，可將土地上的倉庫、工業(yè)廠房等應(yīng)用養(yǎng)老、流通、服務(wù)、文化創(chuàng)意及旅游等多個行業(yè)，實現(xiàn)土地資源的跨行業(yè)利用，提升土地資源的開發(fā)利用效率。

（三）土地面臨政府征收時，要通過多種方式力爭企業(yè)利益最大化

國有企業(yè)既要履行國企責(zé)任，支持城市建設(shè)發(fā)展，也要明確企業(yè)作為市場經(jīng)營的主體，要兼顧企業(yè)自身的發(fā)展和利益。國有企業(yè)在面臨土地被政府征收的情況下，可通過以下幾方面的工作，力爭企業(yè)利益最大化：一是面對必須征收的土地，向政府爭取按最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償。二是面對土地征收時，盡量堅持“去蕪存菁”的原則。將那些開發(fā)價值不高或者開發(fā)成本很大，或者零散的土地交由政府征收，針對優(yōu)質(zhì)地塊力爭保留自用。三是面對土地征收時，盡量爭取“以地?fù)Q地”。盡量爭取在同等位置安排同等大小的地塊給企業(yè)作為發(fā)展用地。做好上述工作考驗企業(yè)與政府的博弈、談判能力。

四、結(jié)論

國有企業(yè)的存量土地是企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，保護(hù)好、利用好這些土地，充分發(fā)掘土地的潛在價值，不僅能助推企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，也利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，助力地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。