付媛媛 遼寧省文化藝術(shù)研究院(遼寧省文化資源建設(shè)服務(wù)中心)
隨著我國(guó)對(duì)各類(lèi)財(cái)政項(xiàng)目投資的不斷加大,支出與應(yīng)用越來(lái)越受到人們的重視,合理開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理,能夠有效提高財(cái)政資金預(yù)算管理水平,在執(zhí)行中應(yīng)建立科學(xué)完善的體系,從而使項(xiàng)目綜合效益達(dá)到最大化。在預(yù)算績(jī)效管理中,應(yīng)著重關(guān)注使用情況,確保資金的有效利用,避免因貪污、舞弊、建設(shè)質(zhì)量等原因而引發(fā)資金損失等問(wèn)題,在后續(xù)工作中應(yīng)打破原有模式的邊界,預(yù)先明確基本目標(biāo),完成工作分解與評(píng)價(jià),充分發(fā)揮出績(jī)效的導(dǎo)向性作用,進(jìn)一步加速內(nèi)部管理改革。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是提前判斷資金投入的產(chǎn)出和效果,為了保證后續(xù)工作能夠順利開(kāi)展,我國(guó)在2018 年頒布了《關(guān)于實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》,要求在工作中嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)現(xiàn)有模式進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn),其中包括日常指導(dǎo)、績(jī)效會(huì)議、工作反饋、分析評(píng)價(jià)等,以此推進(jìn)后續(xù)相關(guān)工作的開(kāi)展進(jìn)程[1]。預(yù)算績(jī)效管理還需要優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量,以此作為后續(xù)工作開(kāi)展的重要抓手和關(guān)鍵舉措,充分地發(fā)揮出其優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步提高實(shí)際執(zhí)行的效果。
現(xiàn)階段,財(cái)政項(xiàng)目正面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)用則能夠?qū)⒏黝?lèi)問(wèn)題妥善解決,明確項(xiàng)目的實(shí)施情況,對(duì)總體產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行判斷,實(shí)際工作中需要以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ),把控資金建設(shè)的總體投入,使后續(xù)執(zhí)行能夠達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí),預(yù)算績(jī)效管理?yè)碛邢鄳?yīng)的體系與制度進(jìn)行約束,貫徹落實(shí)中可以根據(jù)財(cái)政機(jī)構(gòu)財(cái)政項(xiàng)目資金情況展開(kāi)分析,有效掌握財(cái)政項(xiàng)目現(xiàn)狀,后續(xù)則綜合各類(lèi)外部環(huán)境因素進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,從而向著科學(xué)化的層面發(fā)展。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理有明確的要求和規(guī)范,工作主要是衡量績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,明確圍繞績(jī)效目標(biāo)而進(jìn)行設(shè)定,強(qiáng)調(diào)資金投入所達(dá)到的產(chǎn)出和效果,配合財(cái)政部門(mén)開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)評(píng)審工作,確保管理有序、有效運(yùn)行,現(xiàn)已成為全過(guò)程控制的關(guān)鍵要素。若想確保后續(xù)執(zhí)行的效果,就需要強(qiáng)調(diào)職責(zé)劃分,在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的實(shí)踐中,要注重審核、批復(fù)等事項(xiàng)的安排,清晰界定相關(guān)人員所需負(fù)責(zé)的各類(lèi)事宜,前期符合要求則可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程,這樣的方式能夠規(guī)范工作開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)配合相應(yīng)的制度完善部門(mén)歸屬和職責(zé)安排,圍繞績(jī)效目標(biāo)管理而形成的相關(guān)部門(mén)之間的職責(zé)劃分,健全責(zé)任機(jī)制后如發(fā)生問(wèn)題可以此作為基本判斷依據(jù),不符合相關(guān)要求的可立即進(jìn)行調(diào)整、修改,在此上報(bào)則應(yīng)對(duì)預(yù)算部門(mén)(單位)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行審核,為后續(xù)工作開(kāi)展提供相應(yīng)的支撐[2]。
目標(biāo)設(shè)定是財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分,執(zhí)行中應(yīng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行安排,應(yīng)包含總目標(biāo)和階段目標(biāo),基于預(yù)算部門(mén)(單位)的需要,可將項(xiàng)目目標(biāo)分解到不同的子項(xiàng)目,目標(biāo)要從成本控制、項(xiàng)目產(chǎn)出、效果和影響等方面設(shè)定,最終形成包含與被包含關(guān)系,并詳細(xì)說(shuō)明目標(biāo)擬采取的工作程序、方法、資金等相關(guān)信息。在項(xiàng)目開(kāi)展前,應(yīng)將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定內(nèi)容轉(zhuǎn)換成為“程序”,可以采用定性的分級(jí)分檔形式進(jìn)行表述,區(qū)分?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等,全過(guò)程需要按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,使預(yù)算能夠做到產(chǎn)出、效果和影響均衡,最終確定具體的目標(biāo)值、評(píng)價(jià)值,使后續(xù)的執(zhí)行能夠符合客觀實(shí)際。同時(shí),在財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的工作實(shí)務(wù)中,應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程維度進(jìn)行細(xì)化與調(diào)整,明確需要相應(yīng)配置的年度財(cái)政預(yù)算資金,內(nèi)容要盡量定量表述,從而提供參照和依據(jù)。
財(cái)政項(xiàng)目中的公共產(chǎn)品居多,其主要包括了科研項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)大分類(lèi),從整體上看具有較強(qiáng)的發(fā)展性和營(yíng)利性,投資回報(bào)周期長(zhǎng),在完成后可以提升區(qū)域總體競(jìng)爭(zhēng)力。財(cái)政項(xiàng)目以政府作為投資的主體,有用資金以社會(huì)公共性、公用性和行政性為主,此類(lèi)項(xiàng)目與一般性的投資存在一定差異,如運(yùn)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)降低最終所取得的綜合效益,甚至可能會(huì)影響到我國(guó)人民的生活。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步,我國(guó)加大了對(duì)此方面的投資力度,為了使各類(lèi)資金能夠被有效應(yīng)用,需要加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作,這不僅有利于規(guī)范政府的投資行為,又有利于降低投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),以此進(jìn)一步優(yōu)化地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
在當(dāng)前新形勢(shì)下,我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深入調(diào)整,其中財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于后續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用,為了進(jìn)一步加快建設(shè)速度,在2018 年修訂了《預(yù)算法》,明確提出要積極建立并完善財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度,充分發(fā)揮出自身的積極作用,明確事權(quán)、改革稅制的相關(guān)要求,將發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)支出控制在一定范圍內(nèi),避免出現(xiàn)浪費(fèi)的情況。同時(shí),應(yīng)從整體角度進(jìn)行系統(tǒng)化分析,結(jié)合得到的各項(xiàng)信息進(jìn)行規(guī)劃,對(duì)各項(xiàng)工作的開(kāi)展進(jìn)行把控,高效應(yīng)用現(xiàn)有的資源、資金和設(shè)施等,制定相應(yīng)的措施使相關(guān)政策能夠深入貫徹落實(shí),從而進(jìn)一步提高項(xiàng)目開(kāi)展的綜合效益,最終向著深化發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)[3]。
預(yù)算績(jī)效對(duì)于財(cái)政項(xiàng)目管理具有重要意義,其能夠結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況進(jìn)行全面審核,提高編制的科學(xué)性與合理性,不斷提升監(jiān)督能力,這一方式有利于加強(qiáng)工作執(zhí)行的具體效果,最終達(dá)成項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。在執(zhí)行中可以建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,細(xì)化了解業(yè)務(wù)的實(shí)施效果,將工作貫穿于創(chuàng)新發(fā)展建設(shè)的全過(guò)程,從而提高績(jī)效管理工作的成效,有助于發(fā)現(xiàn)發(fā)展中存在的問(wèn)題。同時(shí),財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理能夠深度挖掘當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題,隨后根據(jù)實(shí)際情況制定策略,提高各項(xiàng)制度的完善性和連續(xù)性,使預(yù)算績(jī)效管理能夠突出自身功能,以此為后續(xù)綜合發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),避免出現(xiàn)與時(shí)代脫節(jié)的情況。
2019 年我國(guó)財(cái)政部門(mén)對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行了完善,在實(shí)際工作中雖然對(duì)項(xiàng)目管理非常重視,但執(zhí)行卻處于被動(dòng)狀態(tài),理念還未從根本上牢固樹(shù)立。出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題的原因在于部分單位認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理僅僅是一種形式,在全面實(shí)施的要求下不得不認(rèn)真對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行上報(bào),但內(nèi)容方面存在一定的偏差,工作不實(shí)不細(xì)的情況,績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置過(guò)低,單位業(yè)務(wù)部門(mén)自行設(shè)置績(jī)效目標(biāo)、業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施、業(yè)務(wù)部門(mén)自評(píng)、變成自己出題、自己答題、自己判卷的現(xiàn)象,績(jī)效目標(biāo)管理形同虛設(shè)現(xiàn)象。同時(shí),也有部分單位認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理就是一種形式,整個(gè)過(guò)程太過(guò)繁雜,執(zhí)行中對(duì)項(xiàng)目的整體實(shí)施關(guān)注較少,此類(lèi)情況都是因理念確實(shí)所導(dǎo)致的,為此后續(xù)必須對(duì)此方面著手進(jìn)行解決,避免為后續(xù)埋下隱患。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作執(zhí)行中所涉及的內(nèi)容較多,包括事前評(píng)估、目標(biāo)申報(bào)、執(zhí)行審核、過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果反饋等方面,工作的專(zhuān)業(yè)性、綜合性較強(qiáng),每個(gè)環(huán)節(jié)都需要密切配合才能完成,如基礎(chǔ)薄弱則難以滿(mǎn)足預(yù)期要求。目前,部分單位存在人手嚴(yán)重不足的情況,管理工作只能勉強(qiáng)完成,無(wú)法做到精細(xì)化、規(guī)范化,如選擇委托第三方機(jī)構(gòu)也會(huì)因缺乏統(tǒng)一而降低最終成效,加之績(jī)效管理制度體系不健全,缺乏系統(tǒng)性、可操作性強(qiáng)的辦法,執(zhí)行中未結(jié)合自身實(shí)際制定本部門(mén)制度開(kāi)展工作,操作起來(lái)規(guī)范性較差,使得整體質(zhì)量也在隨之下降[4]。
現(xiàn)行財(cái)政項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在執(zhí)行中仍然存在不足,主要表現(xiàn)為部門(mén)根據(jù)財(cái)政部門(mén)要求開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)價(jià)規(guī)范性較差,每年抽取的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目比例較低,基本由財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)牽頭組織實(shí)施,所得結(jié)果的客觀性較差。同時(shí),當(dāng)前評(píng)價(jià)主體獨(dú)立性較差,且客觀性、公允性較低,原因在于各部門(mén)可以自行抽取重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行組織績(jī)效評(píng)價(jià),存在維護(hù)績(jī)效較差項(xiàng)目的情況,這一方式不能客觀真實(shí)地反映出項(xiàng)目的實(shí)際績(jī)效,導(dǎo)致不同項(xiàng)目最終所取得的效益存在嚴(yán)重偏差,評(píng)價(jià)工作無(wú)法切實(shí)發(fā)揮出自身的實(shí)際作用,這一方式也難以發(fā)揮管理職能。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理必須做到與時(shí)俱進(jìn),配合各類(lèi)手段擴(kuò)大空間,在執(zhí)行中需要建立相關(guān)模型,能夠使各項(xiàng)機(jī)制能夠進(jìn)一步完善,在執(zhí)行中應(yīng)預(yù)先設(shè)置各項(xiàng)管理體系,全過(guò)程必須保證公平合理、切實(shí)可行,如出現(xiàn)不契合的情況則難以對(duì)發(fā)展起到正向作用。同時(shí),應(yīng)保證管理均衡性,制定具有針對(duì)性的規(guī)劃方案,并針對(duì)現(xiàn)存各類(lèi)問(wèn)題提出具體意見(jiàn),從而保證后續(xù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步提升。
自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),各項(xiàng)建設(shè)的發(fā)展速度正逐年加快,但現(xiàn)如今部分財(cái)政項(xiàng)目卻出現(xiàn)了不同程度的停滯現(xiàn)象,為此后續(xù)應(yīng)對(duì)相關(guān)工作加大關(guān)注,各優(yōu)先進(jìn)行資源配置,消除現(xiàn)存兩極分化的問(wèn)題,最終達(dá)成預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)。在當(dāng)前改革創(chuàng)新發(fā)展形勢(shì)下,還需要對(duì)現(xiàn)存不平衡現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)節(jié),配合經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律自發(fā)性作用,以此降低各層級(jí)的差異,切實(shí)滿(mǎn)足當(dāng)前的發(fā)展需求[5]。
當(dāng)前財(cái)政項(xiàng)目執(zhí)行中存在工作分散的情況,通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理則能夠?qū)Υ诉M(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,以相關(guān)的制度為基礎(chǔ),不斷創(chuàng)新績(jī)效相關(guān)活動(dòng),使自身能夠適應(yīng)發(fā)展需求。在現(xiàn)實(shí)工作過(guò)程中,可以通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)出直接性行為,從當(dāng)前的實(shí)際情況入手,提高預(yù)算績(jī)效管理在財(cái)政項(xiàng)目中的效果,有效避免在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)矛盾問(wèn)題,從而滿(mǎn)足穩(wěn)定建設(shè)的需求。
正確的觀念是保證財(cái)政項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展的前提,相關(guān)單位的認(rèn)知直接影響到執(zhí)行效果,因此需要樹(shù)立正確的發(fā)展觀念,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等開(kāi)展宣傳教育工作,確保在工作中能夠用正確的方式看待和解決問(wèn)題,合理運(yùn)用績(jī)效管理機(jī)制使資金能夠被有效利用。同時(shí),要定期組織相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn),可在內(nèi)部邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家解讀最新政策,對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行深刻了解,及時(shí)調(diào)整自身的工作觀念,確保財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作的有序執(zhí)行。
規(guī)范管理是后續(xù)工作執(zhí)行的基礎(chǔ),為此要健全事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、結(jié)果反饋,出臺(tái)參與預(yù)算績(jī)效管理的辦法,層層分解和落實(shí)到相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人,以此深化工作制度,實(shí)現(xiàn)管理工作有規(guī)可依。在此基礎(chǔ)上,要明確項(xiàng)目單位和其他各部門(mén)之間的相互關(guān)系,實(shí)時(shí)將工作進(jìn)度與資金使用情況上報(bào),并調(diào)整事前、事中、事后整個(gè)績(jī)效管理鏈條,對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行模塊化管理,使績(jī)效管理環(huán)節(jié)的執(zhí)行方操作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,防止浪費(fèi)、舞弊行為的發(fā)生。
若想要確保預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展的全面性,要求財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度要做到規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn),所有的規(guī)章制度都必須發(fā)揮出自身作用,實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋。在實(shí)際工作開(kāi)展中,需要建立一個(gè)科學(xué)、有效、規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系,綜合考慮成本效益、資金效率、社會(huì)效益,部門(mén)之間形成制度合力,內(nèi)容上要與已制定的目標(biāo)相對(duì)應(yīng),嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和細(xì)則,通過(guò)合理利用項(xiàng)目資金使效益最大化,使整體性和連續(xù)性得到保障,避免工作中出現(xiàn)斷層。
簡(jiǎn)單的自我評(píng)價(jià)結(jié)果難以起到作用,為此需要完善工作體系,注重對(duì)績(jī)效結(jié)果數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分析與管理,可以在內(nèi)部建立評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制,從根本上提高評(píng)價(jià)結(jié)果的精確度,使用績(jī)效良好的項(xiàng)目可以進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表?yè)P(yáng),反之則應(yīng)進(jìn)行警告、處罰等,起到激勵(lì)和監(jiān)督的作用。同時(shí),可以成立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)小組,提高管理過(guò)程中的數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和共享性,保障財(cái)政部門(mén)及時(shí)準(zhǔn)確的對(duì)于信息的獲取,各類(lèi)問(wèn)題也能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋和解決。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理主要目的是保證工作順利進(jìn)行,必須保證自己的獨(dú)立性和公平性,通過(guò)調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理流程。綜合項(xiàng)目預(yù)算資金使用要加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金的績(jī)效管理,對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)行全周期跟蹤,判斷出當(dāng)前執(zhí)行中的效益和潛在風(fēng)險(xiǎn),重大項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制,預(yù)先績(jī)效管理流程與個(gè)人考核方面需求進(jìn)行結(jié)合,以此反映當(dāng)前目標(biāo)的完成情況。同時(shí),應(yīng)對(duì)績(jī)效低下的項(xiàng)目及時(shí)調(diào)整,強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)管理的作用,避免出現(xiàn)資金消耗與進(jìn)度不符的情況。
加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控可以削減或取消低效項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)對(duì)前端風(fēng)險(xiǎn)的控制,相關(guān)工作開(kāi)展中應(yīng)從新業(yè)態(tài)上激發(fā)需求,加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的安全性,落實(shí)全面預(yù)算管理的經(jīng)費(fèi)保障,審計(jì)部門(mén)要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,為后續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行跟蹤檢查,反映工作中的困難、問(wèn)題、不足,結(jié)合當(dāng)前發(fā)展的實(shí)際情況落實(shí)各項(xiàng)基本保障措施,如果項(xiàng)目實(shí)施單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有出現(xiàn)違反法律法規(guī)的行為,則移交給有關(guān)部門(mén)處理。
在財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理中,應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作內(nèi)容和流程及時(shí)修改,積極采取相應(yīng)應(yīng)對(duì)策略,規(guī)范工作人員的各項(xiàng)行為,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化,使資金應(yīng)用水平不斷提高,保障國(guó)家財(cái)政項(xiàng)目的有效落實(shí),為后續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。