基層環(huán)評(píng)審批工作管理現(xiàn)狀與對(duì)策思考

陳睿穎

（成都市污染源監(jiān)測中心大邑監(jiān)測站，四川 成都 611330）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目可能造成環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測、評(píng)估，提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。審批是對(duì)下級(jí)呈報(bào)上級(jí)的公文進(jìn)行審查批示。從1973年我國第一次提出環(huán)評(píng)概念，到2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》施行（分別于2016年7月2日和2018年12月29日進(jìn)行了兩次修正），歷經(jīng)五十年的歷史，環(huán)評(píng)公眾知曉度越來越廣，參與度越來越高，涉及環(huán)評(píng)審批出現(xiàn)的問題也越來越多。

1 基層環(huán)評(píng)審批工作現(xiàn)狀

1.1 優(yōu)化營商環(huán)境 深化審批改革

按照上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門深化“放管服”改革要求，基層生態(tài)環(huán)境部門積極推進(jìn)環(huán)評(píng)審批正面清單承諾制，對(duì)部分環(huán)評(píng)報(bào)告書和報(bào)告表項(xiàng)目實(shí)施告知承諾制，環(huán)評(píng)報(bào)告表審批時(shí)限由法定的30日壓縮在7日以內(nèi)，大幅壓縮審批時(shí)間，提高審批時(shí)效性，助力培育壯大企業(yè)；提供豁免環(huán)評(píng)管理清單，將對(duì)生態(tài)環(huán)境影響不大的關(guān)系社會(huì)民生等26個(gè)行業(yè)70個(gè)項(xiàng)目納入不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理清單，無需辦理環(huán)評(píng)報(bào)告審批和登記表網(wǎng)上填報(bào)工作，促進(jìn)小微企業(yè)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；每月進(jìn)行“局長進(jìn)大廳”活動(dòng)，局領(lǐng)導(dǎo)到辦證中心大廳值守，面對(duì)面傾聽群眾的聲音，回答群眾的提問，解決建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)辦理中遇到的實(shí)際問題，對(duì)來訪群眾進(jìn)行政策講解和宣傳，提升群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作滿意度。

1.2 強(qiáng)化事前介入 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

1.2.1 建立部門互動(dòng)機(jī)制

由經(jīng)科信部門組織牽頭，生態(tài)環(huán)境部門在項(xiàng)目聯(lián)審時(shí)，運(yùn)用三線一單分區(qū)管控體系進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)審，把環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)前移到招商引資環(huán)節(jié)，在發(fā)改部門審查項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，在規(guī)自部門審查項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，在主管部門審查項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，生態(tài)環(huán)境部門都在會(huì)議現(xiàn)場、明確環(huán)評(píng)等級(jí)，優(yōu)化污染防治設(shè)施布局，幫助企業(yè)節(jié)省時(shí)間，降低成本，為企業(yè)減輕了負(fù)擔(dān)。

1.2.2 減輕審批壓力

基層審批項(xiàng)目技術(shù)評(píng)估委托市生態(tài)環(huán)境工程評(píng)估與績效評(píng)價(jià)中心，強(qiáng)化技術(shù)把控，提高文本質(zhì)量，減輕審批壓力，專家?guī)斐蓡T覆蓋多學(xué)科如水環(huán)境、大氣、噪聲、固廢處理、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境管理學(xué)等，得益于隊(duì)伍扎實(shí)的技術(shù)功底、豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和切實(shí)解決問題的能力，市生態(tài)環(huán)境工程評(píng)估與績效評(píng)價(jià)中心有力地成為基層生態(tài)環(huán)境部門的技術(shù)支撐和智力支撐。

1.2.3 嚴(yán)格審批工作運(yùn)行管理

重點(diǎn)檢查環(huán)評(píng)單位是否依法依規(guī)進(jìn)行環(huán)評(píng)編制工作，文本數(shù)據(jù)是否有效、方法分析正確、結(jié)論科學(xué)可信；建設(shè)單位是否依法依規(guī)進(jìn)行公眾參與調(diào)查，公參是否調(diào)查弄虛作假、反饋機(jī)制不健全、主體責(zé)任不明；基層生態(tài)環(huán)境部門定期進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目"三同時(shí)"和自主驗(yàn)收抽查工作，重點(diǎn)對(duì)石化、化工、醫(yī)藥、冶金、危險(xiǎn)廢物處置、建材、印刷、工業(yè)涂裝等行業(yè)的環(huán)境影響報(bào)告審批制項(xiàng)目進(jìn)行抽查，對(duì)建設(shè)單位重點(diǎn)檢查環(huán)評(píng)報(bào)告和批復(fù)中、在設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)使用過程中，污染防治措施落實(shí)情況，強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升審批效能。

1.3 開啟抗疫通道 推行新型審批方式

疫情期間，簡化有關(guān)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)，通過電話咨詢、線上申報(bào)、專家函審，視頻會(huì)議等“網(wǎng)上辦”“不見面”方式，高效快速完成審批工作。充分運(yùn)用國家、省、市出臺(tái)的疫情防控相關(guān)政策，梳理形成疫情防控期間辦事指南，涵蓋項(xiàng)目受理到項(xiàng)目評(píng)估再到項(xiàng)目審批整個(gè)流程，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、物資生產(chǎn)、研究實(shí)驗(yàn)等建設(shè)項(xiàng)目可采取豁免、告知承諾制和先開工后補(bǔ)辦環(huán)評(píng)等簡化方式，主動(dòng)對(duì)接園區(qū)管委會(huì)、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分釋放政策紅利，確保疫情應(yīng)急防控配套項(xiàng)目盡快建設(shè)投產(chǎn)。

2 環(huán)評(píng)審批工作存在的問題

2.1 環(huán)評(píng)審批能力有待提高

從2016年開始，態(tài)環(huán)境督查工作在全國多輪次進(jìn)行，環(huán)評(píng)審批面臨著越來越重責(zé)任（終身負(fù)責(zé)制）和越來越高風(fēng)險(xiǎn)（法律風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)）。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是復(fù)雜性、應(yīng)用性極強(qiáng)的綜合性學(xué)科，涉及采礦、化工、機(jī)械、醫(yī)藥、電子通訊、建筑等各專業(yè)和規(guī)自、發(fā)改、水利、交通、經(jīng)信等多部門，政策變化之快，排放標(biāo)準(zhǔn)之多[1]、行業(yè)復(fù)雜、審批時(shí)限縮短，環(huán)評(píng)報(bào)告的審批，折射出對(duì)環(huán)評(píng)審批人員的能力整體考驗(yàn)，審批人員應(yīng)具備較強(qiáng)分析問題和解決問題的能力，除了熟悉掌握相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則外，還需要較高的廉潔奉公素養(yǎng)，這些都需要日積月累，非一日之功，是把的知識(shí)儲(chǔ)備和項(xiàng)目生產(chǎn)現(xiàn)場有機(jī)結(jié)合。如判定同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目（相同生產(chǎn)規(guī)模，相同生產(chǎn)工藝）選址在不同地點(diǎn)，對(duì)外環(huán)境影響不盡相同，污染防治措施也是有差別的。部分法律條款抽象、籠統(tǒng)、無具體解釋，使環(huán)評(píng)審批人員無所適從，直接影響環(huán)評(píng)審批結(jié)果。

2.2 企業(yè)環(huán)境意識(shí)差

部分建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主缺乏法律意識(shí)，對(duì)環(huán)評(píng)工作認(rèn)識(shí)度不夠。（1）部分項(xiàng)目存在未批先建現(xiàn)象，項(xiàng)目業(yè)主片面認(rèn)為編制環(huán)評(píng)報(bào)告，就是一味追求獲取環(huán)評(píng)批復(fù)，建設(shè)項(xiàng)目就可以開工建設(shè)落地實(shí)施，可以銀行貸款投資建設(shè)，可以上市融資募投項(xiàng)目，造成項(xiàng)目選址、生產(chǎn)工藝、污染防治措施等不符合環(huán)評(píng)要求既定事實(shí)，接受行政處罰程序后才能通過環(huán)評(píng)審批。（2）未履行環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”主體責(zé)任，在后續(xù)生產(chǎn)運(yùn)營中，項(xiàng)目業(yè)主存在管理漏洞或是責(zé)任意識(shí)不足，認(rèn)為辦理了環(huán)評(píng)就一勞永逸，對(duì)環(huán)評(píng)審批要求理解模糊，不了解改變生產(chǎn)工藝或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模會(huì)導(dǎo)致污染物情況改變，為追求經(jīng)濟(jì)效益增加生產(chǎn)線，觸碰法律紅線，造成企業(yè)資金和時(shí)間大量浪費(fèi)，帶來不可估量的嚴(yán)重后果。

2.3 公眾參與度不高

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施與公眾生活有著較為直接的聯(lián)系，涉及其健康安全，充分征求公眾的意見并做到相應(yīng)采納，可以避免環(huán)境投訴，化解糾紛矛盾，是環(huán)評(píng)工作引入公參部分的出發(fā)點(diǎn)。（1）公參調(diào)查形式較為單一，主要方式是發(fā)放環(huán)評(píng)公眾參與調(diào)查表，設(shè)計(jì)固定單一格式（被調(diào)查者情況、項(xiàng)目基本情況、調(diào)查記錄），了解個(gè)人、團(tuán)體對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的生態(tài)環(huán)境態(tài)度，匯總數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)成表，作為公眾參與部分納入環(huán)評(píng)報(bào)告中。而專家咨詢會(huì)、公眾聽證會(huì)、公眾論證會(huì)等其它公參方式實(shí)施，屈指可數(shù)。（2）忽視公眾反饋結(jié)果，對(duì)于部分公眾參與不支持意見，被模糊化處理，環(huán)評(píng)報(bào)告中表現(xiàn)為只聽取、不采納，部分公眾感到參與了環(huán)評(píng)活動(dòng)，未體現(xiàn)自己的意見和建議[2]，公眾參與工作流于形式，勢必在項(xiàng)目實(shí)施過程造成更大的矛盾。（3）信息公開渠道少，在環(huán)評(píng)公眾參與程序中，不僅需要公眾信息公開網(wǎng)站向公眾公開，更需要建設(shè)單位采取多渠道加大信息公開方式，如網(wǎng)站鏈接、公告張貼、報(bào)紙公開等，避免由于缺乏了解，造成公眾對(duì)項(xiàng)目不知情。生態(tài)環(huán)境部門在做出行政審批后才發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，會(huì)陷入極為被動(dòng)、進(jìn)退兩難的境地，問題早發(fā)現(xiàn)、早解決，才能提高行政審批質(zhì)量。

2.4 環(huán)評(píng)單位能力參差不齊

環(huán)評(píng)資質(zhì)取消以后，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻降低，出現(xiàn)了不少不具備技術(shù)能力的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。

2.4.1 環(huán)評(píng)文本存在質(zhì)量缺陷問題

照抄照搬、照貓畫虎，從其它公示網(wǎng)站上復(fù)制粘貼同類型環(huán)評(píng)文本，地點(diǎn)和名稱未改就編輯成冊(cè)。部分環(huán)評(píng)單位故意欺瞞審批部門，現(xiàn)場調(diào)查不夠細(xì)致，技術(shù)參數(shù)選用不科學(xué)，監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假，預(yù)測分析脫離實(shí)際，環(huán)評(píng)結(jié)論不正確[3]，以達(dá)到拿到環(huán)評(píng)批復(fù)目的。

2.4.2 部分環(huán)評(píng)單位自身技術(shù)能力不足

在實(shí)際編制工作中，需要工作人員對(duì)各類環(huán)評(píng)因子，對(duì)地表水、地下水、噪聲、大氣、土壤、生態(tài)等環(huán)境要素進(jìn)行評(píng)估，確定評(píng)價(jià)工作等級(jí)；需要工作人員結(jié)合監(jiān)測范圍和監(jiān)測對(duì)象，確定監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測頻次、監(jiān)測因子，環(huán)評(píng)技術(shù)誤判會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)報(bào)告科學(xué)性與準(zhǔn)確性嚴(yán)重下降。

2.4.3 環(huán)評(píng)行業(yè)人員不穩(wěn)定 流動(dòng)性強(qiáng)

2018年底，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改，實(shí)行多年的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)管理發(fā)生變化，不再強(qiáng)制要求有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制環(huán)評(píng)報(bào)告。隨著環(huán)評(píng)市場放開，大量環(huán)評(píng)公司應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)百花齊放、百家爭鳴的項(xiàng)目，由于市場份額固定，以低價(jià)取勝的環(huán)評(píng)單位，環(huán)評(píng)價(jià)格惡意競爭，人員工資待遇差，工作頻繁變動(dòng)，公司項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不過審，環(huán)評(píng)文本質(zhì)量不能得到保證。

3 關(guān)于環(huán)評(píng)審批工作的建議

3.1 提高環(huán)評(píng)審批人員的技術(shù)水平

（1）建議從國家政策層面，放開對(duì)環(huán)評(píng)工程師的報(bào)名限制。從事環(huán)境影響審批、評(píng)估和驗(yàn)收等工作人員需要開具從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作證明才能報(bào)名參加考試，行政事業(yè)單位開具證明極為困難，應(yīng)該放開工作證明限制，從系統(tǒng)學(xué)習(xí)環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)、導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法和案例分析等考試科目，構(gòu)建知識(shí)框架體系，做專家型環(huán)評(píng)審批工作人員勢在必行。

（2）從省、市生態(tài)環(huán)境審批部門層面，定期對(duì)基層審批管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)[1]。是面對(duì)面、側(cè)重點(diǎn)、多輪次的全員培訓(xùn)，構(gòu)建環(huán)評(píng)服務(wù)咨詢交流平臺(tái)，大家各抒己見，針對(duì)工作中出現(xiàn)的實(shí)際問題進(jìn)行多角度和多層次分析，提出富有建設(shè)性和實(shí)用性解決方案和操作模式，切實(shí)提高審批管理人員技術(shù)能力。

（3）基層生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)從系統(tǒng)內(nèi)部考核選拔一批年輕骨干，充實(shí)到審批崗位，為推動(dòng)基層生態(tài)環(huán)境部門審批工作提供人才保障。具有素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、作風(fēng)好的審批人員，嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任清單和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，為企業(yè)群眾提供“有速度、有溫度”的行政審批服務(wù)。

（4）利用信息化平臺(tái)整合數(shù)據(jù)，達(dá)成高效、快捷、智能的審批工作。整合建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)、全國環(huán)評(píng)管理信息平臺(tái)（自主驗(yàn)收項(xiàng)目數(shù)據(jù)），建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)、全國排污許可證管理信息系統(tǒng)和環(huán)境移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)等，在合適時(shí)機(jī)和投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案系統(tǒng)全面對(duì)接，探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部科室和其它相關(guān)部門資源共享機(jī)制，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析、啟動(dòng)云計(jì)算對(duì)比、突破以往信息孤島局面，打造信息資料庫（環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、國土空間數(shù)據(jù)、水文植被數(shù)據(jù)），實(shí)現(xiàn)資源交互，為整個(gè)生態(tài)環(huán)境工作環(huán)節(jié)（環(huán)評(píng)、監(jiān)督、排污）提供有力技術(shù)支撐[1]。

3.2 抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣教工作

構(gòu)建中央到地方的垂直宣傳系統(tǒng)，不斷拓寬宣傳陣地。以舉辦生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題的攝影、書畫大賽、和知識(shí)競賽等生態(tài)文化活動(dòng)為契機(jī)，以推動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)測場地、城市污水處理、固體廢物處理等設(shè)施單位向社會(huì)公眾定時(shí)開放為抓手，建立生態(tài)環(huán)境科普基地，強(qiáng)化公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)[4]。為了更好地推進(jìn)宣教工作，聯(lián)合相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)的“一對(duì)一”幫扶工作，解讀相關(guān)法律法規(guī)及政策，為企業(yè)掃除生態(tài)環(huán)境法律盲區(qū)答疑解惑。

3.3 保障公眾參與的權(quán)益

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作，特別是對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益有損害的項(xiàng)目，必須嚴(yán)格落實(shí)2019年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，激發(fā)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和社會(huì)責(zé)任感，暢通了民意訴求反饋渠道，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，讓公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地了解項(xiàng)目概況，也參與后期項(xiàng)目事中事后監(jiān)督當(dāng)中。公眾在整個(gè)過程中（環(huán)評(píng)開始階段、環(huán)評(píng)進(jìn)行階段、環(huán)評(píng)審批階段）通過易于獲取相關(guān)信息渠道（網(wǎng)絡(luò)、會(huì)議、媒體等），第一時(shí)間了解項(xiàng)目信息，對(duì)公眾反饋意見歸納和總結(jié)，客觀反映公眾意見，及時(shí)向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。讓公眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也是基層執(zhí)行放管服改革持續(xù)下去的重要手段。

3.4 加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)單位的管理

隨著審批權(quán)限下放，基層環(huán)評(píng)部門對(duì)環(huán)評(píng)文本質(zhì)量和環(huán)評(píng)單位技術(shù)水平更有話語權(quán)，上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時(shí)在其網(wǎng)站上公布季度、年度、抽查情況和結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，有利于建設(shè)項(xiàng)目在選擇項(xiàng)目環(huán)評(píng)單位作為參考依據(jù)，給與考核不合格環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、編制主持人和主要編寫人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

環(huán)評(píng)單位應(yīng)嚴(yán)格加強(qiáng)質(zhì)量保障制度，環(huán)評(píng)單位建立公司內(nèi)審制和總工制，一個(gè)環(huán)評(píng)文本編制完成（從資料收集-現(xiàn)場踏勘-確定方案-進(jìn)行監(jiān)測-報(bào)告編制-送審評(píng)估），需要從主要編制人員到編制主持人再到總工程師負(fù)責(zé)制，三級(jí)以上的內(nèi)部審核制度建立，體現(xiàn)自我發(fā)現(xiàn)、自我完善、自我糾正機(jī)制，保證環(huán)評(píng)報(bào)告的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)用性。

環(huán)評(píng)單位注重知識(shí)傳承性，環(huán)評(píng)人員流動(dòng)性大，除了給與相應(yīng)工資待遇外，專業(yè)型強(qiáng)的注冊(cè)工程師要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)內(nèi)部編制人員的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，注冊(cè)工程師和編制人員“傳幫帶、結(jié)對(duì)子”工作，對(duì)于審批部門提出的問題和建議舉一反三，綜合性分析和總結(jié)，細(xì)化措施加強(qiáng)整改，避免出現(xiàn)同一環(huán)評(píng)單位編制不同文本出現(xiàn)同樣的問題，給予編寫人員更大的成長空間，實(shí)現(xiàn)編寫人員個(gè)人成長和優(yōu)化，也提高環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量。

4 結(jié)語

借鑒國外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)驗(yàn)，立足于本國環(huán)境現(xiàn)狀，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行全方位，多層次探索和改革，基層生態(tài)環(huán)境部門要做好環(huán)評(píng)審批工作，需要多方主體共同作用，審批人員提升業(yè)務(wù)能力，項(xiàng)目業(yè)主強(qiáng)化法律意識(shí)，公眾增強(qiáng)調(diào)查參與度，環(huán)評(píng)單位提高文本質(zhì)量，為基層生態(tài)文明建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)[5]。