基于排污許可制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)措施

余鐵萍，黃桂平

（荊門市環(huán)境科學(xué)研究院，湖北 荊門 448000）

現(xiàn)階段，環(huán)境污染現(xiàn)象日益加劇，大量自然資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，亟待采取有效治理措施改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?；诰S護(hù)環(huán)境的可持續(xù)性治理理念，必須不斷加強(qiáng)對(duì)固定污染源管理體系的創(chuàng)新優(yōu)化，將排污許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接作為固定污染源管理體系中的重點(diǎn)工作，不斷提升排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效銜接性[1]。

1 排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接的必要性

針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，現(xiàn)已制定并執(zhí)行多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策文件，規(guī)范、規(guī)定生態(tài)環(huán)境治理工作，強(qiáng)化政策制度保障。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策文件中，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制、排污許可制度進(jìn)行有效銜接，使之整合成為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，落實(shí)并實(shí)施相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的重要前提是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核。在常態(tài)化經(jīng)營(yíng)管理工作中，必須堅(jiān)持以排污許可制為重要根據(jù)，明確排污許可制度規(guī)定的固定污染源排放需求，嚴(yán)格把控固定污染源污染治理工作。從整體層面進(jìn)行分析，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可制之間處于相輔相成、相得益彰的密切聯(lián)系關(guān)系，具體體現(xiàn)在固定污染源治理政策的深入推進(jìn)，充分確保排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制銜接契合，同步固定污染源污染治理與固定污染源管理工作，嚴(yán)格控制并減少?gòu)U氣、廢水、噪聲、固廢排放量，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目成效，推動(dòng)排污工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化以及推動(dòng)環(huán)境建設(shè)。

2 排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接存在的問(wèn)題

基于排污許可制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度高效執(zhí)行目標(biāo)，必須堅(jiān)持創(chuàng)新改革固定污染源管理運(yùn)行機(jī)制，深化固定污染源環(huán)境管理改革。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行中，主要在固定污染源污染防治過(guò)程中發(fā)揮約束效能，企業(yè)在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)之間的防護(hù)屏障。將排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行銜接，必須注意排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之間存在的銜接問(wèn)題，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。

2.1 重排污輕環(huán)境的影響評(píng)價(jià)

在部分環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目中，比較側(cè)重于應(yīng)用排污許可制，從而忽略了環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)用效果，對(duì)排污許可制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接產(chǎn)生了負(fù)面影響。在固定污染源治理方面，具體表現(xiàn)出多頭管理、輕管理、重發(fā)證等問(wèn)題，尚未對(duì)污染源類型、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制監(jiān)測(cè)效果產(chǎn)生不利影響。其次，在二者銜接過(guò)程中，存在應(yīng)用排污許可制替換環(huán)境影響評(píng)價(jià)的情況，導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施執(zhí)行出現(xiàn)不同失誤問(wèn)題。

2.2 技術(shù)規(guī)范有待統(tǒng)一

對(duì)固定污染源相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核算計(jì)算時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度的具體應(yīng)用存在不同之處。具體表現(xiàn)為，應(yīng)用排污許可制對(duì)固定污染源相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核算計(jì)算時(shí)，核算流程比較復(fù)雜，部分?jǐn)?shù)據(jù)信息來(lái)源是環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)、污染普查數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)信息來(lái)源是已有的污染物排放數(shù)據(jù)信息，部分?jǐn)?shù)據(jù)信息來(lái)源是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源渠道較多，數(shù)據(jù)分布較廣，在進(jìn)行核算計(jì)算時(shí)缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性以及相對(duì)統(tǒng)一的定性標(biāo)準(zhǔn)[2]。應(yīng)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制對(duì)固定污染源相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核算計(jì)算時(shí)，常見(jiàn)應(yīng)用物料平衡法、類比法，這兩個(gè)方法在固定污染源相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算方面，存在計(jì)算處理方法差異，同時(shí)計(jì)算結(jié)果存在差異，缺乏數(shù)據(jù)信息計(jì)算的貫通性、全面性，技術(shù)規(guī)范不一致，從而影響排污許可制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制之間的有效銜接。

2.3 缺乏對(duì)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的綜合考慮

在排污許可證發(fā)證前，全方位、多角度進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作成果作為重點(diǎn)參考依據(jù)，對(duì)工程建設(shè)企業(yè)單位排污許可資質(zhì)進(jìn)行綜合判定，再確定排污許可證發(fā)證決定。在實(shí)際環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作方法中，既要充分考慮到固定污染源排放、固定污染源處理，也要充分考慮到污染物循環(huán)利用、污染物技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)等。在當(dāng)前排污許可制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接的過(guò)程中，缺乏對(duì)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的綜合考量，忽略了項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，在銜接過(guò)程中出現(xiàn)預(yù)期治理目標(biāo)和實(shí)際治理目標(biāo)不相符合的情況。

2.4 避免上述問(wèn)題的具體措施

基于此，在排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接過(guò)程中，應(yīng)以排污許可制為基礎(chǔ)，提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的精確性，進(jìn)而促使排污許可制不斷加強(qiáng)對(duì)固定污染源污染預(yù)防的約束。將排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行銜接，從制度層面出發(fā)，進(jìn)行集中統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)基礎(chǔ)層面關(guān)鍵部位進(jìn)行更加細(xì)致化的銜接設(shè)計(jì)，以排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行效能不會(huì)衍生新的問(wèn)題為前提，對(duì)固定污染源進(jìn)行精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化處理。

3 排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接的措施

3.1 全面落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)措施

基于排污許可制，充分保障項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制約束管理之間的有效聯(lián)動(dòng)，加快推進(jìn)排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效銜接，全面落地執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)措施，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，編制完善全面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)策略方案，不斷提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)在全過(guò)程銜接中的約束、指導(dǎo)地位。第一，嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境治理底線。在合理控制范圍內(nèi)，對(duì)各類資源使用進(jìn)行合理配置，從而實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約目標(biāo)；明確規(guī)定自身對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)入條件的約束限制規(guī)定，提高自身對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)入的約束管理要求，不斷優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行布局結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型[3]。第二，對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和清單式管理進(jìn)行有效融合。嚴(yán)格按照排污許可制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制運(yùn)行管理要求，圍繞污染資源管理，不斷修改并完善企業(yè)生態(tài)空間限制方案策略，企業(yè)生態(tài)空間限制方案策略主要面向環(huán)境空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)。第三，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中違規(guī)違法責(zé)任追究設(shè)計(jì)進(jìn)行質(zhì)量控制管理。在不同區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作具體進(jìn)度和成果進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督檢查，以監(jiān)督檢查具體結(jié)果為重要參考依據(jù)，如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中出現(xiàn)違法違規(guī)情況，必須立即進(jìn)行問(wèn)題事件調(diào)查，第一時(shí)間聯(lián)系相關(guān)負(fù)責(zé)人，查明問(wèn)題事件原因、影響后果，按照法律制度約束規(guī)定，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人作出嚴(yán)肅處理，進(jìn)行違規(guī)違法責(zé)任追究[4]。第四，在排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效銜接過(guò)程中，將固定污染源污染治理項(xiàng)目作為有效銜接的關(guān)鍵素，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和固定污染源污染治理之間的相互配合和協(xié)作，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，并將其納入到固定污染源污染治理體系，將企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件作為重要參考依據(jù)，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)流程進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作審批流程程序，提升基于排污許可制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)效率。

3.2 對(duì)基本內(nèi)容的銜接

基于建設(shè)項(xiàng)目特性、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響程度的不同情況，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行細(xì)分管理，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》產(chǎn)出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、登記表，且必須同時(shí)包含國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所有行業(yè)的類別?；诠潭ㄎ廴驹次廴疚锂a(chǎn)生量、排放量、環(huán)境危害程度，嚴(yán)格執(zhí)行排污許可制度，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件資料進(jìn)行整理，對(duì)基本內(nèi)容進(jìn)行有效銜接，對(duì)基本內(nèi)容、格式、指標(biāo)、參數(shù)等要素進(jìn)行整理歸納和統(tǒng)計(jì)分析，編制信息數(shù)據(jù)匯總圖表，產(chǎn)出排污許可證正本和副本，對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行精細(xì)化管理，按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》并分重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理和登記管理。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件與排污許可證在內(nèi)容上的銜接，表現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)章節(jié)信息和排污許可證內(nèi)容相呼應(yīng)。環(huán)評(píng)的項(xiàng)目概況章節(jié)對(duì)應(yīng)到排污許可證的主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料及燃料信息，環(huán)評(píng)的工程分析章節(jié)對(duì)應(yīng)排污許可證的排污節(jié)點(diǎn)及污染治理設(shè)施信息、環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)因子及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)措施及其可行性分析章節(jié)對(duì)應(yīng)排污許可的大氣污染排放信息、水污染排放信息、固體廢物管理信息，環(huán)評(píng)的環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃章節(jié)對(duì)應(yīng)排污許可證的環(huán)境要求信息，環(huán)評(píng)的附圖附件對(duì)應(yīng)排污許可證的相關(guān)附件信息。

3.3 對(duì)管理要求的銜接

根據(jù)新《環(huán)保法》，建設(shè)項(xiàng)目在動(dòng)工建設(shè)前，應(yīng)依法取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)；在發(fā)生實(shí)際排污行為前，應(yīng)依法取得排污許可證，這就對(duì)兩種制度落實(shí)的時(shí)間提出了明確的要求。環(huán)評(píng)是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，重在提前預(yù)防，是新污染源的“準(zhǔn)生證”，排污許可是對(duì)企業(yè)事中事后監(jiān)管依據(jù)，在管理對(duì)象上前者是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，后者是對(duì)企業(yè)。后者對(duì)企業(yè)的監(jiān)管要求，其實(shí)也可以細(xì)化到企業(yè)的每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，這也就體現(xiàn)了兩者在管理要求上的一致性。

3.4 對(duì)技術(shù)規(guī)范的銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則與排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相互滲透，又各有著重點(diǎn)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則多以各環(huán)境要素為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施；排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范多以行業(yè)特點(diǎn)為基礎(chǔ)，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境管理。二者是固定污染源建設(shè)與運(yùn)營(yíng)不可或缺的指導(dǎo)性文件。因環(huán)評(píng)制度施行較早，相應(yīng)的指導(dǎo)性文件出臺(tái)也較早，隨著生態(tài)環(huán)境管理工作的深入及近幾年排污許可制度的施行，排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的制定更細(xì)致更符合現(xiàn)行環(huán)境管理要求，在環(huán)境管理的全過(guò)程中是不可或缺的。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析過(guò)程中，除了以環(huán)評(píng)導(dǎo)則為主要依據(jù)，同時(shí)也要以排污許可證核發(fā)與技術(shù)規(guī)范為重要參考依據(jù)，旨在做到環(huán)評(píng)與排污許可的有效銜接，避免出現(xiàn)兩者的獨(dú)立。比如建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)排污、常規(guī)污染因子、特征污染因子、污染治理可行技術(shù)、污染源排放強(qiáng)度等，在環(huán)評(píng)導(dǎo)則中有相應(yīng)的分析方法，但在排污許可證核發(fā)與技術(shù)規(guī)范中是有針對(duì)行業(yè)的細(xì)致論述。

3.5 綜合考量建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)行分析，主要是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目中存在的環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注與分析，對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要以排污許可制實(shí)施情況作為重要參考依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)行重新分析[5]。在完善建設(shè)項(xiàng)目工程分析報(bào)告的過(guò)程中，充分考慮到現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目工程排污許可證申領(lǐng)、排污許可制度實(shí)施、報(bào)告中按證排污等要素，完善建設(shè)項(xiàng)目工程分析報(bào)告，與污染防治可行技術(shù)要求進(jìn)行對(duì)應(yīng)分析，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)污染防治措施是否落實(shí)到位，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)自行監(jiān)測(cè)、管理措施是否滿足行業(yè)的排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。不同行業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中具備不同特性，所涉及到的具體生產(chǎn)技術(shù)流程各有不同，對(duì)廢水、廢氣產(chǎn)排污、污染因子、排放形式等進(jìn)行明確標(biāo)記，用于進(jìn)行計(jì)算核定。

3.6 審核管理信息平臺(tái)的銜接

將排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行有效銜接，對(duì)污染預(yù)防、污染治理、污染排放控制等各個(gè)階段，進(jìn)行全過(guò)程多角度質(zhì)量控制關(guān)鍵管理。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，構(gòu)建三級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批信息化管理平臺(tái)，與省級(jí)政務(wù)服務(wù)中心、各級(jí)地區(qū)政務(wù)大廳網(wǎng)上辦事服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行有效連接，連接省、市、縣建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，進(jìn)行統(tǒng)一集中申報(bào)、審批、報(bào)送等。構(gòu)建統(tǒng)一排污許可證信息化管理平臺(tái)，統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、統(tǒng)計(jì)等，有效銜接排污許可證信息化管理系統(tǒng)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)，連通相關(guān)信息，構(gòu)建資源信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，推動(dòng)排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制銜接信息化建設(shè)進(jìn)程。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批信息化管理系統(tǒng)平臺(tái)，規(guī)劃行業(yè)特征表，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件資料、產(chǎn)排污、污染防治、污染物種類、排放限值等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行信息化整合，匯總成為表單，自動(dòng)推送到相應(yīng)的排污許可證管理系統(tǒng)平臺(tái)上面，從而實(shí)現(xiàn)信息資源共享[6]。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)污染排放問(wèn)題備受關(guān)注，必須始終堅(jiān)持生態(tài)理念，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)污染物排放問(wèn)題，進(jìn)行全面實(shí)地調(diào)研，從而制定可行性的環(huán)境治理對(duì)策。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)；排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污的法律依據(jù)，是確保落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施的重要保障。在生態(tài)環(huán)境管理工作中，要切實(shí)做好兩項(xiàng)制度的銜接，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中，不斷完善管理內(nèi)容，推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，嚴(yán)格污染物排放要求；在排污許可管理中，嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)文件以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性，促進(jìn)固定污染源管理體系的完善。